权力游戏，海瑞克·史密斯，中国言实出版社，1997出版后记出版后记 《权力游戏》一书是美国当代名记者海瑞克·史密斯所著。作者1962年开始为《纽约时报》在华盛顿采访，历经约翰·肯尼迪（1961-1963）、林顿·约翰逊（1963-1969）、理查·尼克松（1969-1974）、杰拉尔德·福特（1974-1977）、詹姆斯·卡特（1977-1981）和罗纳德·里根（1981-1989）六届总统任期。本书是作者在长达二十多年的采访生涯中，通过近距离接触众多政府官员和国会议员积累的大量材料，用生动的文字描写完成的一部力作，曾在西方出版界引起巨大反映，因而获得了普立兹奖。 《权力游戏》的主要内容，是叙述美国首府华盛顿各部门政治运作的情况。在叙述过程中，史密斯以游戏的隐喻，将人物（为总统；幕僚、议员、议员助理……）和活动形式（为军事、外交、结盟、分裂……）等分门别类加以剖析，以引导读者对美国政治生活进行深刻的探索。鉴于作者阐释美国政治运作的程序，既有独特的见地，又提供了许多鲜为人知的史实，这对于我国读者透视美国政坛，尤其是了解美国制定内外政策的背景，定会有所裨益，为此我们特刊印此书。版权页权力游戏 〔美］海瑞克·史密斯著 刘丹曦等译 中国言实出版社出版发行 新华书店经销 北京印刷一厂印刷 850X1168毫米大32开20印张470千字 1997年11月第1版1997年11月第1次印刷 印数：1-5000册 ISBN7-80128-106-3/D·42 定价：29.80元 THE POWER GAME Copyrigat1988 by Hedrick·Smith. All rights reserved under International and Pan-Amer-ican CopyrightConventions. Published in the United Statesby Random House, Inc. New York andsimulataneously inCanada by Random House of Canada Limited, Toronto. Simplified Chinese-Language Edition C CHINA YANSHI PRESSthrought Big AppleTuttle-Mori Agency Inc. 本书由台湾大苹果股份有限公司授权出版发行目录自序导论 第一部 权力的本质第一章 魅力游戏 权力的形象：西部牛仔总统 权力真相：轮替的首相第二章 媒体游戏 失去的亲密关系 金钱与旋转木马 电视取代报纸第三章 竞赛游戏 诚信就是权力 人缘与手腕第四章 缠斗游戏 赫姆斯与尼克松第五章 管道游戏 追逐管道症候群 “你在权力圈中吗？” 紧缩管道 扩大权力圈 第二部 权力的舞台第六章 网络游戏 猎犬之都 关系网 奇怪的政治配对 工作狂：孤独的一群 男人的城市第七章 竞选游戏 保住职位的五大支柱 黄金定律：不计代价的曝光 政治视讯竞赛 新生代议员对老议员 迎合媒体 利用邮寄作“小众传播” 关说政治 为钱奔走第八章 军事游戏 异议三角 九命怪炮：师防空炮 铁三角的运作 分散就是力量 政治力远超作战力 铁三角大玩家 军方势力范围的垄断 假面联合指挥 内弛外张的军事管理 温柏格的滑铁卢第九章 游说游戏 急先锋的教训 目标对准民间大众 零售法：一对一的交易 批发式行销 家乡的政治掮客 热钮所在 人工草皮 筹募巨款 钱究竟买到什么 特殊利益团体 贩卖权势的新秀第十章 幕僚游戏 莫乃汉的“模仿铁律” 国会的幕僚膨胀 幕僚是政策的开创者 紧盯行政部门 里根的“总统幕僚制” 幕僚的“通天”权 幕僚撂倒了内阁 白宫夺权五大要诀 失败的幕僚政变回归共和党的模式 第三部 权力的方向第十一章 议程游戏 占领：真理的时刻 迅速展开行动的战术 1981年游戏计划：选择优先顺序 排订行动程序 降低伤害：保卫施政计划 1985年的游戏计划 延宕误事 未做损害控制的海德堡之行 一个运气不佳的游戏计划 乐观计划的谬误第十二章 形象游戏 利用视觉媒体来当总统 媒体柔道：控制舞台 替事件加点料 视觉传播胜过口头传播 视觉宣传大师 神话总统 总统是个说故事的人 推销员总统 对记者小心戒备 严格控制与总统沟通的管道 泄密与测谎器 对机密的坚持 推销员之死第十三章 结盟游戏 国会山之王 教人又爱又怕的总统 压路机效果 强硬手腕：局内政治与局外政治 交换式的政治交易 1985年：失败的联盟 共和党内部失和 寻找新领袖来建立同盟 两党联盟的陷井 犹豫的代价 货真价实的同盟核心第十四章 反对游戏 众院议长角色的变化 奥尼尔反对战的困境 1981年：忍耐政治 奥尼尔转向 教老家伙新把戏 1982年：对立游戏 1985年：损害控制 交换游戏 透过中间人打交道 六人帮窜起 要生存，就得合群 不要点燃火药 重新修订—民主党模式第十五章 外交游戏（一）：部族战争 部族竞争 先发制人的攻击政策 大象与小狗 部族战役 1986年：阵营重组封杀第二阶段限制战略武器协定第十六章 外交游戏（二）：迁回战术 国家安全事务助理的权责 战略防卫方案：制度的短路 权力茧 政府中的政府 目光如豆 国安会如何把握行动 秘密回路的力量 里根的捷径 全力以赴—雷克雅未克 第四部 权力的困境第十七章 推诿游戏 诿过之道 双重否决与权力空手道 闪避指摘第十八章 分裂游戏 里根争取基层选票 民主党固守众院 选票流失：新领阶层选民 对华府的冲击第十九章 游戏危机 竞选相对于治理 形象超越议题 摇尾巴狗 近代竞选的负面影响第二十章 重组游戏规则 总统毁灭 联盟问题 方法一：统一任期 方法二：整组投票 方法三：挽回专家 方法四：加强政党 方法五：电视补助 冲出“党派胆固醇” 非观赏活动出版后记自序自序 没有任何一本书是靠个人独立完成的，这本书也正像其他书一样，是靠着许多人的合作、协助、智慧和慷慨允诺而完成的。感谢我的编辑、顾问、研究人员、情报供应者、新闻界同事、好友，以及我的家人。 这其中有5位对本书的完成，有特别的贡献及鼓励，我要在此致上最深的谢意。 我的父亲施德林·史密斯，他一生热衷政治，并参与政府的工作，由于他对华府实际工作情况有深刻的探索，乃促使我研究此一问题。 凯特·米蒂娜，我在兰灯屋图书公司的编辑，好对这本书及时却又持续的热情，加上富有洞见又严格的批评，使我深受鼓舞和激励。 奥斯汀·蓝尼，我在美国企业研究所（AEI）的赞助人，也是我的朋友，他对我温和的教诲，以及对权力游戏的高度兴致，使得写作此书成为乐趣，也得到了报偿。 比尔·奈尔，我的首席研究人员，面对浩瀚的事例及千头万绪的工作，他投注了全副的心力，还有许多不眠不休的时光。 我的妻子苏姗，她所提供的读者反应常给我很多启发。更感谢在我写作本书期间所提供给我的信心、耐心及支持。 其次，我想，如果没有以下两大单位及其领导人的协助，本书是无法完成的。因此我要向他们表示我特别的谢忱。在过去25年中，感谢《纽约时报》让我有机会得以在最近的距离观察权力游戏，并借此熟识许多政府官员及国会领袖。 感谢美国企业研究所及其前任总裁比尔·巴路狄聘请我当访间新闻学者，使我有个学术家园，那是非常重要的一年。 许多国会成员及行政部门的官员予我帮助：400到500次的面谈。这些人因为数量太多而无法一一列载，有些助益特别多的人，甚至要求匿名。我也要感谢前总统里根及卡特接受我的访问，还有数十位国会议员和里根政府的高级官员，在此我要一并致上谢意。 许多新闻界的同事，在提供资讯，帮助我精炼对事件的了解方面，或多或少地发挥了作用。 还要谢谢我的经纪人朱利安·贝科，当我第一次向他提到这计划时，他眼里闪烁着兴奋的光芒，是他把这计划付诸实行的，并且也带来凯特·米蒂娜亲切又有助益的关照。 海瑞克·史密斯导论导论 我们美国人是一个爱玩游戏的民族。从周五晚上的扑克、周日的宾果，到各种团体的对抗和核子武器竞赛，美国人民似乎一生就注定和“输”、“赢”结缘。“竞争”是我们的信条，运动和竞赛表演是我们全民的娱乐。我们或自己参加比赛，或者是身临其境般地观赏比赛。我们游泳、骑单车、慢跑或打网球，借着和对手的对抗，使它感觉像一场比赛。打高尔夫时，我们争取标准杆；当登山或跑步时，我们就和码表竞争；每6个美国人中就有5个，每周大概要花上数小时，来欣赏美式足球、棒球、拳击、保龄球，或其他电视上播映的运动项目。