《肯尼迪》作者：西奥多·索伦森-7

这种每逢星期二举行一次的早餐会，如同内阁会议一样，通常不过是作为一种保持联系和取得团结一致的手段，以及公开交换意见的渠道。总统根据奥布赖恩和我准备的备忘录领导讨论，把早餐会当作定期审查尚未通过的法案的会议，但他通常不用开全体会议就可以得到或发布一些情报。　　奥布赖恩、奥唐奈、塞林格和我都以工作人员的身份出席早餐会。多数党领袖迈克·曼斯菲尔德，多数党督导汉弗莱和民主党会议秘书斯马瑟斯代表参议院出席。1961年，萨姆·雷伯恩任众议院议长，约翰·麦科马克是多数党领袖，卡尔。艾伯特是副领袖或督导。雷伯恩在这届国会行将结束时去世。麦科马克和艾伯特相继升迁，黑尔·博格斯继艾伯特担任了督导。　　他们每个人都变得忠于肯尼迪了。雷伯恩曾竭力反对过对肯尼迪的提名，汉弗莱曾在预选中同肯尼迪竞争过，斯马瑟斯经常投票反对肯尼迪，麦科马克则在马萨诸塞州的政治问题上同肯尼迪有分歧，而现在他们都转变了。在雷伯恩死后，他们每个人对自己的职位就同肯尼迪和约翰逊对他们的职位一样感到生疏，所以在他们熟悉工作的过程中都犯有错误。　　萨姆·雷伯恩在生前最后几个月里脾气越来越坏，越来越不爱说话，可是没有一个人（包括亨利·克莱在内）曾经担任过这么多年的议长，或是工作得这么突出的。他懂得何时、如何以及向谁去拉选票、施恩惠，怎样去威吓新手和安抚老手。他不在后，较多的权力不可避免地落到了保守的委员会和小组委员会主席的手里。约翰·麦科马克习惯于担任多数党领袖这一党派性较强的角色，因此受到他的党左右两翼很不公正的抨击，说他未能接好“萨姆先生”的班。　　事实上，有人曾经竭力敦促肯尼迪反对把麦科马克提升为多数党领袖。但是总统注意到敦促他的那些人自己并没有提出明确可选的候选人，而且也没有任何其他候选人比麦科马克更值得总统给予支持或对于这个职务更为相称。他不能冒险在高级职位上树立更多的仇敌，所以在一场他断定赢不了的斗争中就避不卷入。而且，自从1961年初最低限度工资法案因为六十四名民主党人缺席而以一票之差遭到否决后，众议院中党的组织工作已经逐步有了改善。　　在参议院，有人也把多数党领袖迈克·曼斯菲尔德很不公平地拿来与他的前任，即现任的副总统相比较，致使他相形见细。温和谨慎的曼斯菲尔德面对着推行他本党总统的立法计划这个同过去大不相同的任务，可是他个人的禀赋却又与这个任务很不合拍。他是一个随和的、通常说话温文尔雅的蒙大拿人，比肯尼迪甚至显得更有节制，更为轻松自在。参议院的领导班子是经过同总统充分磋商后组成的，但总统有时感到泄气，因为他认为曼斯菲尔德过分悲观、谨慎和拖拉了。不过鉴于曼斯菲尔德在参议院取得了一系列的成绩，总统也深深赞赏他的忠诚和勤劳，私下对他怀有诚挚的好感，并认为这些年来没有一个参议院领袖能够在长时期内干得比他更为出色。　　同参众两院领袖密切地合作，这是在拉里·奥布赖恩主持下白宫同立法机构之间进行的有史以来最有组织的联络工作。奥布赖恩的助手与白宫其他工作人员不同，是仔细地根据地理上的考虑挑选出来的。威尔逊是北卡罗来纳人，马纳托斯是怀俄明人，多纳休是马萨诸塞人，戴利是加利福尼亚人，德索托尔斯是马里兰人。尽管人家指责奥布赖恩的班子使用了高压手段和威胁，但他们同人握手的时候远比扭别人手臂的时候多，而他们挥舞大棒的时候也远比挥舞胡萝卜的时候少：例如，预先通报联邦政府的外包契约，给予参观白宫的特权，提供关于一项法案实施后果的详细资料，提供演说和新闻发布的资料，递送总统祝贺生日的信件，由全国委员会出面协助竞选，赠送总统签名的照片，以及在优惠待遇、公共工程和其他预算项目上提供种种的通融办法等等。　　和蔼可亲、机智老练和孜孜不倦的奥布赖恩负责安排总统宴请宾客、约打棒球、演讲、接见以及通电话等种种活动的名单和日程。他意识到总统对国内立法的兴趣和研究立法项目的时间全很有限，于是设法使总统亲自接见议员的人次不致太多，从而增加了这种接见的价值，不过凡是坚持要见总统的人，他也从来不会置之不理。他是个地地道道的政治行家，白天和晚上都同议员们混在一起，做他们工作，听他们意见，和他们一起谈笑，而且他说的好话总比搞的交易为多。他从民主党控制的州里，从本乡的党领袖那里，从劳工和其他院外活动分子那里，从各个部门和机构那里，把压力调动起来。他对所有的参议员和众议员都保有一套卡片档案，档案里有关他们私人的和政治方面的资料，以及有关他们选区的情报资料都很完备。在决定性的投票临近时，他和他的助手分头驻守在有关的会议室门外，或者在议长或多数党领袖的办公室里设立临时的指挥部。在不唱名投票的表决中，奥布赖恩的一个助手有时候就坐在边座上，注视着每个议员怎样投票，尽管拉里本人觉得他在那里露面并不很合造。教育和宗教　　奥布赖恩原指望被提名为民主党全国委员会主席，尤其当他知道总统可能认为宗教争端虽未了结，暂时却不会爆发，因而并不理会有些人的意见。那些人坚持认为由天主教徒当全国主席的传统应当随着一位天主教徒进入白宫而被打破。但是在总统就职后几个月内，肯尼迪、奥布赖恩和我们其余的人又一次卷入了宗教争端，不过这一回，总统厌恶地说，“是与一些新的团体展开斗争”。　　有些人写文章说，1960年的选举已经把宗教争端一劳永逸地排除掉了。事实上，肯尼迪始终不同意这种观点。一个非美国的传统已经打破了。天主教徒显然可以当选。竞选运动使许多偏狭和无知的人开通起来。然而，总统在他获胜后不久说道，真正的考验不在于他的当选而在于他的当政上。险些把他击败的顽固的宗教反对派依然存在，并且会兴旺起来。如果总统缩小了国家和教会之间的界线，屈服于天主教统治集团的压力，或者在别的方面使宗教反对派的怀疑得到证实，那么将来有人就会在民主党全国代表大会上利用这些来反对提名天主教徒当总统，认为这不是切实可行的。不过如果他执政时能信守竞选中许下的诺言和就职时的誓词，那么尽管总会存在不合理的偏执行为，而建立合理的政教关系问题也总会被提出来的，反对天主教徒当总统的不成文法律不仅暂时会被打破，而且永远将被废除。　　争端迅速而强烈地在一个同约翰·肯尼迪关系最大的国内问题——教育问题上展开了。在整个竞选运动中以及在整个总统任期内，他在这一问题上所花的时间、所作的谈话比在任何其他国内问题上全多。他不用笔记本就举得出所有令人沮丧的统计数字：五年级学生每十个中只有六个读完中学，而中学毕业生中十六个人里只有九个去上大学；美国青年已经有一百万人失学失业；退学的学生失业率要高得多，而工资率则低得多。根据盖洛普民意测验调查，有百分之七十一的人期望他们的于女上大学，可是只有百分之五十一的人有积蓄能办到这一点。总统在俄亥俄州发表了一篇演说后，重新登上飞机时对我说：“有些州长不明白如何能从财产税中挤出更多的钱去建立足够的学校，我同他们谈了话，俄亥俄的州长已经是第五个了。”　　　　　作为参议员和作为总统，肯尼迪先后向无数大学听众发　　　表过演说，恳求他们要向培育你们的世界贡献出这种教育所　　　产生的尽可能广泛的好处。……我不会采纳1893年比利时宪　　　法的那项条款，即给予大学毕业生不是一张而是三张选票——　　　至少在没有更多的民主党人上大学之前我不会采纳。……可　　　是我强烈敦促你们把你们的才智运用到当代的重大问题上来。　　肯尼迪在白宫执政时，每年都向国会提出一份教育咨文，咨文的调子一年比一年强硬有力。他把教育与我国的军事、科学和经济力量联系在一起。他说：“只有教育迅速有所发展，全国的发展才能加快。人的才智是我们的基本资源。”　　不论多少次挫折都没有使他打退堂鼓。当一项混合法案失败后，他就设法使每一部分分别通过。如果每一部分通不过，他就采用混合法案的形式。关于中小学的财政补助法案遭到否决后，他就在高等教育法案上下功夫。但是宗教和种族问题①所形成的气氛，公立学校院外活动集团的攻击和参众两院与个别议员之间的争吵，这一切加在一起，妨碍了他的高等教育法案在1962年获得通过，尽管参众两院已经以不同的形式分别通过了它。但由于总统的耐心，新的有才能的教育总署署长弗朗西斯·凯佩尔的坚持，以及全国教育协会的较为建设性的领导，1963年的高等教育法终于制订出来。它授权在五年期间内给予大学的补助比根据大学土地授予法在一个世纪内拨出的款项要多几倍，并且为几十万名学生提供了教室，每年还提供二十五到三十所新的地区性学院，十到二十所新的研究中心，几所新的技术学院和更完备的大学图书馆。同年实施的另一项法案向医科学校和牙科学校提供了类似的援助。　　--------　　①总统，还有教育、卫生和福利部及司法部的一份简报得出结论说，宪法和传统使公立和私立大学有可能得到平等的待遇，因为在高等教育上，法律并不要求任何一个州向所有的人提供义务教育，不强迫学生上大学，也不要求规定任何课程标准和录取标准。　　当国会把这些法案里有关奖学金的条款砍掉后，总统就根据现行法律扩大了学生的贷款和奖学金。当一般性的联邦教育援助法案遭到否决后，他就创设或者扩大各种新的特别援助办法；将职业教育经费增加三倍；拨出总统基金以制止退学现象；根据人力发展法案授权进行扫盲；为聋人，残废者、智力迟钝和智力优异儿童的教育提供经费；为学校午餐和图书馆增加经费；还和学校共同致力于少年犯罪问题——所有这些做法不仅是向严重的教育问题进攻，而且使地方经费能够用到一般建设和薪金上去。其他法令给予地区性的图书馆、大学宿舍和教育性的电视节目以经费补助。据估计，肯尼迪的全部主要计划中有三分之一是以教育的某个方面为中心内容的，教育部也称这几年为它百年历史中最为重要的立法时期。　　然而他的中小学教育一般性援助法案失败了，各种争议——其中宗教问题不过是最引人注目的——汇合在一起，其势汹汹，使这个法案未能获得通过。将近五十年来，在争论有关民权、州权、学术自由、预算平衡和财政平等等问题中，这一类法案就成了牺牲品。因为这个法案在国会里的支持者彼此之间意见不一，大多数有组织的赞助人又是无能的、不合作的和前后不一的。阿贝·利比科夫把一个在学校问题上做了多年院外活动集团成员的人的观点概括了一下，告诉我们说：“不管他的立场是否危害到一项教育法案，他纯粹是反对所有的天主教徒。”　　另一方面，一个天主教教士说，他的有些同事干脆反对联邦补助教育的所有法案，不管这些法案是否包括给予在教区学校上学的儿童以宪法规定的补助。肯尼迪对此毫不表示惊奇。但是，他注意到，一项只涉及公立学校的法案在1960年差一点得到通过，并没有引起教会统治集团的重大抗议。因此，他希望天主教教会将以同样谅解的态度对待他在竞选总统时作出的要通过这样一项法案的诺言。　　但他的希望不久便落空了。甚至在总统就职之前，斯佩尔曼红衣主教就谴责肯尼迪的工作小组所提出的有关教育问题的报告，认为它是“不能考虑的”，因为它没有把教区学校平等地包括在法案之内。总统抱怨说：“红衣主教对艾森豪威尔的任何一项仅提及公立学校的法案从来没有说过一句话，而他在1949年时也没有说过这样的话。”他不愿回避这一争端或者改变他的看法。该年年初，他提出了一项广泛的联邦教育补助法案。他强调，“按照宪法明确的禁令”，这个法案仅适用于公立学校。代表美国天主教统治阶层的“全国天主教福利会议”立即提出，除非法案中增加给予非公立学校贷款的规定，不然他们就要号召人们起来击败肯尼迪的这个法案。许多教堂的教区通报也敦促本教区的教徒写信给它们的国会议员。　　总统又一次感到奇怪，他何以会被选中为攻击的对象。在记者招待会上，他尖锐地指出，在共和党执政期间并没有出现过类似的煽动。他还说：“天主教、新教和犹太教的教士都有权发表自己的观点，但是他们不应当仅仅由于白宫现在主持人的宗教信仰而改变自己的观点。”　　肯尼迪认为，在这件事上，他竞选时承担的义务和宪法的规定都是明确无疑的，而司法部和教育、卫生和福利部的一份全面的情况汇报进一步加强了他的这个看法。帮助各种信仰的地方纳税人向那些对各种信仰的人都开放的学校提供经费，他觉得这根本不发生歧视谁的问题。事实上，天主教徒的子女大约有一半在那种学校里求学，就象他当年那样。在咨文中和记者招待会上他继续根据宪法讲话，这似乎使某些天主教徒更加生气，可是不管总统收到多少种对这一问题的看法，他的答复却始终反映出他的下述决心：（1）促进公立学校的教育和（2）持政教分离。问题在于找出某种办法，既打消天主教徒对前者的反对，又不致违反后一个原则。　　利比科夫部长和我悄悄地、非正式地会见了地方一级的一个天主教教士，再由他同“全国天主教福利会议”的人员进行接触。这些讨论最后集中在对“国防教育法”可能作出的修正上。这个修正案将由国会而不是由总统提出。　　1958年通过的国防教育法，已经包括向国防工作必不可少的那几类私立学校提供贷款的规定。因此它提供了最方便、最合乎宪法的途径来说明，宪法所禁止的是给所有天主教学校以“全面的”津贴，而并不禁止给予天主教学童以“专门的津贴”。虽然总统形式上仍旧仅对原来的计划承担义务，并不提出其他方案，也不想加以修正以便把教区学校包括进来，但根据宪法和策略他对于国会另外提出一项法案却并不表示异议，因为这项法案通过扩大国防教育法的实施范围和增加其贷款金额，可以消除天主教会对于他的法案所持的反对态度。早在十多年前，当肯尼迪还是一名年轻的议员时，他曾作过类似的努力，在委员会里配合埃弗森的校车事件提出了一个在辅助服务方面给予“儿童津贴”的修正案，想弥合坚持补助公立学校的人同坚持补助教区学校的人之间的分歧。　　但是鼓吹对公立学校补助的人当时对他的修正案持怀疑态度，他们在1961年对于扩大国防教育法的范围也有所怀疑。肯尼迪的联邦教育补助法案于1961年初早经参议院通过，并已提交众议院重新审议，但在众议院规则委员会表决时却碰上了一票之差的障碍。民主党人吉姆·德莱尼同他的大多数选民一起，真心诚意地认为，区别对待天主教学童和其他学童的做法是不符合宪法、不公正的。他预感到新教徒将要在国防教育法的修正案上掀起轩然大波，所以得出结论——这项结论无疑是正确的——一旦他赞同了公立学校补助法案，国防教育法案的修正案就会遭到肢解或完全夭折。在他等待这两个法案送交规则委员会时，双方的宗教情绪全沸腾起来了。由于不可能把这两个法案结合在一起，也不可能首先使国防教育法案获得通过，德莱尼就同史密斯、科尔默和五个共和党人一起以8票对7票否决了肯尼迪的法案。总统和利比科夫作了不少恳求和施加了不少压力。都丝毫不能动摇他的立场。他比他信仰的宗教的许多领袖更加坚定，对于讨价还价或在其他问题上进行交易全不感兴趣。奥布赖恩说：“他毫无所求。我希望他会有所要求。”德莱尼越是受到许多报纸社论和新教发言人的抨击，就越是受到他的天主教选民和伺事们的喝彩。　　战场在国会和全国摆开。一个新的组织“争取教育自由公民协会”威胁说要击败反对补助教区学校的任何议员。议员们从双方收到了雪片般飞来的信件，有些信内连如何在教区学校补助问题上给议员们写信的指示也夹带进来了。众议院有个集团发誓反对有关补助教区学校的任何法案，另一个集团发誓反对排除补助教区学校的任何法案，其余的议员因为他们的选民意见不一，衷心希望不要将任何会迫使他们表态的法案发回重议。约翰·麦科马克出面支持给予教区学校全面的贷款。萨姆·雷伯恩说，如果法案中不包括教师的薪水问题。阻力将会少一些。支持教育法案的院外活动团体则谴责任何删去教师薪水问题的动议。众议院领袖们一致认为，不先获得规则委员会的赞伺，这方面的任何法案都无法通过。而且在当时弥漫着的那种气氛中，没有一个法案能同时赢得德莱尼和南方议员们的支持以便取得规则委员会的批准。　　虽然如此，总统仍继续奋斗，敦促那些“对这个也许是国内最重要的法案持支持态度的议员……使用根据众议院议事规则可以使用的程序——将这个法案付诸表决”。要在众议院全体会议上使规则委员会已经扼杀掉的一个法案起死口生，只有三条靠大不住的办法：（1）散发大多数众议员签名提出的申请书——这种办法在五十年里只有两次成功；（2）为了把一项遭到搁置的法案提交众议院审议而暂停实行议事规则，但这需要三分之二的多数票，而个法案显然得不到这么多的票数；（3）由委员会主席于“日程表中的星期三”①提出法案——这些法案可以被拖延和辩论，直至被否决。然而在众议院领袖们倡议的一个妥协性的法案上，他们采用了最后这一办法。　　--------　　①按照美国国会众议院议事规则，所谓“日程表中的星期三”是指有关委员会得在每周的星期三将无法获得优先讨论的法案提交众议院讨论。——译者　　这真是一个悲哀的故事的可怜结局。由于共和党人一致的反对。加上民主党的保守派和那些不愿就法案的是非曲直进行表决的人们的反对，这就使一项要求将该法案提请考虑的动议，甚至也被压倒的多数所挫败了。联邦关于教育补助的法案就此完蛋了。　　大多数天主教徒议员，包括德莱尼在内，投票支持考虑这个法案。但是一百六十六名共和党人中只有六名投票赞成（而前一年则有四十四名）。同时，南方的种族隔离主义者几乎全体投票反对。总统说，一再出现的大字标题和社论全说是大主教徒造成了这个法案的失败，这样提法是不公平的。他指出，众议院中倡议这个法案的是个天主教徒。在规则委员会的三个天主教徒里，有两个投票赞成，在十个民主党人里，有七个投票赞成，但是当法案还需要一票才可以提交全体会议审议时，五个共和党人里没有一个投票赞成。总之，八个反对者中有七个人——五个共和党人和两个南方民主党人——在竞选中全没有支持过肯尼迪，他们也不受肯尼迪愿望的影响。总统说：“真正扼杀这个法案的不是天主教徒，而是这些人，正如他们五十年来一再扼杀这类法案一样。”　　但是，随着教育补助法案的寿终正寝，肯尼迪执政年代里美国政治上影响最为深远的一种变化也随之出现。天主教徒当选总统的禁令也寿终正寝了，其影响的范围远比去年11月里的事为大。约翰·肯尼迪已经表明，一个天主教徒能够顶得住天主教会统治集团在一项对于双方均有实际意义的法案上所施加的全部压力，因而在全国各地新教教堂的讲坛上，他也受到了赞扬。例如，几个月以前在竞选运动中反对他最厉害的一个人——达拉斯的W·A·克里斯韦尔博士，也号召他教区内的教友“支持肯尼迪总统和宪法”。甚至“新教徒和其他美国人支持政教分离联合会”也报道说，它“对肯尼迪总统感到极其满意”，因为他的“强硬立场将使所有主张政教分离的人感到安心和鼓舞。……我们希望美国人民将支持肯尼迪总统同他自己教会的主教们对抗。”　　许多一般的天主教徒和几种象《公益》之类的天主教刊物支持总统的立场，他的朋友红衣主教库欣还号召天主教徒们看清楚多数人反对用税款补助教区学校这一事实，并呼吁他们“既不要强使这种法案通过，使国家陷于分裂，也不要因为他们自己没有达到目的而施展他们在国会中的政治影响，以阻挠其他有益于教育的法案”。但总统再次感到天主教统治集团的大多数成员既反对他，也反对他的计划。在1961年的格里狄龙宴会上，他谈到了以前的一个反天主教的传说：艾尔·史密斯在1928年的失败阻碍了罗马教皇“接管”美国，当时他曾向教皇发了一份只有一句话的电报——“打开铺盖睡觉！”①肯尼迪说：“嗯，在我就教区学校的这项法案表明立场后，我本人也从教皇那里收到一份简括的电报，电报上写着：‘卷起铺盖走路！’”　　--------　　①英文为“unpack”一个字。