每周约有一亿人在看电视上的竞赛节目；约有75万人在看“幸运之轮”这个节目。全球各地有很多生意人在为上亿种的“专卖权”争得不亦乐乎。 有些人不以宗教道德来看待生命，也不强调生命价值体系，他们宁可相信，生命就是比赛——非输即赢。 在华府，国会议员们也把政治喻为“比赛”，而他们就是参与游戏的“玩家”。要成为玩家即意味着对某事有权力或有影响力。政治上最终的游戏就是“战争游戏”，这不只是实兵操演，也可能是以不见痕迹的电脑推演方式，来测试在危机时敌方的反应及我们的防卫能力：将人类生存矮化成了一场游戏。 所以我们应该好好透视一下，我们是如何被统治的。游戏有时令人觉得光彩而振奋，但有时也令人觉得恶劣而意气消沉，这显然是一场耗费巨资的严肃竞赛，不论输赢都将影响许多人的生命——你的、我的、街上路人，以及全世界的民众。 我1962年来到华盛顿，在《纽约时报》华府办事处上班。当时我以为自己了解华府的运作方式，我是从书本上了解正常的操作程序：总统和他的内阁管理政府；国会宣战及通过预算；国务卿主导外交政策；资深制度决定众院中谁起草立法，而南方委员会主席的权位，则是新进议员可望而不可及的。我也了解人民以投票选择执政党，政党往往决定议员们如何投票，南部民主党议员是例外，他们通常和共和党人沉瀣一气。 这些老式的信条不再符合真实的情况，我的记者生涯经历过六个总统任期，在那段时间，我见识到美国政府的运作方式有着惊人转变，华府的权力游戏已经因许多因素而改变：国会和总统权限的新对抗，国会内部对资深制度的挑战，电视和候选人的商品化，特殊利益政治的揭发，政治献金的需求，助理权力的大幅成长以及选民的改变等。 过去15年来的政治变迁，已改写了游戏规则。总统在统御各政府部门时，遭遇到更大的困难。权力已经日益远离总统，一个成功的领袖必须学冲浪者，随着政治浪潮趁势而行，否则他必被潮流淹覆。国会传统的寡头政治也被打破，新科议员和老议员们的作风截然不同，他们以“录影带政治”取代了“后室政治”政党标签对许多选民和候选人都不再有太多意义。 我写本书的目的是要引导读者了解，华府各部门运作的程序，以及展示实际工作的情况。并且让你了解各部门是如何配合，或无法配合，我的前提是，华府运作的权力游戏，有其不成文的规则、仪式、习俗和模式，这些便构成了麦克斯·龙纳所称的“各项事件的终极动力”： ·为什么总统在组成政治联盟时，会遭遇那么多的麻烦？ ·为什么国防部要花那么多钱，买一些贵却不实用的东西？ ·为什么国务卿不能主导外交政策，却必须耗费时日与国家安全顾问蘑菇？ ·民主党人如何阻止共和党人赢得众院的主导权？ ·政治捐献如何制造出政府重大政策的死结？ ·为什么有的总统，像里根，总能摆脱政治上的困扰，有的总统，像卡特，总是与各种麻烦纠结在一起？ ·为什么在媒体前面，有的政客走红，有的则坐冷板凳？ ·为什么诺斯中校有如此大的能耐，和伊朗军售及援助尼加拉瓜游击队两案扯上关系，他是否从基辛格留下的前例中，慢慢走向绝路的边缘？ 我无意引用各种游戏的隐喻，来指涉政治是小孩子的把戏。治理美国是一个严肃的使命，华府是一个重视实质、重视问题、重视观念的小世界。例如说，一个政党能较其他政党更获得知识界青睐，那么它在政治竞赛中就占上风，民主党在罗斯福的“新政”年代，就赢得“理念优势”，而里根政府在80年代初，削减政府预算及税收，使得共和党得以赢得支持。 华府固然讲求真材实料，但它同时也是伎俩盛行之处。原则与权谋两者交错而行。华府一方面因制定政策而大步迈进，另一方面却因谁上谁下、谁进谁出而一夕数变。政客们在辩论星际大战、武器管制、公平税制、保护主义、福利改革时，是十分认真的；但当他们设计先下手为强，哗众取宠等招数时，也同样认真。政客平日要顾到选区的利益，但在华府时，他们也热切地寻求个人利益——瓜分地盘，求取捷径，获得更好的职位，更多金钱，以及诿过他人等把戏。这里的每一种游戏都有其特有的内在逻辑，这使得公职人员无心追求最佳的公共政策。 在政治斗争的战场上，我们常可听到一些运动的专有名词，政客们为了譬喻方便，常引用一些如径赛、拳击、田赛或赌场等的运动名词，来描述实际政治，尼克松从不曾违反“游戏计划”而行事；肯尼迪则把政治比做美式足球，他告诉他的新闻秘书说：“如果你看见一丝阳光，赶快穿洞而过吧！”当福特还是众院议长时，他最爱用美式足球的术语，每次重要投票前，他都会警告说：“球已在十码线上，而时间所剩不多了。”里根选举总部的策士们，为了让里根对1980年总统大选的辩论先有概念，特别雇用了斯托克曼充当类似拳击赛中的“挨打选手”，这些人就像是拳赛场边的教练。里根政府的黑格国务卿，就因大家觉得他不是一个“团队选手”，因此不得不黯然引退。不论对基辛格评价如何，大家都相信他在主导美苏对抗的过程中，就像一个世界级的西洋棋手，而其他国家都只充当了他的马前卒。 权力游戏很像拉斯维加斯的秀场或像赌马。参院多数党领袖H.贝克形容里根时代的减税经济像“河艇赌博”。政客们诉说自己的不幸，他们谈论竞争中的领先者及黑马。政治记者有时很像体育专栏作家，他们喜欢使用政治更衣室密谈。当然我写此书的目的，不仅在于描述专有名词，及以各种竞赛来譬喻美国政治。竞赛的隐喻只是用来解释政客们的生活方式及内涵，不论是在政党或行政体系，也不论是何种竞赛所造成的结果。事实上，华府的权力游戏也并非单一的项目，它就像奥林匹克比赛，同时在全城各处进行。我的目标就是一个项目、一个项目地将其拆开，予以透视，最终乃使我们对统治的游戏得以全盘了解。 华府的政客们了解：如果懂得游戏的规则和动向，权力现实和致胜关键，就可以占到便宜，而那些知道何处有政治陷阱，并能逃脱的人，也获益许多。有些人会说，权力竞赛就像一个充满随兴及机运而不可测的赌场。但大部分时间，所谓的随兴及信手拈来，就像一个久经训练的奥林匹克高空跳水选手，所表演的三滚翻一样，不是轻易得来的。某些自然即席的表现，可以使政治诉求风行全国，就像里根总统的电视即席演讲及演练过的记者会，所能发挥的作用一样。真正专家，像西洋棋冠军，是不太会相信政治中的业余表现的，在推动某项政策或手腕前，他们往往就能确知事后的结果。 从游戏中得到的教训，将会一代传一代。如果现在有一本政治策略手册，我想它会写着： ·聪明的白宫幕僚长知道，在没有确信掌握足够多数票源前，不要让总统跟国会爆发全面的争执；在知道能获胜后，还要不断地抱怨这场战役的困难，以解除反对党的戒心，并让外界觉得总统的胜利是如何地戏剧化。 ·聪明的内阁官员知道要与监管你部门的国会委员会主席，保持亲密关系，即使他们来自反对党派。 ·聪明的新闻秘书知道要在星期五晚上，透露真正的坏消息，一来电视网已来不及播报这些新闻，再来注重休闲版的周六报纸，也会忽略这些新闻。 ·伶俐的文官知道控制一项计划的最佳办法，就是让其他人对此都一无所知，然后不让顶头上司或国会委员会对此有足够了解，使他们无法插手改变这项计划，或干扰官僚政治。 ·聪明的文官知道保持一项计划存活的最佳方法，就是唤起喧闹的政治抗议，方法有：低估该计划的成本；把有关预算裁减的坏消息，泄露给友好的国会议员，然后再将这个引起政治剧痛的裁减意见，向选民们陈述。 ·聪明的议员们知道，击败一个不受欢迎法案的最佳方法，不是正面地投票表决，而是以灌水方式提出修正案，使它变形，最后再让其通过。 ·聪明的国会助理知道，如果他让他的老板成为瞩目焦点，或是得到好评的话，他就很有修饰政策的机会。聪明的说客也知道这一点。 ·聪明的说客知道，在华府举办募款餐会的最佳时机，是在国会休会结束后，正如很有名的说客勃格斯告诉我的：“在两个礼拜没见面后，每个人都很想聚在一起，以交换最新的闲话。” 即使像内阁官员、总统、及常走访华府的大型企业负责人，这些最精明、最世故的人也未必了解华府的游戏规则。在1983年时，哥伦比亚广播公司总裁维曼一次为了某项政策，走访总统顾问米西，当时电视台正为了某些偶像人物的代理权，与好来坞方面争执不休，这关系着巨额金钱，双方都跑到华府寻求援助，维曼就为了此事跑来找米西。 不巧的是，当维曼来时，米西正为了某项外交危机，被总统召去。米西叫人送维曼到傅勒的办公室，傅勒当时是里根内阁的秘书，也是米西的首席助理，傅勒表示乐于协助维曼。 