——译者　　到1963年，肯尼迪看不出形势会发生任何变化，而最高法院作出的在公立学校强制学生做祈祷是非法的这一裁定，多少使形势有点恶化了。总统在那年的宴会上用了一句切合实际的妙语来概括这项措施获得通过的可能性。他说：“首席法官使我确信，我们的学校法案显然是符合宪法的，因为没有人为它做祈祷。”　　最高法院关于学校做祈祷问题的决定，以及另一项关于学校里读《圣经》问题的决定，大有在1964年的总统竞选中引起新的宗教争端的危险。1960年，保守的新教徒曾经谴责过所有的天主教徒，说他们大概要谋求打破政教之间的界线，打乱宪法上关于信教自由的微妙的平衡以及威胁公立学校的非宗教性质，但是保守的新教徒中有许多人在1963年时根本没有意识到其自相矛盾，又出来谴责最高法院关于取消在公立学校朗诵正式的祈祷文和读《圣经叉的决定，并要求修改宪法以允许公立学校学生做祷告和读《圣经》。大多数天主教领袖和许多自由派的新教徒，也象美国州长会议和国会许多有势力的议员一样攻击这两项决定。　　由于因最高法院、学校法案、天主教徒总统及其重新当选等问题所引起的种种争论都交织到了一起，一场新的不愉快的斗争临近了。但是总统设法使这些决定中的刺激性成份大大减少，并使任何修改宪法的势头大大减弱。他在记者招待会上就祷告问题的询问作了深思熟虑的答复，从而达到了上述目的。他说：　　　　　我认为即使我们不同意最高法院的决定，我们还应支持　　　这些决定……这很重要。此外，在这件事上我们有一个很方　　　便的补救办法，即我们自己做祷告。……我们可以在家里做　　　更多的祷告，我们可以诚心得多地去教堂做礼拜，我们可以使　　　祷告的真正意义在我们所有孩子的生活中变得更加重要。这　　　种权力是我们谁都可以使用的。　　我认为这种答复典型地表明了肯尼迪在整个执政期间对于宗教争端处理得多么出色。他使曾经警告说他可能会削弱宪法的所有批评者全感到失望，也使曾经希望他会削弱宪法的所有天主教徒全感到失望。他的政府清楚表明，这个国家并没有法定是天主教的，新教的，甚至基督教的国家，而是一个民主共和国，任何宗教或某一教会都不能通过法令在这里立足或受到抑制。　　肯尼迪说话算数，在挑选公职人员时他确实没有显示出任何宗教上的偏爱，也没有显示出惧怕教士们的压力，他忠心为国，矢志不渝。总统并没有向梵蒂冈派遣大使。在他的支持下，联邦政府悄悄地但是广泛地加强了在生育和人口控制方面的活动——增加对这方面研究的补助，支持联合国扩大这方面的努力，并主动协助需要这方面情报资料的其他国家获得更多的情报。1962年的一项法案规定在哥伦比亚特区对诲淫的出版物进行检查——他的批评者们曾认为教士们的强大压力会迫使他不问法律依据如何就签署的——结果，却被他否决了，这倒不是因为他赞同这种刊物，而是因为这个法案根据宪法来看有严重的缺点。肯尼迪曾对得克萨斯州的传教士说过，他会以总统的身份毫不犹豫地去参加新教礼拜，所以他在任期的第一年就乘飞机到得克萨斯州去参加了萨姆·雷伯恩的葬礼。　　肯尼迪同这时已经很友好的比利·格雷厄姆一起参加新教的祷告晨餐，在白宫接见形形色色的新教牧师，而且私下会见反天主教的小册子作者保尔·布兰沙德——那是在我的办公室里，这样甚至来白宫访问的人也不得而知——争取他赞同把私立大学也包括进高等教育法案中去。他通常总要我同布兰沙德保持联系。他还象其他任何一个总统那样无拘无束地去拜会了罗马教皇（但是没有遵照他自己的先例和适用于国家元首的外交礼仪去下跪或亲吻保罗教皇的戒指，而是仅仅握握手而已）。　　部分由于约翰·肯尼迪所树立的榜样——也由于另一个约翰①所树立的榜样（另一个约翰当教皇的短暂任期与肯尼迪当总统的短暂任期大致相仿，可是在他们得以会晤之前，那一个约翰不幸已经亡故了）——美国天主教会变得不再那么受到外界的指责，而更多的是需要进行内部的改革了。　　--------　　①指罗马教皇约翰二十三世（1881-1963），他于1958年10月即位，1963年6月去世。——译者　　但总统始终没有改变或贬低他的天主教信仰，他也没有减少去教堂做祷告的次数或掩盖这个事实。他很自豪地保存着一个“军人身份牌”，上面刻着前所未有的一行字：“约翰·F·肯尼迪——总司令——血型Ｏ——罗马天主教徒。”　　还有一点要补充说一说。我认为，在整个竞选运动中，我们所碰到的最难解释清楚的宗教问题是，有人担心可能会在白宫做起罗马天主教的弥撒来。对于那些表示这种担心的人，我可以担保，弥撒仅仅在白宫做过一次，那就是在1963年11月23日。肯尼迪--第十三章　反经济衰退第十三章　反经济衰退　　在约翰·肯尼迪就职后的四年里，美国经历了这个国家的现代史中时间最长、势头最猛的经济发展。在这四年里，商品和劳务供应的增长超出了先前的八年。1960年，国民经济增长率不到3％，这是他在竞选中经常谈起的一个要点。1961—1963年三年的平均增长率几乎比这一水平提高了一倍。　　1960年，尼克松曾嘲笑过肯尼迪对增长率方面的不满，而肯尼迪自己的有些顾问也怀疑这些数字对大多数选民有多大意义。但是对肯尼迪来说，这些数字就意味着解决就业问题。到1963年年底，国民总产值达到创记录的一千亿美元，增长率为16％，为二百七十五万多人提供了就业机会，同时劳动收入也有了创记录的增长。制造业的生产设备闲置的数字减少了一半，七千万人就业的大关也第一次突破了。战后循环性经济衰退的趋势被打破了；1963年“预期会出现的”经济衰退给跳过了，所有表明经济状况的指标几乎都达到了创记录的水平。　　总统对这些成就远没有感到满足。没有工作的人仍然太多了。在阿巴拉契亚，哈莱姆和全国各地的其他贫困中心，毫无希望的家庭仍然太多了。他打算在未来的年头里做更多的工作。他后悔在过去的年头里未能做得更多些。但是在他的整个任期内，一直要求他多做些工作和马上把一切都做的那些人，显然对肯尼迪的为人和国会与全国人民的心情作了错误的判断。部分是由于他的确行动谨慎、考虑周详、说话稳妥，并且主动听取一个共和党人财政部长的意见，所以他能使国会通过了许多具有深远影响的经济法案，尽管他始终受到共和党人的猛烈抨击，始终面临着脆弱和危险的国际收支不平衡的困境，面临着“不受约束”的联邦储备委员会，以及国会中保守派联盟的挑战。　　总统并不要求把经济方面的所有这些增长完全归功于联邦政府采取的行动。我也不主张把他的全部经济政策都说成是总统自己拟定的。肯尼迪在经济学方面没有多少正式的阅历。在竞选运动中，尼克松曾指责他“对经济学一窍不通，……连简单的中等学校的经济学也不懂”。年轻的杰克·肯尼迪在中学里可能没有学到多少经济学——没有几个人在那里学到过多少——而且，就这一点来说，他在其他任何地方情况也没有学到过。　　但是作为总统，他能以其超人的才能吸收各种知识和提出各种适当的问题，这就大大弥补了他在经济方面的有限阅历。在他的周围集聚着美国历史上可能最有学识、最有发言权的一批经济学家。他认识到，经济学在他的各项决策中所起的作用，因而他总要请沃尔特·赫勒出席他在举行记者招待会前的早餐会和他向国会提出国情咨文前的准备会议。　　沃尔特·赫勒领导下的经济顾问委员会的成员对总统非常有帮助（他们总使总统淹没在报告的巨流中）。他们比别人更为强调我们的生产与潜力之间的“差距”。财政部长狄龙比别人更为强调过大的预算赤字所带来的国际危机。兼职顾问肯·加尔布雷思——在他担任印度大使（总统称之为加尔布雷思的“苦行时期”）之前，他曾帮助我们草拟1961年的经济咨文——却比别人更为强调较多的政府支出的好处。劳工部长阿瑟·戈德堡则更为强调大规模公共工程和其他有的放矢的解决办法的效用。总统的主要“外界”经济顾问保罗·塞缪尔森教授更为强调采取临时减税措施的价值。银行家马丁、企业家霍奇斯、贸易商鲍尔以及其他部门和机构的首脑则更强调他们各自的委托人的需要。预算局局长贝尔和戈登通常总站在赫勒一边。我由于在经济学方面是门外汉，所以起的作用只是为总统进行分析和综合，提出结论供总统考虑，并使这些结论同较为广泛的立法和政治形势联系起来。　　应该着重指出的是，所有这些顾问，不论他们强调的方面有着什么不同，却一致赞成一些共同的基本原则：即失业人数太多，预算赤字在这种时期是不可避免的和有用处的，而消费者的购买力应该由联邦政府比前一届政府更为切实有力地予以支持。总统对赫勒和狄龙的意见最为重视，但是他也把自己阅读和观察的收获以及自己对国民和国会情绪的意识搀杂进去。他对向他提出的许多理论性的经济学说理解迟缓，但对一些切实可行的建议和问题却理解得很快。一个老朋友和兼职顾问，经济学教授西摩·哈里斯及其夫人应邀到纽波特同肯尼迪一家一起观看1962年的“美国杯”赛马会。他在那里花了大部分时间同肯尼迪讨论经济问题，后来他写道：　　　　　他的主要职责是维护我们国家的安全。但使我惊奇的是，　　　总统竟花了那么多时间去钻研经济问题。他对这些问题那么　　　感兴趣，在过去两年内学了那么多的东西。现在，他是有史以　　　来在经济学的一般领域中最有学识的总统了。　　哈里斯回想起凯恩斯曾经说罗斯福在经济学方面是“无知的”，他的看法无疑是抱有偏见的。当他反驳一个批评肯尼迪的自由派人士时，他把总统称为一个优秀的凯恩斯学派的经济学家。总统认为，这是在帮倒忙。不过毫无疑问的是，约翰·肯尼迪从哈佛大学毕业多年后学到的经济学知识远比社会生活或学府生活中的大多数人学得多。1961年的复苏　　1961年，肯尼迪作为当选总统委托保罗·塞缪尔森起草的那份特别研究小组的经济报告，直率地使用了“衰退”这个词，这个词在整个竞选运动中是回避开的。的确，它从各方面把经济情况描绘得异常阴暗。报告清楚地指出，衰退是不会自行消失的。塞缪尔森在报告中说：“甚至鸵鸟般的人也不能回避生活中的经济现实。如果他以为否认明显的事实就会治好现代经济的病症，这就是错误地理解了信心在经济生活中所起的作用。”　　肯尼迪在就职前两星期于纽约的卡莱尔大饭店和塞缪尔森一起审阅这份报告时，对塞缪尔森评论说，“这说得很好。”他不打算在他的第一个国情咨文演说中否认一些明显的事实：　　　　　我们目前的经济状况是令人不安的。我们是在七个月的　　　经济衰退，三年半的经济萧条，七年的经济增长速度减缓，以　　　及九年的农场收入下降之后就职的。……　　　　　除了1958年的一个短暂时期外，享有保险金的失业人数　　　达到了我们历史上的最高峰。在大约五百五十万失业的美国　　　人中，有一百多万人四个多月来一直在寻找工作。……　　　　　总之，美国的经济正处于困境。世界上资源最丰富的工　　　业国家，其经济增长率却名列末位。从去年春天起，我们的经　　　济增长率确是下降了。企业投资也在减少。利润已经降低到　　　预期的水平以下。建筑业停顿。一百万辆卖不出去的小汽车　　　积压在仓库里。有工作的人减少了，周平均工作时数缩短到　　　四十小时以下。……　　　　　本届政府不打算袖手旁观，无所作为，……白白浪费人们　　　的时间和工厂的设备，以等待衰退的结束。……　　　　　我在未来的十四天内将向国会提出一些法案……目的是　　　保证经济的迅速恢复，并为提高长期经济增长率铺平道路。　　总统说：“我是就我亲眼目睹的状况描绘这幅图景的。如果有谁认为我是出于政治上的原因而过分责备，那他就犯了严重的错误。”三天以后，即1961年2月2日，他向国会送去了那份准备了好几个星期的全面的经济咨文，提议通过下列法案：　　（1）对失业津贴增加十三个星期的临时补助；　　（2）把救济金扩大到失业工人的子女；①　　（3）重新开发贫困地区；　　（4）增加社会保险金并鼓励提早退休；　　（5）提高最低工资标准并扩大这一措施的实施范围，　　（6）给生产谷物的农民提供紧急救济；　　（7）为全面的房屋建筑和贫民窟的清除计划提供经费。在下一个月，这七项措施中的第一项便成为法律，到6月底，全部法案都经总统签署了。这是一百六十一天里的行动。　　--------　　①第二年，它就成为永久性的法律。这一法案使肯尼迪在美国丧失信心的最阴暗的角落里变得最为知名。　　这七项措施并不象有些人所表示的，是微不足道和为时太迟了的，因为经济复苏虽然开始得很早，却是一个长期的、缓慢的进程。对近三百万名失业工人增加了近八亿美元的失业救济金，对七十五万名儿童及其父母提供了两亿美元以上的额外福利津贴，对一千个以上的贫困县拨出了四亿多美元的救济金，对新的最低工资标准以下的人拨出了一亿七千五百万美元以提高他们的工资，根据新的住房建筑法，据估计提供了四十二万个建筑工人就业的机会，所有这些，不能说是“微不足道”的吧。　　总统采取的步骤并不只限于国会的行动，也不是只等待着国会采取行动。必须迅速把更多的资金投入国民经济中去。他根据当时的职权提出自己的倡议，指示所有的联邦机构加速它们的采购和建设工作，特别是在劳动力过剩的地区。他把一个建设邮政局的长期计划压缩到头六个月内来完成，他提早发放了十亿美元以上的州建公路补助经费，他提高了农产品的价格补贴并予以提前支付，他还加速分发了应予退还的税款和军人的人寿保险分红。为了扩大信贷和刺激房屋建筑，他下令降低联邦住宅管理局担保的贷款所规定的最高利率，降低小企业管理局在贫困地区贷款的利率，同时通过联邦住宅贷款银行尽可能地扩大信贷和放宽贷款的范围。为了救济失业工人，他扩大了剩余粮食的分配，指示优先照顾与国防合同有关的贫困地区，为穷人制订了一个“试验性的”食品券计划，并扩大了美国就业局的服务范围。最后，他鼓励联邦储备委员会通过购买政府发行的长期债券，以帮助维持较低的长期贷款利率。　　尽管在最初的一百六十一天里采取的这些行政措施大多数都增加了财政赤字——有的增加了几千万美元，有的增加了几十亿美元——但是它们都不需要等待立法或拨款。这样，花钱非但并不紧张，而在经济极其需要时，就可以把钱支付出去。例如，虽然通过一项加速公共工程的法案会大有好处，但是总统却在可能范围内自己加速了它们的实施。同时，他明白指出——而且他的意见可能产生了最重要的影响——当经济衰退减少了联邦的收益时，他不会削减联邦的支出，或是当经济复苏开始后，他也不允许紧缩信贷。　　这些立法的和行政的措施，大部分是实行了塞缪尔森特别研究小组的建议，其综合的作用产生了令人印象深刻的效果。私人支出的那股自然势力很可能迟早便会使衰退结束，但是政府迅速采取的行动不仅提供了经济复苏的原动力，而且也为恢复基本消费者和企业的信心奠定了基础，而这种信心是扩大支出所必需的。　　此外，总统不希望再出现一次象1958年经济衰退后所呈现的那种贫血症似的经济复苏。那一次，生产、就业和工厂设备的利用率都还没有恢复到正常水平之前，另一次衰退接着又来了。他在2月2日的咨文中说，这一次，他要求有“充分的恢复和持续的增长。……如果这些措施证明是不适当的，我将在今后的七十五天内进一步向国会提出提案”。　　在他所说的七十五天里反映出了来自政府内部、国会自由派议员和有组织的劳工等要求实行其他两项措施的压力，即要求实施大规模的公共工程计划和临时减税措施。总统答应他将在春天与他的顾问重新研究一下局势，以确定可否提出这两项措施。到了春末，他深信没有这两项措施的任何一项，经济复苏也可以继续下去，并且认为，国会对这两项措施的任何一项也都不会通过。　　在他看来，为提供就业而安排的公共工程不大可能创造许多全日工作的就业机会，而且到时候要制止衰退也就太迟了。此外，就在这个春、夏两季他将要求拨出更多的国防经费，而这些相当浪费的公共工程项目则还将增加政府公布的预算的赤字。他决定那笔额外的国防开支必须作为代替公共工程计划的刺激剂。阿瑟·戈德堡认为，总统即使失败，也应该在1961年为这项议案展开斗争，于是提醒总统，罗伯特·弗罗斯特曾劝告他，“应该更象爱尔兰人，而不应象哈佛人”。①但是肯尼迪置之一笑说，“作为总统，我必须既是哈佛人，又是爱尔兰人。”他答应戈德堡和有组织的劳工，他将在第二年考虑提出一个比较细致的公共工程法案。　　--------　　①根据西方的说法，爱尔兰人是好斗的。——译者　　另一方面，沃尔特·赫勒和主张减税的人的要求不只是遭到了拒绝，而且他们想不到自己竟然要为阻止增税而斗争了。　　虽然新增加的联邦所得税从国民经济中抽走的款项，同新增加的国防费用投入国民经济中的款项比相差无几，但在那个阶段增加联邦所得税，很可能会使当时正在出现的不稳定的复苏就此结束。为支付每一笔增加的国防费用而增加新税，如果开创这种先例，则将使肯尼迪在他任期的其余时间内不胜烦扰。如果他在白宫的第一个夏天在国内事务方面犯下了这样一个过失，这将可以同他第一个春天在国外事务方面的猪湾事件的惨败相比拟。有趣的是，增税的提议不是由他的经济顾问，而是由他的外事顾问提出来的，不过它却得到总统的勉强批准，并且险些要宣布了。　　那时正好是1961年的柏林危机的时候，主张宣布全国进入紧急状态并进行大规模动员的那些人，最初提议做好限制价格和控制工资的准备并增加税收，这样双管齐下来抵消抢购，防止通货膨胀并弥补动员费用。后来，当军事计划降到较低的调子时，“柏林特别附加税”——或是把所有税率一概增加百分之二，或是把每人所缴纳的税按比例增加7．5％——的主意仍然具有很大的吸引力。这个办法应用到个人和公司方面，则只打算实行一年的时间。　　总统很喜欢这项办法，认为它是要求所有美国人和应召人伍的军人一起，共同分担危机所带来的责任的手段。司法部长很喜欢它，认为它是对那些自问能为国家做些什么的人的一项答复。外交政策制定人也很喜欢它，认为它明确表达了美国人的决心。狄龙部长虽然有一点勉强，起先却也很喜欢它，认为它是走向平衡预算这一原则的一个步骤。参议院领袖曼斯菲尔德很喜欢它——他对总统说，这“在政策上是正确的，在政治上也是明智的”——同时认为没有理由把它限制为一年。只有经济顾问们反对增税，他们认为要使经济稳定增长，税收已经太高了。由于他们不参加讨论柏林危机的会议，我答应代表他们在会上发言。　　我们第一种意见认为，关于会发生抢购的威胁的说法，是言过其实的——经济方面相当萧条而商品供应又很充足，可以吸收消费方面的这一小小的增长——万一出现紧急情况，那就只要总统行使增加税收之权就解决问题了。但是这种主张遭到驳斥，认为它在政治上是不可取的。　　第二种意见是，指出所提出的增税在1962年1月1日以前不会生效——增税的收入有一半以上不会在使用这笔新费用的1962年财政年度内兑现，而要在1963年财政年度内才能获得——并且总统只要咎允，如果（仅仅是如果）他不能提出一份平衡的1963年度财政预算的话，他才提出在第二年1月增税的提议。虽然这样做会使我们在下一年编制财政预算时受到限制，但这却比在经济恢复过程中增税要好得多，因为我们决心不顾一切想出各种办法来使这份预算显得是平衡的，并放弃了征收新税的一切想法。我们还指出，总统可以向国会强调那些要求国民作出牺牲的许多提案被国会搁置的情况，其中包括提高邮资，杜绝逃税和由企业预扣股息所得税等。这时，狄龙部长出面赞同这一意见，总统则勉强同意了，因为有人指责他在作了响当当的就职演说后，没有就要求国民作出自我牺牲的问题发出过具体的号召，他对这种指责仍然很敏感。　　这时候，反对派提出了一个新方案：作为要国民作出自我牺牲的一种办法，为什么不从国内预算的新开支项目中，扣除掉一笔相当于新增加的国防费的金额呢？