傅勒说：“这件事我碰巧有些了解，或许我们可以谈谈。” 但维曼以为他只是个普通助理，并不了解傅勒的真正角色，所以他拒绝了傅勒的好意。 维曼说：“呢，不！我想等米西回来再谈。”维曼坐在那里翻阅杂志将近一个小时，而傅勒则忙着在桌上办事，两人不发一言。最后米西匆忙地赶回来，抱歉地表示他没有时间和维曼讨论。但他问道：“你和傅勒先生谈了没？” 维曼摇摇头。 米西说：“你该和傅勒谈谈的，他对此事有重要的影响，他比其他人的了解都多。他正针对正反意见向总统提出备忘录，你可以向他提出你这边的意见。” 华府内幕人士都晓得，在某些议题上，助理常是关键人物。这件例子中，身为米西及总统智囊团的傅勒，就是一个关键人物。傅勒曾听取好莱坞方面派来的说客蕾诺小姐的意见，不是他不愿给米西正反双方的意见，只是维曼白白错失了一个黄金机会，傅勒的时间其实比米西的时间更有价值，因为在这个问题上，傅勒正为行政当局草拟政策。 维曼的过失并非少见。很多不了解华府游戏是如何进行的人，往往会被政治名流所迷惑，他们一心只想和上面的人打交道，和总统或他的左右手交接，直接找财政部长、参议员，或委员会主席。华府内部人士常会更注意助理们所拥有的权力或专业知识，他们尊重助理们的职衔，和助理们讨论重要的议题，这些助理虽较不具知名度，却是实际起草政策的人，聪明的游戏者总是透过助理，渐渐铺起通向高层人士的联络途径。 维曼的事只不过是个小意思，换个名字，这样的事每年发生数百遍，从卡特时代到里根时代，以后还是会发生；不只在白宫，也在国会、国防部，甚至农业部，以至于全华府各处。这不只是了解助理权限的问题，也涉及知道谁的经济数据能被信任；那些众院领袖会形成联盟；那些参议员在支持法案时，本身会使人觉得排斥；何时发动攻击；何时退让，让政治节奏顺利进行。 华府有其特有的政治文化、部落习俗，及特异性质，这些特别作风不仅让一个未经教训的传播公司大老板跌倒，有时新总统，像卡特，企业巨人，如黎根，及资深白宫官员，像前国务卿黑格，也会犯错。因为他们不了解如何玩这场权力游戏，或者像黑格，没有从经验中真正吸收到教训。这些失败的人没有了解一句至理名言：在华府政治圈中，它的权力结构不像军方或工业界那样，它是非阶级性的，说服要比单方的政策宣布有效，与其直接命令，不如产生共识。 即使老练如里根这样的政治人物，有时也会因忘了游戏规则，而踏入陷阱。里根在1981年时是个很成功的政治领袖，在他辉煌的首任期间，他深懂游戏三昧，或者说他信任此中高手。他几乎完美地扮演总统的角色，尤其是在刚上任那年，他让全国对他的好印象，维持了6年。在早期，里根总是做出正确的举措，反观卡特，一开始就常出错，终至失去了总统宝座。 然而印证过去半打以上总统的表现，不论他们的哲学或动机如何，就是有些人在权力争逐中表现良好，使得工作顺利推行，也有的人在游戏中走样，政策受阻。除此之外，有些政治游戏影响我们政治结构的功能表现，有些眩人耳目，有些则使政府纠缠不清，并耽误了整个程序。有的游戏无关轻重，有的则影响深远，如官僚为保护自己的政策，而进行划分地盘；为了接近领导人，而装腔作势。还有一种是推卸责任——把责任诿过他人。有些特异人士喜欢玩“豪猪游戏”，他们之所以有权力，是因为浑身是刺，是因为常常令多数人下不了台，还有一种游戏是大众希望政客们表现的，就是联盟游戏。 本书十分偏重于探讨过去十年来的例子，尤其是里根时代，那儿有许多可视为权力游戏典范的事例，也有失败的经验，有很多神来之笔，也有很多愚蠢的行动。尤值得一提的是，里根时代的权力游戏为我们近几年的制度，提供了强大的推力，其影响可能及于往后数年。我也分别从肯尼迪、约翰逊、尼克松及卡特时代，撷取不少的经验。但里根时代还是令人收获最多的，不仅因为它新鲜，及它反映了最现代的权力技巧，也因为里根本人展现了近代美国政治最富技巧、最令人赞赏的游戏手段，当然他的某些失败也令人惊叹的，他的内阁、助理、及国会领袖也都表现了不凡的成绩。他们的模式，赢得胜利的方式，遭遇的陷阱等等都将令后世引为经典。 在所有的情形下，权力都是一种神秘的“商数”，所谓的权力，就是让某些事发生或不发生的能力，它可能是因为某种策略运用得体，或是时机适当，也许是因为在决策重要时刻，你懂得比别人多，因此你获得权力。最清楚的例子，里根在1986年下令轰炸利比亚，或是6个月后突然在雷克雅未克会谈时，提出裁武的提议，他所展现的就是权力。又如众院议长奥尼尔和参院多数党领袖贝克在1982年达成增税协议，并将其放入两院议程中，这都是头条新闻的题材。 但也有很多非传统型的权力，因为权力运作常以间接、隐形的方式进行，在总统下令或国会决议之前，就有许多看不见的手在操纵政策的内容。在华府，就像在其他地方一样，权力并不一定依照组识章程而行，一个人的权力并不必然与他的头衔相符。 在第一部分，我首先探视权力的本质，看看它与外在表象存在多少差异，并探讨在过去15年来，权力杠杆产生多少变化。在第二部分，我们看看权力角逐的竞技场是什么样子。以下这些事物是大家司空见惯的：华府的奇风异俗、权力网路、诡异的配对、权力游戏中日益崭露头角的女性人材。我们还要看看权力游戏中的不同潮流：国会中不断进行的竞选活动，五角大厦中占山为王及坐地分赃的政治把战，游说的现代技巧及政治献金的管道，以及助理们不着痕迹却十分巨大的权力。以下则全部构成第三部分所描述的“大竞赛”的背景：总统议程的设定、联盟的组成、反对党的策略和外交政策的制定。最后在第四部分我们将检视这个政治系统所面临的困境，及它无法有更佳表现的原因：一个分权政府的功能停滞，缺乏多数党所造成的高昂成本，还有统治过程和政治运动间的不连贯性。 容我强调一下，这是本记者的笔记，不是改革家的作品，更不是发泄个人争议的地方，我想那些想一窥华府运作的人，及期待它能有更好表现的人，会对本书有兴趣，但那些希望借此呼应他对某些政客或政治现象愤怒情结的读者，可能会觉得失望，本书会透露某些令人不安的讯息，读者可能会对政治捐献的力量、特殊利益团体的游说、伪善、欺骗及受到操纵的国会议员、白宫助理，甚至总统，感到失望。对于保护在位者的现行选举制度，汲汲营营于连任却耽误工作的议员，党派间的诿过卸责及热衷名利的官员，的确令人失望，但并不是所有消息都令人不悦。在字里行间，我们固然见到狡诈言行，但也有英雄行径，更有怀抱热情及理想的官员，以及那些默默无闻，却一秉清风亮节在保护大众利益的官员。 就如各位一样，当我描述某些不当行为时，我也深感悲愤，但我尽量不把我个人好恶掺杂其中，我宁可相信，记者一如史学家，应该只是描述而非处方，他应该让读者及选民来做道德判断，我相信实事求是，要比长篇大论或喋喋不休对民主更有助益，我更充满理想地期待着，一个无党无派人士对华府运作的描述，能对现实产生冲击，并产生好的效果。第一章 魅力游戏第一部 权力的本质第一章 魅力游戏 我们就从田纳西州的亨维镇谈起吧！ 要找个比亨维镇更不像美国总统指挥中心的地点，可能得花上数年的功夫。平常，亨维镇是个慵懒平和的山边小城镇（人口519人），位于阿帕拉契山昆布兰高原上，是典型的美国乡村。亨维镇标高在海平面3000英尺，蜿蜒的公路通往约60英里的车程外的诺克斯维市。亨维镇是个紧密的小社区，一名此间的常客说：“你一进城大家都会知道，你离开时，你究竟为何而来，大家也会知道。” 百余年来，田纳西东部这个狭隘高地上的居民始终效忠共和党及联邦政府。因此南北战争期间，当田纳西脱离联邦独立时，亨维镇所在的斯科特郡也脱离田纳西州。20世纪绝大部分时期，当地的主要经济活动为采矿、伐木及探勘石油及天然气。但是地方人士表示，环保规定已扼杀了这些行业的生机。现今本地最好的工作不外是替泰伯地板公司做硬木地板，或是赴7英里外的奥那大市的古德里治公司上班。 亨维镇是斯科特郡政府所在地，此外则乏善可陈。镇中心不过是一片青草地上稀疏矗立着一幢两层楼砖造的法院大楼、一栋市政大楼、一所学校、一家杂货店、药房、自助洗衣店、加油站、社区中心、一家摩托车行及一座凉亭罢了。没有红绿灯，只有在上下学时，才会启动闪光号志。地方人士叹息说，附近最近的麦当劳店要到奥那大才有。 简而言之，亨维镇和全美数千个平静的小市镇并无二致——唯一的差别在于它恰好位于贝克高速公路旁。H.贝克（Howard H.Baker）是当地一名和蔼可亲且长袖善舞的律师。