这个办法最初也获得总统的赞同。但是我们这时在内阁中某些“内政”官员的支持下争辩说，这种做法将意味着共和党一贯的说法——我们无法做到“既要大炮又要黄油”——是对的了。这将证实他们的怀疑，认为我们并不需要我们所要求的全部款项；这将破坏我们自己的主张，即说我们国内经济、卫生和教育的实力是我们海外实力的支柱；这将开创一个先例，使反对这些内政计划的人经常能以某种紧急事态为借口进行攻击；而且它实际上将使赫鲁晓夫能够判断我们国内预算的规模和我们经济复苏的强度。此外，总统拒绝接受大规模的公共工程计划，部分原因不正是由于那笔额外的国防费用将取代这个计划所占的位置吗？始终存在的问题　　结果，总统站到了我们一边。他认识到他在经济方面面临着根深蒂固的呆滞局面，这种局面提出的问题比单从衰退走向复苏具有更加严重和更加长期的性质。就某种意义来说，他所遇到的问题同三十年以前罗斯福所遇到的问题很相象。在三十年代，寻找工作的人面临着就业机会特别少的局面。在六十年代，潜在工人的人数特别高，远远超出了可提供的就业机会。除非经济增长得很快，足以象人力资源的增长那样迅速地创造出新的就业机会来，否则就不可能结束衰退的反复出现，甚至在繁荣阶段中也会出现较高的失业现象。从1947年到1962年，民间劳动力增加了近一千二百万男女，而就业的机会只增加了一千万个位置。总统说，结果，按照愿意工作而不能找到全日工作的人来计算，即使在繁荣的年代里我们损失的工作时数也要达到“惊人的十亿个工作日，等于全国整整三个星期完全停止生产、服务和发薪。”　　在白人熟练工人的失业人数降低了以后，非熟练工人、黑人工人和青年工人的失业人数仍然很高。在新兴工业部门和服务性行业的就业机会增加了以后，老的工业部门如煤炭、纺织、铁路和其他部门的就业机会却减少了。经济学家把这种失业现象大半称为“结构性失业”，悲观主义者则说，这是不可避免的，而且在每次衰退之后，情况总是变得更糟。　　约翰·肯尼迪的富有从未使他对别人的痛苦漠不关心，而在富裕中存在着的贫困现象也使他感到不安。他在新英格兰和西弗吉尼亚的经验使他比较善于用特殊的办法去解决特殊的问题——萧条地区问题、非熟练工人问题、低于法定标准的工资问题等。不过他认识到，对一般经济问题和特殊问题都必须予以处理。他对国会说：“在经济衰退时期，大规模的失业是很糟糕的，而在繁荣时期，大规模的失业则是不能容忍的。”　　长期的经济增长需要长期的努力——特别是关于教育我们的年轻人，关于保护我们的资源，以及发展我们的科学和卫生事业等方面。第八十七届和第八十八届国会在这些同样的领域里取得了不相等的成绩，这决不是一个偶合。此外，为了促进工业现代化和刺激发展，肯尼迪政府在1961年建议由政府垫付新的机器和设备的商业投资税款的7％。这项建议在1962年获得通过。同时，政府还放宽了国内收入署关于机器和设备折旧的年限和计算标准，使各公司为了达到减税的目的，可以比以前快将近三分之一的速度把那种资产注销，井购置更多的替换生产设备。这种折旧办法的改革——长期以来是企业界提出的要求中的第一个项目，可是上届政府认为实行起来太难而把它放弃了——连同投资纳税的优惠加在一起（1962年使各种企业税款减少约二十五亿美元），等于给各公司减税11％。　　但是延期纳税法案经常遇到困难。商人们对一个民主党政府给予他们的恩惠颇为猜疑。对劳工领袖则必须进行说服，使他们不要反对这个法案。民主党人抱怨说，我们令人啼笑皆非地不顾共和党人的反对，正在迫使美国商人接受他们不需要，也不肯利用的一种税务“施舍”。道格拉斯·狄龙讲起，有一次他在飞机上对一个企业主详细地解释了这个法案的好处，结果对方说，“好极了，好极了。现在，你能否再讲讲我为什么要反对这个法案呢？”但最后，这个法案还是通过了，延期纳税办法被广泛地加以应用了。1963年工厂和设备的支出在历史上第一次超过了四百亿美元，据一份独立的企业调查估计，这项发展将近有一半是由行政当局的这两项纳税方面的改革所造成的。　　然而，总统认识到，新的设备和机器既带来希望也带来威胁，带来的希望是较高的生产率，而带来的威胁则是日益增长的自动化。　　技术的发展使就业机会有所减少，这并不是什么新鲜问题。而在五十年代和六十年代，经济发展的速度不足以把新技术顶替掉的工人吸收进去，这倒是一种新问题。机器加快发展的步子从一个工业部门扩大到另一个工业部门，从农场扩大到工厂，从装配线扩大到营业处，工人正以每周三万五千人的速度被取代掉，这一点使人们越来越感到惊恐。在约翰·肯尼迪进入国会时，铁路机车使用柴油发电机的比重不到15％。而在他在政府工作期间，这个数字上升到了97％。他在西弗吉尼亚州看到，使用机器后，四十六个矿工所挖的煤相当于他刚进入国会时一百个矿工的工作量。他还看到失业了好几年的矿工脸上露出的那种失望的神色。在他担任总统时期，联邦政府本身比过去任何时候更多地使用了计算机和自动化设备来代替公务员和抄写人员。　　总统评论说，西欧的稳定的繁荣提供了证明，迅速自动化不一定会导致严重的失业。他指示他的经济顾问们使他经常了解欧洲政府的经济政策。在一次记者招待会上，他说：　　　　　我们希望，自动化并不是我们的敌人。……我认为机器能　　　够使人们的生活更舒适点，如果人们不让机器来支配他们的　　　话。……自动化能够提供一些新的就业机会，但是……这将　　　需要劳资双方以及我们这些在政府中工作的人好好地开动脑　　　筋。　　由于技术发展而造成的失业，这是肯尼迪所理解的，但是这竟然是我们农业经济中的主要问题，这是肯尼迪始终不理解的。新的肥料、机器、杀虫剂和科学研究使美国的农业成为世界上的生产奇迹之一，这同共产主义的集体农庄形成了鲜明的对照。可是虽然农业生产增加了将近三分之一，工人工作的时数却减少了一半，即减少了三百万名农业工人。总统以他所擅长的生动比喻说，这就等于在过去十五年里每年有俄亥俄州的阿克伦那么多的人口失业。　　肯尼迪和农业部长奥维尔·弗里曼在保持粮食价格相对稳定的同时，还采取步骤去提高每一农场的净收入，使之达到创记录的高度，即比1960年的水平一年多十亿美元（在1960年，他想获取农民的选票，大都没有成功）。此外，他们还采取比过去任何时候都多的步骤来减少仓库中剩余的农产品——通过扩大国内救济粮食的分配，增加70％的农产品出口，以及根据每天节约几十万美元仓库费用的标准来减少小麦和饲料的耕地面积。在上届政府执政时期，库存的剩余农产品竟从二十五亿美元上升到九十亿美元。一个新的农村发展计划不仅帮助收入低的农民找到新的就业机会和改善他们的家庭生活，而且把多余的生产粮食的土地变成供玩乐和获取利润的娱乐场所。　　然而，肯尼迪和弗里曼想使粮食生产适应消费的重大努力却遭到了坚决的反对。这种反对来自较大的和较富裕的农场主，因为他们生产储备粮食享有政府津贴。它也来自某些国会议员，因为他们反对那种旨在管理这类混乱状态所需要的控制办法（虽然我们把这种办法称为“供应管理”，而不称为“控制”）。　　原农业工人和青年人流向城市寻求工作的趋势也不可能有什么改变。据估计，在我们的农村里长大的孩子中，每十个里只有一个能够务农为生，总统对这种估计感到很不安。　　同农村青年一起在城市中寻找工作的，不仅有被机器顶替了的年龄较大的工人，还有充斥着全国各地劳动市场的其他青年人。这是总统特别关心的问题。他警告说，战后婴儿出生的高潮在将近二十年里先使我们的小学、继而是中学挤满了学生，在六十年代中他们将以二千六百万新工人这一数字来席卷劳动市场，而他们之中有将近三分之一的人不会读完中学。他说，这些年轻的、未经训练的和非熟练的工人是造成我们的高失业率的最大因素——这个失业率即使在经济衰退结束以后，也下降得极为缓慢。他敦促我们国家的青年人留在学校里，强调指出他们中途退学后会遇到的种种困难。他力促通过他的教育计划、职业教育法案，以及组织一个青年职业团，使孩子们离开街头去接受训练。他探讨如何利用现行的义务兵役制的程序以证明青年人不仅需要物质上的帮助，而且需要职业训练的帮助。　　劳工运动对肯尼迪建议的进展感到不耐烦。他们越来越强烈地要求每周工作三十五小时，而拿与每周工作四十小时同样的工资。但是总统举出，这样做增加的成本将对美国企业在世界市场上的竞争产生不利的影响，而且对他本人为防止通货膨胀以免吞没购买力所作的种种努力也将产生不利的影响。他承认最终一个工作时数较少的工作周可能是合乎标准的，但是他的目标是创造更多的就业机会，而不是瓜分现有的数目过少的就业机会。　　他特别强调培训非熟练工人和重新训练熟练工人，使他们获得工业变化所需要的新技术。这种思想在肯尼迪的一系列计划中全可以找到，如：有关萧条地区、公共福利、职业教育、民权、扩大贸易、青年就业、扫盲，以及第一个全面的有关人力发展与援助的联邦计划。一项有关的措施就是关于工人重新安置的问题，但他不能象自己指望的那样大胆地采用它。肯尼迪在西弗吉尼亚州竞选时，他有一次在汽车里对我说，就这些废弃了的采矿地区的许多人来说，最好的办法是帮助他们离开那里。但是国会议员们情愿投票通过拨款来重新训练他们的选民，而不愿把他们安置到其他地方去，同时大多数失业工人也同样不愿意迁移。　　1961年，地区重新开发条例谋求把工业与援助转移到这些受过沉重打击的地区去。1962年，为了补充该条例，国会通过了肯尼迪提出的自从“新政”实施以来的第一个加速公共工程计划。1963年，甚至在完成他的援助阿巴拉契亚地区——横跨中大西洋诸州①的那片废弃了的煤矿和贫困的多山地带——法案的工作以前，他便同州和地方官员一起开展了一次协调一致的代表联邦政府的工作。　　