他在1981年里根入主白宫时，崛起成为美国参院多数党领袖，而这条公路就以贝克为名。贝克家族在1790年代翻山越岭抵达田纳西后，逐渐成为此间的名流。贝克参议员的祖父曾任附近某郡的警长。贝克家族也兴建了亨维镇中心附近的凉亭。但在贝克家族中，没人曾料想到贝克参议员会有幸成为总统的亲信及政治伙伴；更没有人会料到他们这种亲密关系对亨维镇会有任何影响。 里根总统就职后数个月，贝克参议员在一次造访白宫时，邀请里根总统光临1982年诺克斯维的春季世界博览会开幕典礼。贝克参议员兴奋的告诉妻子乔伊，里根总统接受邀请的好消息，贝克夫人趁机献良策：“何不进一步请问他是否愿意在咱家过夜呢？”她提议说：“那才真是棒极了。” 虽然从政多年，贝克夫妇对政治规矩却所知有限。他们没有考虑到总统过夜所需的准备。尽管如此，贝克还是有点裹足不前。就像大部分的政治人物一般，贝克对总统抱有崇高的敬意，他踌躇再三，不好意思邀请总统光临他简陋的寓所。此外，自1981年里根遇刺后，总统出入的安全防卫格外严格，总统也一直未在任何民宅留宿过。 贝克在回顾时，坦承当时他犹豫不决的情况：“起初我不想提，但是后来我决定提提看。因为我对总统助理谈及此事，他们都认为这是好主意。所以我鼓足勇气表示很感激他移驾亨维镇，并请问总统伉俪是否愿意在我们亨维镇乡间的寒舍过夜。总统说：‘当然愿意，但是我告诉你——南希会早一天到。她可否多住一天呢？’” 贝克的家是一栋位于僻静郊区的50年代的平房，最近的邻舍约在半英里外。房舍本身三侧都是原始森林。参议员原本盘算的是请总统伉俪夜宿离主人寓所约一百码的一栋四个房间的宾馆，客房可以从峡谷上突峭处俯瞰壮观的山光景致。客房外观具有谷仓的风味，但是木屋内却有傲人的豪华装演，屋前屋后都有阳台，访客可以饱览山中全貌。从前贝克夫人的父亲——已故共和党领袖德克森前来探视儿孙时便在此留宿。此地的宁静让人乐而忘忧。在高处的人们可以聆听潺潺的水流、傍晚蟋蟀叫声及山风吹拂橡树沙沙作响声。 一经总统首肯，贝克太太便着手全面翻修客房，但是白宫经理人员的构想绝不仅止于整修小木屋而已。贝克家人单纯的以为这是总统夫妇繁忙之余偷闲的一夜，但是白宫幕僚人员却视贝克的庄园为美国最高司令与全球各地联系的临时指挥中心。总统人到哪里，一切排场都要带到那里，这些是他权力运作必备的工具。 负责策划总统出巡事务的单位铆足劲为总统行程做准备工作——考虑他的安全，他的行踪，甚至他的饮食。没有任何事情可以瞎碰运气，也不能任由善意的外行人置喙。从白宫的观点来说，必须有庞大的侍从人员才能确保总统的安全，以及他与外界及幕僚和新闻界等联系的相关事宜。 第一步就是装设总统所需的全球通讯系统，让里根及随行人员可以随时从贝克乡间的寓所，以电话和田纳西州或华府，甚至地球任何角落的人联络。贝克议员寓所附近的电话系统在行家眼中根本不敷使用。 贝克参议员忧喜参半回忆说：“他们事先派了一组技术人员来，在我的客房装了56条电话线。本地那家老旧的电话公司在整个社区大概都没有56条电话线呢！但是他们尽责地装置电话线，到现在我太太还为他们在地板上挖的洞感到气愤不已。他们也在总统房间隔壁装置声音密码机。他们也装设了直通白宫交换机的数条专线，另外还有与机场、医院及公路巡逻队直接联线的专线电话。” 亨维镇义务消防队队长克罗里附和说：“电话公司的人们仿佛做了场恶梦。”替当地电话公司装设这些线路的威尔奇说：“对我们这种小城镇、小公司而言，这确实非比寻常。你从来没料到会有电话的地方——譬如教堂外面，现在都装了电话。” 连移动型交换机应放在哪里也引起一番争议。负责总统军事通讯的陆军通信队，将整个交换机装在一辆通讯大卡车上，他们希望将它停放在客房旁。但是濒临忘却待客之道的贝克，以坚持此举会破坏田园景致而否决了。他宣布：“我不允它摆在那里。”结果卡车被放在参议员家狗舍边一个较不起眼的地方，搞得参议员家的猎犬及圣伯纳犬频频狂嚎。贝克追述说：“我们的狗对这一切都深感困惑。” 虽然贝克寓所在人烟稀少的亨维镇已是特别的隐秘，但是情报单位在十天前便在整个大区域布下重重的安全网。除了从外地调来的特遣部队，情报人员还动员了斯科特郡警长及其属下，再加上30名义消队员。里根即将参加周日礼拜的亨维镇长老教会由警犬查缉是否放有炸药；参加礼拜的民众也经过金属侦测器检查；总统的防弹座车被空运送抵诺克斯维，并开到亨维镇，以便总统周日清晨从贝克寓所前往教堂时使用。另外，还特别保留一个安全的地方给负责携带白宫助理戏称是“足球”手提箱的军事助理——手提箱中装满各种密码，是用来下令发动核武器——一年365天，一天24小时紧随在美国总统的身旁。 宾馆外的峭壁上，治安单位装设了高强度的照明灯，以照射下面的森林及河流。当5月1日里根预定访问的日子逼近时，河流两岸的森林及贝克房舍附近，都布满荷枪实弹的联邦及军方安全部队。贝克说：“离宾馆一英里外的山上有安全部队，路上及峭壁下也都有安全部队。我从来没见过这么多人。” 5月1日黎明时，附近所有的道路都设有路障。消防车在贝克草坪远处待命。本地的义务工作人员则由一群治安人员加以包围。根据奥那大一家日报指出，部分人员穿着迷彩衣，宛如电视上常见的霹雳小组。 好戏即将开锣。大约40名贝克的世交及拥护者，偕同贝克夫人及千金在贝克家前弧形的车道静候。他们即将见识一场非正式的现代美国仪式：总统的莅临。此一事件一波又一波陆续的呈现。 首先，一架巨型直升机载着45名白宫记者及摄影师，在贝克寓所东方五百码左右的地方降落，记者随后搭卡车前往总统降落的地点待命。其次，一架较小的直升机在贝克屋前草坪上、红色庞大的“枕头形”降落记号附近让白宫助理们下机。最后，总统的巨型白顶直升机“海军陆战队一号”，从东方树梢轰隆隆地飞近眼前，做了个九十度的大转弯，然后在寓所附近高地盘旋片刻后降落。飞机的回旋翼的强劲威力，不仅造成尘土飞扬，连车道附近的人都必须向后仰以免跌倒。 贝克家的老杂役塞克斯顿一直担心总统造访会造成大混乱。 令他沮丧的是，直升机的飓风把草坪上的家具吹落到小山丘，并且把贝克千金的裙子掀起。塞克斯顿喃喃自语地说：“我就知道。” 尽管有诸多不便，但是贝克追述当时情景时喜形于色，就像乡绅在夸耀他最钟爱的马似的。贝克事后回想道：“我院子里塞满了总统直升机。有三四架之多，又大又陈旧。说实话，人们对它们比对总统还要好奇。他们停下来盯着直升机看的时间比盯着总统看的时间长。” 总统一下飞机，贝克便迫不及待地要向他展示他最自豪并引以为荣的东西：宾馆外像风景明信片般的景致。他说：“我急着要向总统展示宾馆后壮丽的景致——未遭人工破坏的山区峡谷美景。” 他说，一到了宾馆：“我就开始拉窗帘，却拉不起来，原来那些该死的治安人员已把它们钉死了。” 贝克备感挫折地向治安人员咆哮：“看你们做的好事。你们把窗帘钉死在地板上了。”那人回答说：“外面可能会藏有狙击手。” 贝克斥之为无稽之谈。他抗议说：“这里距离最近的山丘有两里之遥。” 这名治安人员丝毫不为所动，他说：“是吗？可是我们不能冒任何风险。” 曾经在1980年竞选总统，并且有意在1988年再度逐鹿宝座的贝克在发现连处于宁静的风景都要受限于安全管制时，心中突然闪过是否要想当总统的疑问。“我开始考虑，如果过的是像囚犯的日子，当总统值得吗？” 但是，当他正充满了疑问时，里根总统弯下身把帘子拉了起来，一排钉子从地板蹦了出来。这种冲动的行为一如其他总统——尼克松、卡特及肯尼迪也曾不顾治安人员的警告毅然地走向群众——恣意运用他们的权威及独立权。此外，帘子只是被轻轻地钉住而已，贝克不禁有种重获自由的感觉。“安全人员气极了，不过我们还是走上了阳台，”他笑着说：“此刻我才确实了解这个人真的是总统。” 在里根夫妇顺利地观赏景致后，贝克与白宫助理双打网球，第一夫人为总统按摩脖子及肩膀，总统则穿着轻松的衬衫品尝葡萄。 晚餐前不久，安全人员又遭到另一个挫折。他们不仅仅封锁了所有通往此间的公路及车道，他们连贝克家的上空，也布下了封锁网。尽管如此，贝克的好友，田纳西歌星狄纳·休尔仍突破了重重封锁，未经通报即径行搭机抵达此间。贝克解释说：“她搭乘一架我所见过最小的直升机，飞到宾馆上空，在距离总统卧房不到十五英尺的地方降落。安全人员差点没吓死却又莫可奈何。” 总统夫妇的安全警戒也影响贝克家所准备的野宴晚餐。数天前，他们便运了两组贝克太太的餐具到华府。贝克说：“他们在白宫将总统的晚餐放在我太太的餐具里，然后再运回来。