--------　　①中大西洋诸州包括宾夕法尼亚州、新泽西州和纽约州三个州。——译者　　1963年秋天，《纽约时报》一篇关于肯塔基州东部一些处于绝境的家庭的报道使他很受触动。他于是指示制订一个救济这些家庭的联邦特别计划，并打算亲自去巡视这个地区。那年秋天，他还下令制定一个新的联邦反贫困计划。在11月间为1964年竞选运动举行的一次战略会议上，一个选举分析家警告他说，政治实力的平衡权掌握在富裕的郊区居民的手里，这些人不拥护反贫困、最低工资标准和关于萧条地区的计划。在我把这一警告转给沃尔特·赫勒以后，他问总统关于反贫困法案的工作是否还应继续下去。回答是肯定的。多亏了肯尼迪继任人的领导有方，这一法案在1964年终于通过了。　　不过即使肯尼迪是在经济衰退到达最低点时接任总统的，他对失业问题的攻击还是没有引起公众多少兴趣，这一点也是实在的。“百分之九十四的就业人员对百分之六的失业者不能再漠不关心了”，他与其说是尖刻地，还不如说是实事求是地这样说道、等衰退一过去，国会立即就会阻止实施他的经济纲领中的某些重大的项目，特别是关于不断地加强失业保险，以及关于总统在经济衰退时期有权降低税率和加速公共工程等规定。国会议员们赞同他的加强住房信贷和小型企业信贷、放宽萧条地区计划以及改进公共福利等提案。但是总统说，在我们这个富裕的社会里，重大的支出和改革总遭到“安于现状的人们”的反对。改变总是为一些人所喜欢，而为另一些人所不喜欢的。他自己的哲学已经在他的就职演说中概括地说过：“如果自由社会不能帮助众多的穷人，就不能保全少数富人。”这种哲学他并不仅仅是对外国应用的。国际收支和贸易　　由于政治和经济的原因，肯尼迪总统使用赤字开支和放宽信贷的办法来同失业作斗争，但这并不是那么切实可行。这个主要的经济原因是一个很少有人关心。甚至更少有人了解、而党的纲领和受人欢迎的报刊实际上全都忽略了的问题：那就是国际收支方面的问题。然而，在白宫里，没有几个问题比它占去了肯尼迪更多的时间，或是成为更多的高级秘密会议讨论的题目。　　实际上，我们作为一个国家，这是一个长期地不得解决和日益严重的国际收支逆差的问题。从这个国家流出的美元要比流人的多。美国人在别国的投资和开支——如进口商、旅游者、投资人和军人的开支——远远超过了我们的出口收入、外国人在这个国家的采购、我们海外投资的股息和其他来源收入的数目。结果，在肯尼迪就职前的十年中，掌握在外国人手中的美元数量稳步增长，虽然外国人可以把这些美元兑换成黄金，但是在1958年以前，我们的黄金储备仍然是稳定的。我们国际收支的逆差是适度的，并且有助于向遭受战争灾难、“缺乏美元”的国家提供美元给他们使用。　　但是在1957—1960年间，几件事凑合在一起，使得这一长期存在的问题发展到了危机的地步。1958—1959年，高价的美国商品未能渗入竞争日益剧烈的欧洲市场，这急剧地减少了我们通常的贸易顺差，而过去正是这种顺差帮助我们弥补了海外驻军、对外援助和其他支出的。西欧日益增长的经济已使它成为一个具有吸引力的投资场所。旅游者在国外花费的时间和金钱比以前多，而相对来说，到我们这里来的游客却很少。外国政府也限制它们的公民对我们企业投资的数额，同时短期的商业信贷不可避免地随着我们出口贸易的增长而增长。由于所有这些因素，使我们的国际收支逆差由通常的每年约十亿美元急剧地上升到近四十亿美元。这时候，国外的美元持有者既然不再缺乏美元，就决定在这两年内未兑换价值约三十亿美元的美国黄金储备了。　　1960年，虽然我们的出口盈余有所改善，其他的一些趋势却继续存在或日益恶化。波恩和伦敦提高了短期信贷的利率，使原先存在纽约银行里的外国资本在逐渐转移过去。有人指责说，即将就职的民主党政府推行的国际收支逆差政策即使不会使美元处于危险的地位，至少会使它贬值。欧洲的国际银行家们对此感到担心，因此他们决定不仅撤回他们在美国的资金，而且把他们的美元大量兑换成黄金。由于伦敦黄金市场上的投机活动，由于我们未决定用途的黄金储备和外国人拥有的美元形成了不利的对比，仅仅在这一年里美国黄金外流的总数就达到近二十亿美元。即将离职的上届政府所作的最后一分钟努力未能制止这股势头。有一些广为流传的说法，说美国黄金储备将不足以应付国外美元持有者的需要，除非新总统提高黄金价格，但这样就使美元“贬了值”。　　但是，新总统无意这样做。在竞选运动的初期，他对国际收支问题是没有多大兴趣的。随着黄金外流和投机活动激剧增加，双方都要利用这点作为攻击对方的一个问题，肯尼迪指责我们的经济停滞不前，尼克松则指责肯尼迪在花钱问题上的态度。　　肯尼迪在伊利诺斯州的莫林对一群拥护民主党的公众说，“我必须说，副总统确实显得有点紧张，现在，他把伦敦市场上黄金价格的上涨怪在我身上。……尼克松先生，请你听着，我向你保证我没有这样做。”肯尼迪要求他的“学术咨询委员会”拟定一个正式的全面公开声明。经过通宵工作，在电话中同肯·加尔布雷思推敲出最后的草稿后，他于10月31日在费城发表了这个声明。　　在当选和就职之间的过渡阶段，他对这个问题变得远比以前关心。1月间，黄金外流的数额上升到如此地步，以致倘使继续下去就要发生灾难。当选总统几次讲话的主题都是关于需要使世界各国继续信任美元，以及关于美元持有者以美元“到银行挤兑”黄金的危险。这些因素在他选择财政部长时起了决定性的影响，并促使我们着手拟定他在2月间提出的那份国际收支计划。在国情咨文中，他强调了他正在优先处理这个问题，强调了他拒绝提高黄金价格使美元贬值，以及他决心尽一切应尽的力量。以确保……美元‘坚挺’”。　　我们的黄金有三分之二是正式规定不能动用的，因为它是需要作为我们的货币和联邦储备银行存款的后盾的，这一事实加强了某些外国人的担心。但是不管一些经验丰富的银行家和经济学家如何努力劝说他，指出政府承担的这项义务应予废除，说它只是不必要地促使持有美元的外国人去争夺那另外的三分之一黄金，总统却确信，他在1961年向国会提出任何这样的建议，都会被认为是“民主党诈取钱财的狡猾手法”。由于联邦储备委员会可以暂停实行这项规定，同时可以肯定国会在紧急情况下也会撤销这项规定，他宁愿在国情咨文中仅仅提出保证说，我们的全部黄金储备加上国际货币基金组织中我们的特别提款权，在需要时全“可以使用”。这个保证——以及一星期后他在有关国际收支问题的特别咨文中提出的保证，说美元将继续“象黄金一样可靠”——对恢复美元的信誉和减缓黄金的外流起了很大的作用。伦敦的黄金投机活动差不多完全停止了，总统还撤销了艾森豪威尔对海外军人家属的限制，理由是它对我们国际收支的微小的贡献弥补不了在土气方面造成的损失。　　他无意使美元贬值，也不想用停止信贷、停止进口或停止美元兑换等办法去制止美元和黄金的外流。他并不认为一定要在削弱国内经济或削弱美元的国外价值之间作出抉择。不过他的确认识到，美元危机限制了他在反衰退的斗争中充分利用货币政策——降低利率。事实上，他担心的是，权力很大和不受约束的联邦储备委员会主席威廉·麦克切斯尼·马丁可能通过提高利率来妨碍经济恢复。联邦储备委员会的人员一贯害怕的是通货膨胀，而不是失业，同时根据记载，国际收支的压力加上经济发展就需要提高利率。根据法律，肯尼迪是不能命令马丁做任何工作的。但是他经常私下和他商谈，公开赞扬他的工作，并重新任命他为主席。他邀，请马丁到他的办公室里同“三驾马车”（赫勒、狄龙和贝尔），一起参加定期召开的机要会议、在这些会议上，着重讨论的是有关经济需要方面的问题。在两年半的时间内，同前几年破记录的提高恰好相反，抵押贷款和债券的长期利率全压低了。与此同时，短期利率则明显地提高，使它足以阻止短期资金继续大量地外流。　　肯尼迪制订预算的自由也受到国际收支问题的限制。狄龙说，肯尼迪的各种新计划所造成的一个过大的预算赤字，会使外国银行家们认为（不管正确与否），美元的价值有问题，因而要兑走更多的美国黄金。在1月26日的第一次内阁会议。财政部长对他的同事们阐明了这个问题，并就这个问题给予预算的影响发出了警告。在随后的岁月里，我们在同一个房间内为这个问题召开了无数次会议。　　肯尼迪在政府内的同事们几乎一致认为，他对这个问题过分关心了。甚至财政部长对他促使他们采用更快的、影响更为深远的解决办法的要求也予以抵制，特别反对关于限制美国资本向国外投资的任何做法。（一个非官方的顾问私下对总统说，财政部“容易患银行家的综合病，这种病是：预见到灾难，却又不愿采取行动”。总统本人在我们的一次会议上曾对狄龙说，在这个问题上，“财政部倒很善于击落飘浮到政府别的部门上去的所有气球。”）更为关心国内经济问题的经济顾问们指出，别的国家欠我国的全部债款远远超出它们对我们的黄金储备的要求，而且拥有自由世界五分之二黄金储备的历史上最富有的国家，不大可能处于可怕的困境。　　有些顾问私下对总统说，即使贬值也不是不可考虑的——那将是制度上的一个剧烈的改革，但总比让整个制度遭到破坏可取。但是总统强调说，他甚至不希望在他的办公室以外提起这个最后的手段。贬值将使我们花了很大气力建立起来的国际货币制度完全崩溃，它会导致这个国家的信誉和稳定，以及总统的能力受到怀疑。　　有一天，当我们仔细研究关于这个问题的可以说是第一百万份报告时，他对我说，“我知道别人都认为我为这个问题太操心了。但是如果一旦发生向银行挤兑黄金的情况，而我不得不将美元贬值，或者把我们的军队撤回国来，象英国所做的那样，那末我就会焦头烂额。况且，这是戴高乐和所有其他的人放在我头上的一根大棒。任何时候只要一发生危机或争执，他们就可以把所有的美元全拿来兑换，那一来我们将落到什么地步？”