这对我们的厨房造成很大的麻烦。他们从白宫送来他们的侍者，穿着像我们雇用的外烩公司侍者一样的衣服。我不知道他们送来的晚餐热不热，但是食物是在华府煮好的。” 晚餐后气氛终于轻松下来了。休尔提议，如果总统伉俪“不介意有现成的音乐家的话，不妨由我们表演一会儿”。亚历山大州长弹奏钢琴，西部乡村歌手谢特艾金斯抚弄吉他，里根夫妇则与休尔唱和一番。 “站在屋外日暮的蟋蟀声中，治安单位聚集了约250名情报员、公路巡逻员、军方霹雳小组及当地警员。”贝克参议员追忆说：“这整件事最具讽刺意味的是，为了密切保护总统的安全，整个镇的警官、郡警长及其属下及公路巡逻队都聚集在此。晚宴进行之时，我们附近的邻居被抢——因为抢匪确信附近所有的警察都没空。” 他旋即补充说：“那天晚上我们过得非常愉快。”权力的形象：西部牛仔总统 包围贝克家及亨维镇附近的总统马戏团让人们见到一国元首亲切及有趣的一面。但是亨维镇的故事正符合一般人心目中巨人般的总统形象。对近观者而言，任何总统及其随员真正是所向披靡——包下每一间房间，树立全球联络站，挖电话线，派霹雳小组穿梭在树林里，并且带来大批的记者，还有行动、权力。即使从远处看，白宫的庞大的人力与物资不免让人留下总统拥有无穷权力的印象。 但是那种近乎天下无敌，令人敬畏的形象却使人产生错觉，并夸大了总统的实权。在我们的政治制度下，总统虽是众人注意力之所系，实权却远不及此。事实上，由于政治体制并不是一个金字塔型的权力结构，这常令自商界转入华府从政的人备感困惑与挫折。华府政权运作的方式也与他们预料的颇有出入。全国对总统过度的关注，与对其他权力核心的关心不成比例。大部分的原因是因为总统是一个人，电视较容易加以描绘，而大众也较易了解与亲近。其他的权力核心则较难刻画：最高法院是个天高皇帝远且甚少出头的机构，国会是535人组成令人迷惑的饶舌团体，而官僚体系既庞大又缺乏固定的面孔。因此，似乎总统以及大部分政治家、新闻界（尤其是电视），都在不知不觉中共谋塑造出一个卡通人物来代表真实权力系统。 美国人在认知上有一种凡事简化的倾向，这使人们将注意力集中在高高在上的一个戏剧性的人物，将上百种错综复杂的权力游戏化约成简单的等式。以总统在某天或某星期声望上扬或下挫，是赢是输作为指标。电视及数以百万计的观众试图把复杂事件变成简单的故事。电视新闻将事件二分化以满足观众的口味——任何事均分为好坏、上下、进展挫折及赢家输家——而将事实复杂的真相撇在一旁。 这种强烈的简化诱惑使人们不由自主地将总统（尤其是里根总统），当做政治上的约翰韦恩——英勇的西部英雄；一大清早佩带上他永不虚发的左轮手枪，准备和他最新的对手决斗。而对抗的结果也是以黑白分明的方式呈现出来。如果风尘仆仆的总统安然返回，这似乎暗示着他和全国都获胜了，群众可以放松心情等待下一出好戏。 总统出国参加高峰会或出国访问所呈现的影像，加强了总统是政治英雄的形象。总统在国内时甚少像在国外时那样展现出一国之君完全控制政局的魅力。这些旅行成为政治传奇，吸引百姓的想象力，并且以壮观的仪式，新的冒险行动和缤纷的花絮增添总统的魅力。 平常，总统的势力隐而不现，藏匿在白宫及其附近的办公大楼内。但是当总统出外进行重要访问时，随行官员以及办公室庞大的人员及物资变得异常突显；因为总统一动，随员随之移动。事实上，美国总统从未真正离开过白宫，白宫绝大部分的东西随时伴随在他身旁。 有好几回，当我陪同总统访问巴黎、耶路撒冷、莫斯科或上海，下飞机时看到柏油路上一大群人忙着扛行李，拿手提箱，而总统正接受军礼欢迎时，我常想，这就是现代君王的扈从吧！在从前，这些随行的官员便是历史学家笔下的拿破仑的随从，或是凯撒大帝的人力火车及行李。 因为当卡特总统动身前往伦敦或波恩与西方领袖晤谈，或是里根总统长途跋涉，横渡太平洋赴一万多英里外的中国大陆访问时，他们的护卫人员可能远逾千人。其中重要的是约三四百名政府官员，其中包括总统的资深幕僚加上各阶层的政策顾问、谈判人员、公报起草人士、军事助理、医师、服务员、私人随从，甚至于第一夫人的美发师。再加上数名内阁阁员以及他们的副官、专家、秘书、发言人及各种执行人员。此外还有上百名左右的安全人员。在必要的时候这些安全人员可筑成人墙以确保总统的安全。 另外一个大事则是新闻界所组成的大合唱团：有两百五十到一千左右的记者、摄影师、电视人员及摄影机及音响系统的技工，这些人足够坐满一架波音七四七包机，有时还需动用另一架。包机内总有十至廿名白宫新闻官员与我们同行，他们还带着影印机及数十万张纸，不断地发出一大堆文稿及新闻稿，其中有些因下一站将会举行临时记者会，迫于时间压力在飞机上便先行公布了的。 运送这些旅行团所需的笨重后勤支援宛如梦魔，因此亨维镇之行相形之下仿佛儿戏。总统和他的精选顾问及助理搭乘“空军一号”，次级官员则搭乘同型的后援机，其他的随从则搭商用机。而每次夜宿停留时，便约有一千件行李需搬上、搬下飞机。二至三架空军C-130货机会事先载运较重的设备至目的地：通讯设备、声音变频机、密码机、情报专用车及两部总统专用的防弹座车（里根访问中国大陆时便动用了两部座车），当里根总统乘座第一部车绕行北京时，第二部车便被送往第二站——西安，然后第一部车会紧急送往第三站——上海待命。 负责策划里根总统1981至1985年间访问活动的白宫幕僚长狄佛说：“我们去中国时，里根就像拥有一切科技及现代化事物的马可波罗。” 1974年中期，水门丑闻已暴露之际，尼克松似乎冀望着在苏联克里米亚与勃列日涅夫举行的最后一次高峰会，能为他的事业带来生机。1978年在戴维营调停以、埃问题成功后，卡特于翌年赴以、埃访间，并促使两国缔结和平条约，时乃卡特总统声望最盛之时。里根在竞选蝉联那年远赴万里长城，和参加诺曼底登陆纪念，这两件盛事，都被视为政治上的大胜利。擅长于安排总统行程的人，如狄佛等，仔细拟妥行程以提升总统外交的吸引力，更加深了人们对总统权力的印象。 总统一职的权势是无庸置疑的，没有任何政府官职能与之抗衡，不管在法律威信或是在令国会或百姓信服方面皆然。尽管如此，总统引起的大骚动（往往如宣传广告一般），却把华府权力运作的真相遮蔽住了。绝大部分状况下，总统实际的政治势力被扭曲或夸大了。例如，与勃列日涅夫在克里米亚举行高峰会后数星期，尼克松被迫去职；而卡特在戴维营达成史无前例的突破，促成了以、埃和约之际，人民对卡特的信心大降；里根虽然是一位强势总统，他却一再发现不能随心所欲，并且常常被迫放弃他政治倡议，更别提他因伊朗-尼游（即尼加拉瓜游击队，下同。）丑闻而蒙羞。 1986年4月，美国空袭利比亚之后，而在美国人知道伊朗军售案丑闻之前，里根总统声望正如日中天之际，他的内阁秘书（总统与行政部门的主要联络人）却感叹道：“白宫是政府部门中最具防御工事之处，因为你常挨打。旁观者以为是一个很好的工作地点。权力？什么也没有。什么权力？我这辈子从没有像在这里一般被捶来捶去。我每天早上一到这里，电话就响了。某个地方发生事情了，而你的反应却是：‘天啊，我要怎么摆脱这个问题？’我记得基辛格说过：‘你没有时间思考。你只能运用以前所累积的智慧。’”权力真相：轮替的首相 处于政治核心的无力感，在过去就时有所闻，杜鲁门、肯尼迪都曾对此迭有怨言。 从杜鲁门、艾森豪威尔到肯尼迪，政府统治机构已有了显著的变化。自70年代中期以来，不只是国会更加强硬，连国会内旧的寡头政治领袖也因内部改革而遭到破坏。电视为较为资浅的议员提供了一个能成为政策大亨的舞台，连国会山庄的高阶领袖有时也被迫与势力微薄的资浅议员应酬，以便找出政治阵式中的真正负责人。 由于政府结构愈来愈复杂，而高级官员在慑于其间错综复杂后，往往会赋予在幕僚后工作的助理人员更多权责。有些时候，这个影子政府自行完成决策，最惊人的是伊朗-尼游丑闻中，国家安全顾问波音戴克斯特不但将内阁部长弃置一旁，代替总统执行职权，更将他们完全蒙在鼓里。卡特及里根总统的主张被特殊益团体的游说人士阻挠甚至推翻。由于独立选民及游离票增加，总统常常无法在国会掌握多数席位而造成其计划备受阻挠，政党的权势也渐渐被腐蚀。 在20世纪末期的今天，美国的权力制度较历史上任何时期都多变化，几乎可用漂动不定来形容。权力并不停留在白宫内，也不是两极化地，从总统换到反对党或从共和党到民主党；它漂浮、移动。