他怀疑造成1960年提取黄金的那些令人沮丧的谣言，就是由一些美国银行家故意散播的，其目的是要使他在政治上处于困境，他对此也掌握有一些证据，所以他不愿意在1964年遭到这种同样的策略的中伤。　　在狄龙和他的有才干的副部长罗伯特·鲁萨的帮助下，总统制止了国际收支逆差和黄金外流。尽管欧洲国家不大愿意使它们的储备金中大部分是美元而不是黄金，我们自己黄金储备的外流在肯尼迪执政的最初三十二个月里，比他就职前的三十二个月减少了一半以上。但是国际收支逆差总的说来却比较难以对付。自从苏伊士运河危机使我们的国际收支暂时转为顺差以后，1963年的第三季度比之任何一个季度来说，是国际收支状况最好的一个季度。不过这一季度的成绩部分是由于总统对于在我们市场上流通的外国债券提出一项法案要征收一种特别税而产生的有利影响。他说，这类法案是他希望财政部早就能够提出的。美国的海外投资大部分没有受到限制，他对这种政策依旧表示怀疑。总统说，“当然，从长远来看，这种投资会带来较多的收益，但到那时候，这个问题已经不存在了。我们为了不触及私人投资和旅游开支而压缩了必要的公共活动，这种情况实在是很荒谬的——可是，显然这就是现实生活。”每当戴高乐将军和他的助手们带有威胁地谈到，要不让美国人在欧洲投资时，肯尼迪私下就希望他们真会这样做。　　尽管如此，我们在其他方面也正获得缓慢的进展。当外国商品的成本和价格提高时，美国的商品仍保有竞争的能力。财政部与其他国家和国际货币基金组织一起，采取了一种复杂的安排办法，用其他国家的货币来保护美元。国务院、国防部和财政部劝说其他国家向我们购买更多的军事装备，并让他们提前偿还旧债。尽管有柏林的军事集结，一个比较现代化的军事机构导致所有其他部门全削减了海外开支。联邦的民事机构本来把在海外设立分支机构看作是提高威望的标志，这时全受到劝阻，要它们不要这样做。　　防止美国人逃避国外所得税的法律变得严格起来。要求别国偿付他们承担的那部分对外援助和军事负担也取得了进展，而我们自己在这些方面的支出差不多完全限于在美国采购。除了采用较高的短期利率之外，新税率的刺激又促使较多的短期外国资金留在我们国内。总统还大力推动财政部与其他国家一起制定一个稳定得多的长期国际货币体系，以便为未来的高水平的国际贸易筹措基金，虽然这种努力只获得了有限的成功。　　这些措施和其他一些措施，遇到需要立法时，一般总是获得国会批准的，不过大多数美国人对此一般是不知道的。有两种做法的确引起了比较广泛的注意。一个是缩短日益扩大的“旅游业差距”，建立一个新的美国旅行社，简化签证手续，以吸引更多的外国游客到这个国家来，同时把我国公民到国外旅行费用的免税额从五百美元降低到一百美元。总统说，“如果我们限制军人的海外开支，这些有钱人——包括我的姊妹在内——为什么就不能在旅行中少花一些呢？”沃尔特·赫勒在1963年秋天建议，杰奎琳·肯尼迪——她到国外的旅行曾经被大肆宣传，并受到有些人不以为然的批评——是否可以作一次“首先游览美国”的旅行，作为我们争取更多的美国人在他们自己国家度假所进行的努力的一部分。总统笑道，“明年。明年，我将要求她这样做。”同时，他认为，对一切海外旅行都加以限制——或者象某些人提出的那样，征税——是不公平的，这对教师、学生和其他不大富裕的旅客都有不良的影响，而提出这种措施的人却不愿对美国资本的流动施加同等的限制。　　政府扩大出口贸易的努力甚至更为强烈地唤起了公众的注意。在商务部长霍奇斯的指挥下，我们使用了各种不同的手段——包括派遣贸易代表团，进行市场调查，鼓励出口，以及对美国商人进行教育等。一个全新的出口信贷保险计划发展起来了。但主要的成果——也是肯尼迪政府的主要立法成果之———是1962年的扩大贸易法。　　如同1961年的反衰退计划和1963年的减税（以及1963年下半年的民权法）那样，1962年的贸易法案成为该年全部努力的中心。它是国情咨文中特别强调的课题，是该年第一个特别立法咨文中的课题，是总统用图表对民主党议员进行打气讲话的课题，是总统几次演说的课题，也是白宫列在几乎所有其他法案之上、优先进行紧张游说活动的课题。总统说，新的提案指望通过使我们的出口增长得比进口快，通过使我们的商人能以更为平等的条件向欧洲共同市场销售商品，而不是在那里开设工厂，将会改善我们的国际收支状况。　　但是对国际收支的种种考虑仅有助于说明长期以来要求扩大贸易的许多论点中的一个方面。富兰克林·罗斯福和科德尔·赫尔的互惠贸易协定法已经过时和不适当了，因为连续地延长期限限制了总统的谈判权力。欧洲经济共同体——通称共同市场——的显著成长和议价能力的加强，以及1961年英国及其欧洲贸易伙伴申请参加共同市场一事，对新的立法产生了新的压力。如果美国的工商业和农业不能以适当的条件分享该市场的发展，那末总统想促成范围更大的大西洋团结和规模更大的美国繁荣的愿望显然都不大可能实现。　　1962年中期，互惠贸易法到期了。1961年秋天，当我们拟定肯尼迪的第二个立法计划时，某些顾问只建议把现行的互惠贸易法作第十二次的再延期，只略作一些通常的最低限度的修改。这种策略可以使我们有时间在国会和全国进行酝酿，并等待欧洲共同体对英国申请加入共同市场的问题采取行动。但是总统感到，迹象很清楚，事态的发展可能出乎我们的预料，而且既然一个简单的延期也会引起一场剧烈的斗争，不如就来为一项全新的贸易法进行一次斗争，而且也只需要进行一次。总统说，“美国不是靠了等待别人领导而强大起来的。……经济上孤立就不可能发挥政治上的领导作用。”　　他在行政部门中建立了一个由费城的银行家霍华德·彼得森领导的特别机构，它帮助在国会中和各种宣传工具上促进这一法案。因为彬彬有礼的商务部长比国际法学家乔治·鲍尔——他是我们的贸易专家和欧洲经济共同体事务专家——更易为抱怀疑态度的议员们所接受，总统于是命令霍奇斯，而不是副国务卿带队去参加国会山的全部听证和磋商活动。但是他总使白宫密切地协调这些活动。　　国会通常对老的互惠贸易法的表面更动甚至都要抱怨的，因此它对这样一个前所未有的法案几乎完全是没有精神准备的。这个法案要授权总统在五年的限期内可以对全部关税削减多达百分之五十的税款，并可以对主要是由美国与共同市场进行贸易的商品实行免税。总统决没有回避这一事实：即为了多销售一些商品，我们就得多买进一些商品；同时，他提出了一个措施（几年以前他当参议员时就曾第一次提出过）作为贸易法案的一部分，它规定由于必需的进口增加而受到损害的企业和劳工，由国家对其提供联邦的“调整补助”。他并不指望这项彻底改革的条款会得到通过。这个条款包括了就它们自身来说决不能获得通过的各种有关社会福利和经济补助的内容。然而，把这项规定包括进去，有助于争取那些持怀疑态度、传统上主张保护贸易的劳工界朋友来支持这一法案。它还可以作为一个“避雷针”，把火力从其他各项条款上吸引开，而且如果需要达成一项折衷办法，它还可以作为讨价还价的本钱。这个法案的精心安排和惊人成功的最好证据是，当它送到白宫来签署时，它仍然存在一些关于重新调整的条款。　　肯尼迪在1960年竞选前的旅行中毫不奇怪地发现，各州的民主党人都赞同党的传统的自由贸易政策，只要他们本州的产品受到保护就行。国会的权力既然是按州和地区加以划分的，这就使国会具有保护主义的性质。这一点他从当议员时受到的压力上就知道了。而在1961年卢·哈里斯的三次民意测验——在佛罗里达州、西弗吉尼亚州和伊利诺斯州——中，都没有出现多数人支持扩大贸易的情况。　　1962年，总统着手来争取多数人的支持。他说，现在，我们应该认识到，贸易“不再是一个地区性经济利益的问题，而是一个全国性的重大政策问题了”。他强调指出，法案中暗示的西方联合起来的经济力量将会使共产党人在经济上相形见绌。他说，“这个法案可以使我们与共同市场达成一笔交易，从而也就为争取自由‘发出了一次打击”。他经常同那些关心特别易受损害的商品的参议员和众议员会谈，这样就在两院中逐渐建立起了一个多数，使他既没有作出原则上的妥协，也没有失去多大的灵活性。　　随着共和党企图取消“调整补助”并提出许多其他破坏性的修正案的努力遭到失败，这个法案就在它提出的那一年基本上按照原样通过了。第二年，戴高乐否决了英国加入共同市场的申请，从而推迟了西方走向联合的进程，并使这个法案中“完全免税”的那一部分有所更动。某些人坚持，政府本来应该为应付这种意外情况争取通过一个修正案的。但是总统在1962年只能根据英国将被接纳这一假设提出立法建议来，他也不愿使这整个问题在1963年再次提出来，以免受到国会的一系列新的压力。　　他在贸易方面享有的权力比他的任何一个前任所享有的仍然要大好几倍，而且甚至在同欧洲开始一轮新的讨价还价以后——欧洲人在1963年称之为“肯尼迪回合”，这使他多少有些不自在——我们的出口和出口顺差还是比过去的水平有显著的增加。然而，贸易对于解决国际收支问题只不过是一个长期的办法。共同市场降低它自己的关税壁垒是缓慢的，特别是在农产品方面，在这方面我国有着极有利的竞争条件。（有天，总统装着绝望的样子问道，“‘大联盟’会在小鸡身上垮掉吗？”）　　总之，尽管他作了种种努力，国际收支这根“大棒”仍然在威胁着他，限制了他的国内经济计划的规模。1963年11月，他考虑采用更为有力的措施去阻止美国资本外流，还谈到要把我们这些研究这个问题的人召集起来，在戴维营举行一整天的筹划会议。预算与债务　　可是即使没有国际收支问题的压力，总统也不会感到可以把联邦预算的赤字定得象他那些自由派的批评者所乐意定的那样多。他认识到向国会提出的“行政预算”并不能精确地反映出政府所作的努力。他知道在国家恢复它的就业和经济增长的全部潜力之前，需要有一个时期有相当大的预算赤字。同时，他也日益看清，预算并不仅仅是一部帐目，而且是经济政策的一个强有力的工具。虽然他把1961年国内开支的增加主要看成是某些特别计划所带来的利益，而不是一般的预算所带来的利益，但是到了1963年，他就设法使开支和税收政策适应当时的经济状况，并能使全部开支对繁荣经济和增加就业收到效果。不过他的政治经验告诉他，在全国人民和国会赞成政府有意识地提出一份有巨额赤字的预算之前，需要有一个逐步重新教育的时期，因为近十六年来，人民和国会已经听惯了白宫的说教，它一贯宣扬政府的财政赤字是坏事。　　共和党人骂民主党人是挥金如土的败家子，会把国家淹没在债务之中。总统感到，如果他要在国会和全国取得成功，就得使共和党对民主党这种老一套的指责变得软弱无力。1960年，尼克松曾经谴责肯尼迪在财政上不负责任，说他是一个激进份子，提出的政纲会招致无法控制的通货膨胀。如果郊区的年轻稳健派和其他转向肯尼迪的无党派人士相信了尼克松的话，那末肯尼迪就会被击败了。他感到，为了使他的政纲得以通过，他一定要摆脱掉“大挥霍者”的形象，同时也要有所节制，以便同艾森豪威尔和其他共和党人保持一定程度的协调，因为在对外政策方面他需要他们的支持。　　此外，人们普遍认为保持预算平衡是神圣不可侵犯的，要想在一夜之间使选民或国会转变过来，认识到赤字预算的好处，这在政治上是不可能的。甚至在1963年，当他采用减税与巨额赤字和扩大开支相结合的办法，表现出一代人中最大胆的财政行动时，他还是感觉受到国会和选民的意见的制约。他知道，更多的钱可以花在国内的许多地区。他在一次记者招待会上说，“但是这仍然是个庞大的预算，一个巨额的赤字。我认为，我们现在已经尽了最大的努力。在以后几年里，我们也许还要做更多工作。”而在以后几年里，他希望公众和国会全会更好地理解做更多工作的想法是明智的。　　他采取了三种不同的办法来处理全国的财政上重新教育的问题。　　1．首先，他一面悄悄地接受了赤字预算的必要性这个概念，一面又表明自己不是一个挥霍者。甚至当他造成相当大的赤字时，他还讲着平衡预算者的行话，这使自由派人士大失所望。正如保罗·塞缪尔森指出的那样，这是肯尼迪“平息”对他增加预算表示“无理反对”的唯一手段。他强调他的目标是使繁荣年代到衰退年代的“整个周期”的预算都能平衡。他讲了关于要使“我们所花的每一块美元都充分发挥其作用”的所有那些正确的话。他在1961年强调指出，单是他的国内计划本身不会使他的前任留下来的预算不衡的，在1962年则强调指出，他所提出的预算是平衡的，即使在平1963年他也强调指出，虽然由于提出的减税以及军事和空间经费等项目而造成了赤字，但是他的预算还是减少了“民事”开支。　　尽管这些声明没有一个是假的，但是它们比起现代史上任何其他的总统预算声明并不更为“真实，没有半点虚假”。这些声明给我们这些为他准备预算和法案的人规定了最高限额，不过在这些最高限额内，有许多办法可以不必对主要项目作重大变动就可把数字配合进去。预算仅仅是一系列估计数字，例如将征收到多少税款，在这一财政年度结束以前将包出多少合同，新的项目将在什么日期开始，哪些支付款项可以加速或推迟，以及其他许多尚未估计到的项目。这些估计数字取决于一些其他的估计数字，如提供国家岁入的经济状况，影响收成的气候条件，以及改变国防开支的战争因素——而这些估计又是以其他更多的估计为根据的。　　总之，低的预算限额仍然留有某些余地。艾森豪威尔总统给肯尼迪的第一个财政年度留下的极端不平衡的全年“平衡”预算，就是一个最好的例子。这个预算在衰退时期设想有繁荣时期的收入。它提出了一些没有落实经费的项目和方案。它大反常规地假定，增加邮资的提案将获得国会的批准，并在十周内生效。它大大地少算了对农产品价格补贴的拨款，对于一些尽人皆知国会将予以扩大的基本计划项目——如住房、机场和农村电气化管理等，它虚假地提出，国会将会停止或大大削减其拨款。该预算还略去了联邦政府完全承担下的某些财政义务。我可以老实说，肯尼迪的预算从没有采取过捏造财政上的偿付能力这种极端的手法。　　但是使他任命的许多官员感到惊奇的是，肯尼迪总统不仅在口头上，而且在行动上都是一个真正的节约者。他就职后的两个主要任务是，恢复经济繁荣和维持国防开支。这两项任务都不能通过乱砍一个完全不充足的预算来完成。不过他认为，由于过多人失业而造成必要的赤字同无节制的花费所造成的赤字，这两者是完全不同的，他不想允许后一种情况存在下去。他说，“在华盛顿，具有献身精神的人比比皆是。他们感到，政府的经费应该用在这个或那个目标上。”他打算弄明白这些目标是否就是他自己的目标。他使大部分计划项目的经费基本上没有动用，他对所有有关人、事方面的要求全表示怀疑。他乐意首先从白宫做起，削减庭园和勤务人员的费用，使开支降低下去。（他读到托马斯·杰斐逊写的一封信，要求白宫的园丁兼任宴会的乐师，他对此感到很高兴。由此看来，他心里可能也有同样的打算。）　　他亲自用冷静的目光仔细审查政府机构的各项要求，并且鼓励预算局长“不轻易批准”。总统和他的预算局长，在每项财政预算提交国会之前，总从各个机构的首长和各军种的首长所要求的总数中削减掉二百亿至二百五十亿美元之多（在削减各军种首长的要求方面，还由国防部长协助着）。实际上，对于增拨经费给真正的社会和经济福利项目的问题，他比他的前任更为坚定些，但是，通过增加邮资来降低邮政赤字，通过使剩余谷物和棉花不致付出较高的储存费用，通过把抵押契据和其他联邦财政资产出售给私人债权人，通过在邮局和其他机构增加自动化，通过卡车和汽油的增税把州际公路计划置于自筹资金的基础之上，通过要求各个机构紧缩其他费用，以承担相当于联邦政府增加工资所付出的将近一半的费用，通过控制人员数字，通过废除不必要的办事手续和机构，通过节余国会的拨款，以及通过把新的国内计划的费用控制在尽可能低的水平上等等，这样，到了1963年终于能够显示出，在他的三年任期内“国内民事开支”的累计增加数小于前三年艾森豪威尔的执政时期。在增加了新的计划和扩大了老的项目的同时，做到这一点确实是一大功绩。实际上，1963年1月提出的削减国内开支的建议，在过去十五年间只完成过四次。　　可是，他再一次懂得了多数国会议员只在不侵犯他们本身利益时才赞成节约措施。在那些敦促他不断要求国会来提高人为的公债最高限额的人中，许多人更多地赞同增加军事或农业计划的不必要的经费，而不愿提高邮资，堵塞税收漏洞，征收大型游艇使用联邦政府拨款兴建的航道的费用，或者限制。剩余农产品的数量等。1962年和1963年的财政年度内都有赤字，而非原来估计的预算平衡，这主要是由于衰退时期的岁入停滞以及国防和空间开支的增加，但也由于国会反对肯尼迪的农业措施和岁入措施。　　肯尼迪总统最大的、最有争议的节约问题是在支出增加得最多的领域里——国防开支。据预算局估计，1963年我们全部新的立法计划第一年所需的费用，比五角大楼已经取得的年度节余还少一些。这些节余是通过效率较高的后勤、组织和采购工作，通过把文职人员减少到朝鲜战争以前的最低水平，通过停止使用过时的或无用的武器体系和基地，而主要还是通过国防部长的管理才能以及支持他的这位总统的政治勇气，才取得的。　　当罗伯特·麦克纳马拉进入五角大楼时，他发现国防预算处于混乱状态。事实上，每个军种都提出并获得了大多彼此无关的各自的预算，各军种对于实际需要多少人力并没有合理的分析。他发现缺乏内在的一致性——我们可供使用的武装部队的实力状况并未同国家安全委员会精心拟订的计划文件、同作战计划以及意外事变计划的要求互相配合，地面部队和空中支援之间或者使武器和人员之间缺乏相互联系。他立即开始提出问题，进行研究和制定计划，并同时着手进行军事建设和削减开支。　　有时，肯尼迪的预算、科学顾问和白宫其他问题的顾问极力主张削减的武器体系经费，甚至比国防部长愿意支持的数额还要多。麦克纳马拉尽管承认在他的建议中毁灭能力和“核武器摧毁力”可能过大了，但他仍坦率地告诉总统，如果作出更多的削减的话，他们两人都不能指望各军种的领导会继续抱有信心。事实上，空军、空军承包商以及空军在国会中的朋友都对削减B－70型轰炸机的经费，逐步淘汰B－4了型轰炸机和斯纳克导弹，以及撤销更多的大力神导弹、闪电导弹和核动力飞机的计划感到不满；陆军和他们的朋友则对限制奈基式1型反弹道导弹感到不满；海军和他们的朋友则对国防部长反对建造更多的航空母舰感到不满。　　艾森豪威尔作为总统的最大功绩之一是，他在告别咨文中警告过的那种“军界-工业界”集团。这是为了这些军事建设项目的利益而把强有力的经济和政治压力结合起来的一种集团。它通过工会、社团领袖、商人、科学家、政治家和杂志广告等经常对总统和国防部长施加压力。1962年12月。总统在电视讨论会中说，“我看这并没有什么不好，”　　　每当你取消一种武器体系时，就会影响到好几千人……它是　　　与国会进行的一场很艰苦的斗争。国会已两次（为研制B－70　　　型轰炸机）拨出（额外）费用，而我们两次都未动用这笔经费。　　　不过今天我必须说，我并不感到对我们的压力是过分的。　　几个月以后，参议院进行了一次调查，试图迫使麦克纳马拉把新的TFX战斗机的订货合同另包给一家公司，但没有成功。这时，总统的感觉不同了。在政府内部的一份备忘录中，有着这样一段话，“在TFX战斗机问题的调查中，我们真正涉及到的情况是”，　　　一家大公司的触目惊心的景象，这个大公司由空军将领们支