它秘密的蠕动，像人们手上的水银，从一个权力核心传到另一个竞争的核心，而每一个权力核心的领导阶层致力于不同的重要政策上，从预算到税制改革，到国防预算到MX飞弹，任何精明、又敢借机造势的人都能趁机领先群雄。 即使学校所教政府内部行政、立法、司法分权制的教条，也无法阐示当今权力难以捉摸变动的特性。对许多人而言，旧的分权观念意谓着权力拉锯战——主要指总统与国会间——根本上是西部英雄意象的翻版：总统赢、国会输，或是反过来。事实上浮动的权力颇像玩水球，一群球员一方面要维持不灭顶，另一方面还要传球；也像快速篮球，任何人都可以抢球，改变游戏进行的方向，然后在篮框附近任何地方都可投篮得分。 旧式的拉锯意象忽视了其他深具影响力的机构，如联邦储备局，其在对利率、金融政策及通货膨胀等方面有举足轻重的地位。国会与总统对峙的简单观念忽视了一个事实——总统常不只遭到国会的挑战，他也面对行政及立法部门的政治联盟的对抗，他们更改、超越，甚至推翻总统的政策。在受制于国会，且受制于自己的海军将领及亲海军的国会议员，卡特总统被迫建造他不想要的航空母舰。里根政府受制于部分政策官员及大多数国会议员的压力，而不得不对南非实施制裁。拉锯战的观念忽视另一个事实——总统与国会的权力常难分彼此，而且经常要共同支配。哈佛大学研究总统制的学者纽斯达评论说，与其说我们有分权的政府，倒不如说是“一个由不同独立机构共享权力的政府。” 举例来说，里根总统赢得了强势总统的声名，有时他确实掌舵，例如他下令袭击格林纳达及空袭利比亚，在1981年令国会通过削减预算及税率案，任命最高法官，并且突然宣布被认为是不明智且非实际可行的太空防卫计划。在这时候，尤其在处理外交事务时，里根显然兼具一国元首及总理的功能，而这两者都是美国总统职务的固有职权。里根早期在立法案的斩获，恢复了总统一职的活力并且使人民恢复对国家元首的信心。毫无疑问的，他已重燃总统在形式上的尊严。 但早在里根于第二任晚期成为跛脚鸭总统之前，政治主动权便已离里根而去。虽然里根的声望与罗斯福及艾森豪威尔等量齐观，但在他处于比较被动的时期，政策的导向并非端赖总统，而是靠其他的人。 这种现象并非只出现在里根时期。艾森豪威尔必须与民主党的芮朋及约翰逊讨价还价。尼克松、福特及卡特都发现他们无法持续拥有或施展控制权，以完成他们钟爱的计划。由于声望日坠，他们最后都陷入防守的地位。里根任期内最令人讶异且发人深省的是，在他个人压倒性的魅力下，却缺乏与之匹配的政治权。仿佛我们已在不知不觉间坠入欧洲议会制度一般，由联合政府轮流执政，而我们的总统则像国王一样，高高在上，成为国家的象征。 贝仑曾在《华盛顿邮报》上发表专文，将里根时期万花筒般的政治分合与意大利政府相提并论——意大利政治是一小群政治人士与政府高阶官员不断地调职。他评论说：“意大利政治常遭人耻笑说是既不稳定又可笑，经常撤换部长，政权分裂，而且政党常分裂成众多小党。但是我们的实际状况又与意大利有多大分野？……执行功能的权力——未必是头衔，而是真正的决策权——在这里也是转来转去，由强势之人攫夺。” 贝仑的比喻不仅适用于里根时期，而且适用于现代一般制度下的总统。总统一直是权力混战中的一部分，但却未必是核心。1981年里根推动国会通过预算及税法时权势如日中天——他真正是他所组合的联合政府的总理：他的重要部长包括预算局长斯托克曼及白宫幕僚长J.贝克（JamesA.Baker）。但是从那年秋天到第二年（1982年），经济决策方面举足轻重的角色已被联邦储备局主席沃克取而代之。沃克紧缩的金融政策拟扭转通货膨胀，却造成连总统也无法阻止的经济不景气；而里根的赤字使问题更为复杂。 1982年春，新的政治整合后，参院多数党领袖H·贝克与众院议长奥尼尔出人意表联手接掌决策权力。他们强迫总统让步，迫使他在1982年8月接受3年增税980亿美元的方案，他们还推动通过两个就职法案，也使得里根在社会福利方面让步。1983年春，由田纳西州的高尔及威斯康星州的亚斯平这两位众议员及佐治亚州参议员纽恩所组成的新的政治联合阵线共同努力，MX导弹问题才获得解决。又由于里根无法说服国会，这三名民主党议员更进一步地借机取代里根所留下的外交决策真空。1984年选举年平静无事，政府毫无突破性的建树。 令人惊讶的是在1984年蝉联赢得压倒性胜利后，里根并未在1985年拾回执政总理的大权。他的一大政策是税制改革，进展却很缓慢。里根第二任任期开始之初国内政权便急速移转了。首先是新的参议院多数党领袖杜尔主导预算案程序六个月之久，坚持国防部及社会安全部门需采紧缩政策。白宫后来终于推翻杜尔的联盟，但是众院拨款委员会主席，民主党议员罗斯坦考斯基又因修正总统的税制改革法案，而成为焦点人物。里根的任务反而沦于劝阻愤怒的共和党众议员推翻这项改革法案。 人民对于里根做为强势领袖的评价颇高，但是事实上领导权却不在里根手中。1985年秋，两名新当选的共和党参议员——得克萨斯州的葛拉姆及新罕布什尔州的鲁德曼——成为筹划五年平衡预算计划的原动力，扮演着新总理的角色。1986年年初，参议院财政委员会主席派克伍德逆转大局，使奄奄一息的税制改革法案起死回生，里根本人则未尽任何力量。菲律宾政策方面，里根则受迫于参院外交委员会主席，共和党印地安纳州议员鲁嘉所提的新政策的压力。由于普遍对菲国选举舞弊的谴责，鲁嘉迫使里根无法不与前菲律宾总统马科斯绝裂，也无法不承认克拉松在选举中获胜。在这些事件中里根被拖着走，正如在对南非制裁及贸易政策方面一样。 1986年11月伊朗-尼游丑闻爆发时，里根对于环绕在他的部属身边的纷扰事件完全置身事外，俨然是国王撤换声名狼藉的总理以保皇冠的作法，撤换了幕僚长黎根的职务。由于他的指示，国安会人员秘密援助尼加拉瓜反抗军——但是有时候部属的权力反凌驾在他之上。1987年年底，另一位总理出现了。众议院议长莱特主导政策，迫使里根采纳一项中美洲和平计划。虽然在这段期间，里根仍坚守星战防卫计划，与苏联领袖戈尔巴乔夫举行数次高峰会，并且签署中程飞弹协定，但令人惊异的是，在许多情况下，主动提出政策的常常不是总统本人，而是另有其人。 在检视往日记录时，里根的国内政策顾问私下坦承，政权经常漂离白宫。 里根的白宫助理，后转任副财政部长的达曼在1986年坦白指出：“但是奇怪的是，虽然里根普获爱戴，但是他提出的禁止堕胎的宪法修正案以30：70败北。他提出的平衡预算修正案也遭国会否决。他主张在学校祷告的宪法修正案也引起群情激愤。除1981年的预算案外，里根的预算案几乎一提出便触礁。众议员似乎特别了解人民的意愿。在政权四分五裂，而且政治系统中信息普遍流通的情况下，任何人想违背多数民意而长期执政已是不可能。为了要执政，总统必须力图走中间路线。” 这些观察颇为真切，但是却过于专注在里根的弱点。里根是一名热衷于充分授权的总统，毫不介意大权自他手中溜走，海军少将波音戴克斯特及陆战队中校诺斯在伊朗-尼游军售案中大胆的行径，充分地表现了这一点。 但是现代权力摇摆的根本原因远在里根执政之前，最近15年来政治变化已改变了未来权力游戏及治国之道。第二章 媒体游戏第二章 媒体游戏 华府新旧权力竞赛的分隔线是1974年。 对大部分美国人而言，1974年最令人难忘的是尼克松因水门丑闻而被逐出白宫。现在水门丑闻已远去，但是我们却很少注意到，1974年其实也是一次权力大震荡的高潮，使美国既有的政治权力结构因而动摇。 在老罗斯福到威尔逊以迄于小罗斯福，数十年来总统主宰全局的态势之后，国会终于开始反扑，而且不是说说而已，它所造成的影响，已改变了此后一段长时间的执政模式。由于对约翰逊处理越战方式的不满，加上对尼克松蓄意在政府预算上采取对立态度，并滥用权力窃听政治对手的机密，甚至派财政单位追踪对手财政状况等作法深感愤怒，国会断然挺身而出，不仅是对尼克松提出挑战，而是向总统权限挑战。1973年华尔街日报评论道，“尼克松不但把国会这只睡狮逼醒了，而且把它逼狂了”。 国会开始争取其合法权威，并建立其专业素养，以确保能长期箝制一国元首，众院更随而攻击旧式国会权力系统的城堡——“资深制”（亦即由年资来决定国会委员会主席），而改为各自称雄，在委员会下设立许多小组委员会，将政治权力一丝一丝地平分，美国政府因此也成为“小组委员会政府”，由各小组各自负责一部分的联邦政策。 多事之秋的1974年间，年轻的新众院民主党议员也汇为一股洪流，更进一步摇撼既有的权力基础，将多名素具权力的大老逐出。 当国会发生这三大巨变之际，华府权力系统的基础也产生剧变——原本可用来整合政府的政党，正因为一些流动性大，有独立思想并且不按政党意思投票的选民出现，而逐渐解体。 政党势力的衰退及权力系统的开放，因电视迅速普及而加速了它的变化，并因此产生新一代的政治后起之秀，一批以真空管而非政治聚会所作为他们的传播媒体的政治新贵。 政府权力日益分裂终于吸引数以千计特殊利益团体展开政治淘金行动，致力在新的政治热潮中寻宝，而且雄厚得足以跻身新的华府权力竞争之列。 首先，政治活动的量及速度便极为惊人，自60年代起，政治活动的数量便大幅增加，尤其从70年代中期到80年代中期，成长的速度更是惊人。每个人都涌到华盛顿：贸易团体、卫生及福利团体、工会、商业团体、环保人士、州、郡及市区的游说人士、争取生存权的人士、消费者组织、政治顾问、民意调查专家以及公关公司都在此列。他们都进军华盛顿。对成千上万的人而言，政治已成为专业的工作。此外，当有他们热衷的课题被提出时，数以百万计的基层选民便涌到华盛顿。选民信件大批涌向国会，议员们也以数量惊人的广告回报。各方面活动呈几何级数增加——使得政治系统因而忙得不可开交。 水门案是该次政治地震的震中——但事实上自60年代晚期迄70年代初期，改革之举便已摇撼政党及国会。十年来，国会对行政部门的要求日趋严苛，并且逐渐失去信任的现象因越战日渐严重，更在国会和尼克松总统对一笔金钱的冲突上获得印证——国会依法通过国内计划的资金，却被尼克松扣留拒绝支付。这种不信任的气氛，在尼克松的竞选总部非法窃听水门大厦民主党总部暴光，以及尼克松接受资金雄厚的企业所提供的数百万美元“竞选资金”事迹败露后，达到最高潮。 为了与白宫划清界限，国会强烈地主张其权威，并强调其独立于白宫之外，而且准备长期与行政部门抗衡。对于约翰逊总统未取得国会宣战声明便径行升高越战的作法，国会在1973年通过战争权力法案，要求总统如欲派遣美军前往交战区进行为期90天以上的战斗任务，须先取得国会同意。在对于中央情报局刺杀外国领袖之举感到震惊之余，国会争取新的监督权，要求中央情报局在展开任何秘密任务之前须先周知国会。为了进一步箝制总统权限，国会要求除了正式条约外，行政部门与他国在签订所有协定之前均需经参院同意。这些措施都箝制了总统的权限。 针对公司提供贿款供尼克松竞选的弊案，国会对总统选举中接受公共捐款的规定进行表决，又由于国会与尼克松总统间预算案的争执，国会在1974年通过预算及保管控制法案，防堵未来的总统拒绝支付国会通过的行政经纲。该法也载明新的国会预算流程，并由国会预算办公室（简称CBO）负责对经济及预算进行独立的分析，国会至此不再仰赖行政部门的经济学家了。 国会成立CBO是一项决定性且深具象征性的改革。在肯尼迪及约翰逊时代是无法想象国会可拥有如此大之权限。1962年我初抵华府之际，国会对政府所提供的经济数据都照单全收。争辩通常只发生在政策上，而很少在数据上，不仔细研究，很难发现这项改变的重要性。但是当国会拥有自己的经济专家及数据时，行政部门便常立于被动挨打的地位。 里根时期曾发生这样的事。白宫极力粉饰里根预算案中所提出的经济评估，经常遭到CBO的挑战。以1987年预算案为例，CBO指责里根政府在国防预算上短报150亿美元。由于CBO的数据较高，民主及共和两党的国会议员均加强紧缩国防预算。这些例子明白显示，单纯的计算能力如何地改变了白宫与国会之间的权力均衡。 CBO新的漂亮出击，显示国会致力培养它自己在各方面的专才的努力，涵盖了从农业计划到星战计划各方面，因为国会议员不信任行政部门会实话实说。国会扩充参、众两院议员的私人助理及两院各委员会助理的人数，它也成立了CBO、增加国会图书馆研究服务的功能，并且拓展其他后援单位。总之，从1973至1985年，国会职员人数从11500人左右增至约24000人，国会严阵以待，要与行政部门对抗。 在这同时，众院议员也彻底改变了众议院的权力结构。多年来众院的民主党员便受到众院资深委员制度下，来自南方的保守派所把持的各委员会的压制。众院自由派人士的核心组织——民主党研究小组（简称DSG），长久以来便不满于夹处在一名他们不信任的总统及各委员会的情况。 1971至1973年间,DSG修改众院民主党党团会议的法规，奠定更多的民主原则。改革派夺回被政治大佬把持的权力，而将之赋予民主党党团会议及众院议长。由于当时的议长艾柏特是位弱势议长，他们根本不把这个职位放在眼里。后来在1975年初期，借75名民主党新秀在1974年获得当选之势，改革派一举推翻了3名资深的委员会主席。 当然，资深制并未完全消失。1986年北卡罗来纳的赫姆斯在参议院的资深委员捍卫战中获胜。但是由于1974年的剧变，众院资深委员挂帅的制度已彻底遭到修改。此后，没有任何权贵敢像往昔一般独断横行。1974年的改革精神在1985年再度涌现：威斯康辛州民主党议员亚斯平率领一群年轻议员推翻了军事委员会主席普莱斯。随后亚斯平爬到委员会中7名资深委员之上而荣膺委员会主席。两年后亚斯平的权势也面临挑战。虽然他勉强留任，但是这种挑战及反挑战的现象让各委员会的主席意识到，他们不能忽视来自基层的议员。 就长程而言，众院民主党议员在1974年所通过的“小组委员会权利法案”影响更为深远。该法案使众院权力下放，从此大幅改变了权力游戏的规则。该法案一举将原本集中在22个众院常任委员会主席身上的权力，适度转移到172个小组委员会身上。1975年小组委员会骤增，虽然后来略有消退，但是更重要的转变是在于事务的运作方式。旧式权力结构中，权贵通常保留举足轻重的小组委员会，将少数的小组委员会付与其他盟友做为酬佣，并且通常是依年资为顺序。突然间，资浅的民主党议员及势单力薄的议员可以竞选小组委员会主席，一旦选上主席，他们可以监督行政机构、与高级官员讨价还价、推销他们最热衷的观念、或者是争取知名度。他们可以雇用助手举行听证会，其中多人深具主动出击的精神且独断独行，不再受制于各委员会主席。 即使以改革著称的亚利桑那州资深国会议员乌岱尔偶尔也会抱怨他们的作为。乌岱尔曾开玩笑的说，他碰到年轻民主党议员时，万一他不巧忘了对方的名字，他只需说“主席先生，早安”即可，有一半的机会他会叫对，因为众院民主党议员当中，差不多有一半的人是委员会或小组委员会主席。权力已分散到这种地步。 参院权力分散的现象虽然没有如此戏剧化，但却仍然存在。前任印地安纳州共和党参议员奎尔抱怨说：“我们将所关切的事弄得琐碎不堪。我们议事程序愈来愈关注于小问题而不是大课题，这使得参院不再具有其固有的全国辩论焦点的功能。” 此举与其说是数量的改变，倒不如说是政治风格的转变。参议员们野心勃勃地推动自己的议案，而不再遵循他们领袖的议程。 1985年年尾，三度蝉联的密苏里州参议员伊格顿在参院声嘶力竭地抗议说，参院已沦入“毫无控制的混乱中”。他一再抗议说，一意孤行的参议员近17年来借故拖延议程的现象较前170年要来得严重。他们经常以无止境的修正案阻挠对立法案进行投票。奎尔说，一项筹措国防经费的法案曾历经103次修正案，其中不到10个修正案，具有实质意义。阿肯色州参议员普莱尔也以随和的口吻缓缓道出参院的瘫痪。他向《纽约时报》的记者抱怨：“在参院的感觉就像身陷机场，而所有能搭的班机都被取消了。” 总之，国会权力的分散及纪律的沦丧，已使政府与国会领袖愈来愈无法号召共识，甚至通过重要的立法案。要极费力透过马拉松的游说方式，才能争取到支持的票数。白宫不再能依赖与少数核心分子达成协议，或是达成税制妥协方案，做为该方案通过国会的保单。这种逐一游说的过程往往要花上数个月之久。 这种局势已使民主党及共和党政府感到愤怒。我想起1978年卡特总统在白宫举行的一次小型私人餐宴上，我们共有18人同坐一桌，喝咖啡时，卡特谈到面对国会纠结时那种强烈的挫折感。卡特最重视的能源法案，必须历经22个国会委员会及小组委员会讨论，这个程序已成为立法上难以克服的障碍。 华府游说团体中的翘楚勃格斯从另一个观点来看新的权力游戏，他讪笑道：“华府的结构已被炸得洞开。”失去的亲密关系 新的权力游戏不仅使权力中心及范围增多，也造成更多敌对、零散及混乱的政治形势。步调加速、行程拥挤以及各方面的成长已使得国会议员彼此愈来愈生疏，部分人士认为，这也将使得国会议员愈来愈不懂谈判妥协，而谈判妥协正是政府得以顺利运作的关键。 1976年民主党总统选举中名列第二，颇得人缘的亚利桑纳州候选人乌岱尔说：“我在1961年跻身此间，是最后一个在芮朋见证下宣誓就职的国会议员。我来的时候华府还是一个小城镇。我知道行政助理及大部分议员重要助理的名字。认识他们的妻子及部分子女。但是人口膨胀了。现在人们说国会山庄拥有25000人口，你不再认识这里的人，你常会碰到你从没见过的人。” 听起来似乎是老一辈怀旧的论调，但是事实却证明乌岱尔口中的巨变。在喷射机使得返乡既迅速又容易之前，国会议员有较多的时间讨论政策、进行社交，甚至认识对方。这种熟稔程度成为妥协的润滑剂，使得政府更容易运作。 老莫（乌岱尔的朋友喜欢这样称呼他）说道：“在我哥哥担任议员时，他必须开车或搭火车来此，也就是说，如果你来自密西西比以西地区，国会会期间约有五六个月必须留在华盛顿。你会举办宴会，邀请你的委员会会员夫妇，甚至87届国会俱乐部每年也会办联欢会。可是现在我几乎敢断言一般议员可能叫不出一半左右的同事名字。”老莫哀叹说，新的疏离现象“激发对立的倾向，以及所有当你处于陌生环境中所产生的戒备及敌意”。 曾担任数十年伦敦《泰晤士时报》的华府特派员布兰顿，追述当年他曾随白宫小型记者团前往杜鲁门总统度假的地点的情景。 平常在衣服下穿着束腹以掩饰突出小腹的杜鲁门，度假时往往便穿着游泳裤，袒胸露肩便开起记者会来了。虽然侧面看小腹突出，在记者拍些非正式照片时，杜鲁门也毫不畏缩。旅行之际，美国海军不仅提供记者住处，更安排深海海钓的娱兴节目。但是自越战及水门事件以来，新闻界与政府严重对立，以及人人对贿赂极度敏感的现象，使得布兰顿不觉失声笑道：“你能想象现在的情形吗？” 乌岱尔埋怨说：“喷射机将一切都粉碎了。从前选民光临是一件大事。你会停下手边正在做的事欢迎远从亚利桑那州来的访客。现在，天啊，每天早上他们搭乘一班又一班的飞机涌到此间——包括教育家、商人之类。你一整天都要接见来自亚利桑那州的人。” 对参议员或众议员而言，时间的压力已变得难以忍受。阿肯色州参议员普莱尔无奈的耸耸肩说：“有两百名说客要和我讨论税法法案，每个人都代表不同的利益团体。而且每回税法有任何改变，损及他们产业或团体的利益，他们又要来找我谈。” 只要看看下列的数据便能了解政治系统负荷过度的现象。 ·说客：虽然申请资格的标准现已日趋严苛，但是1961年才仅达365人的华府说客，在1987年中旬，已经多达23011人。（与参、众两院议员呈43：1的比例）。 ·律师：华府律师协会1961年登记有案的律师为12564人，1987年则高达46000人。 ·记者：1961年采访国会的记者为1522人，1987年达5250人，但是1980年人口普查显示全市共有12612名记者。 听说1945年杜鲁门总统下令对日本投掷原子弹之际，他曾向白宫记者群透露这项消息——25名记者。1987年年中，有1708人拥有白宫记者通行证。政治社会团体膨胀得如此厉害——说客、律师、记者、政策智囊团、国防及卫生顾问、以及支持他们的旅馆、事务所、会计师、餐馆及服务业——在1976年这个非政府组织涵盖的人数竟较华盛顿市联邦政府的职员人数还多！ 邮件数量也显示几何级数的增长。现在国会已陷在选民来信及明信片的洪流中，绝大部分是游说团体借电脑大量复制产生的。 1972年众院议员每年收到邮件总数约为1460万封。但是到了1985年已增至2.25亿封——平均每位议员一年收到50多万封。 有时候，游说团体选定某日向国会某一要员同时投递大量的电脑邮件，以造成最大的心理震撼效果。他们真的可以将议员给活埋于一天前所寄的邮件中。1984年及1985年间，领取社会福利金的选民只要一担心未来的立法案可能会冻结调整生活费的幅度，他们便大量致函给众院议长奥尼尔。当美国贸易谈判代表与日本或西欧进行敏感对谈时，当时的多数党主席莱特，便数度遭受到钢铁工业及其他业者蜂拥而至的信函之苦。有好几回，奥尼尔和莱特一天收到的信件便达五六百万封。根据众院邮局局长罗塔指出，最高记录是1985年夏天，奥尼尔一天收到1500至1800万封信。金钱与旋转木马 商业已对华盛顿造成新的政治冲击。虽然100多年来商界领袖已在华盛顿造成相当的影响力，但是真正私人企业与政治挂钩的新时尚则在70年代末期开始涌现。它们起初是为了适应消费者运动，后来又因为担心环保及工厂安全法令的压力，以及对民主党当政的卡特政府不敢放心，于是开始一步步涉入政治。各大公司的主管，如杜邦公司的夏皮洛、奇异公司的琼斯、通用汽车公司的墨斐、花旗银行的里特森等，原本常批评华盛顿，却避免过度密切接触的人士，竟合组商业界的圆桌会议，以代表华盛顿新的公司派领袖。 商业界在1977年3月有了突破性的发展，他们顺利动员众院推翻工会极力争取的罢工纠察法案。一年后，商界说客共同推翻卡特总统所提的消费者保护机构的法案，并且协助削减所得税。税率逆转是典型新的权力游戏下的产物。这个由威斯康星州共和党议员史泰格所提出的税制法案出人意料地击败卡特总统的法案，令商界备受鼓舞。 美国股票交易所总裁李维特评论说：“史泰格修正案对华盛顿商业界而言是一大转折点。在那之后，商界发现他们真有能力取得他们想要的东西，而几年之内你就看到了卡特的态度的转变。” 成功带来更多追逐甜头的蜜蜂。例如，早在1968年，华盛顿地区只有100家公司成立办公室，到了1978年则激增至500家；某商业电话簿更在1986年列出了1300家公司的电话。在80年代早期，华盛顿不仅取代纽约成为美国贸易组织之都，并已遥遥领先。 到了1986年，华府已成3500个商业团体的总部，为1960年的三倍，有8万人在其中工作。 但是商业活跃最惊人的指标，还是商界政治行动委员会（简称PAC）的快速成长。该组织协助筹措资金，并且捐款支持符合公司利益的候选人进行竞选活动。1974年共有89个企业界的政治行动委员会，10年后，数量窜升至1682个。 矛盾的是，竞选经费的改革案却是促使商界更积极涉入赞助政治竞选活动的原动力。改革结果与原构想相差甚远（华府常发生这种事），往往是眼高手低的改革常有的结果。改革人士原希望“公家提供竞选经费”——也就是政府提供补助款给主要的候选人，以取代个人、公司、工会或利益团体所提供的私人竞选经费。改革人士成功地促成1974年总统选举中公家提供全国大选的经费，但是国会反对使用纳税人的钱赞助国会议员的选举。这使得私人及PAC有机可乘。几乎同时，法院判决政府的包商能成立PAC（稍早由于唯恐政府承包商的PAC可能借机施展影响力而禁止此种作法）。允许公司PAC合法化的法院判例是美国政治中的一大分水岭。 公共利益游说团体总裁魏赛玛主张：“此举揭开PAC成立之门，并使PAC借捐助竞选款项而成为政治影响力的角色制度化。 任何人民组织或团体均能成立PAC”,但是魏赛玛指出：“近年来增加最多的是企业界的PAC,因为企业界原先毫无政治影响力，但是却有这么多公司。” 从1974年起，除了PAC的捐款外，投入国会竞选活动的资金也陡增。例如1974年的竞选活动中，参、众两院选举共花费7200万美元，到了1986年，花费的经费约达4.5亿美元，增加了5倍。以全国而言，共和党全国党部及竞选委员会1984年共筹得2.546亿美元，较敌对的民主党所筹得的7430万美元多2倍以上。各地的政治经费都迅速上扬，但是PAC却是令经费增加的主力。各式各样PAC的数量——包括商界、劳工及其他利益团体——的总数从1974年的608家增至1987年年中的4157家。PAC对个别候选人的捐款也跃升约15倍——从1974年的850万美元提高至1986年的1.322亿美元。 大量的资金改变华府的风貌及生活模式。在不到10年的光景，数10亿美元的经费被投资到华盛顿，兴建了数十座豪华办公大楼，新潮的旅馆、现代的餐馆以及10所卓越而前卫的艺术博物馆。从得州、英国、荷兰来的资金，再加上当地亿万富翁的投资，为华盛顿市区大增光彩，也带动了弗吉尼亚州的繁荣。 由于群集于华盛顿的智囊团、顾问公司、律师及游说团体，这个城市自然而然成为信息革命挂帅下的经济重镇。到了80年代中期，进展之神速，远超其他城市。每年在华府所辟建及出租的新办公大楼远较在纽约、洛杉矶、芝加哥及休士顿等地要来得多。在1976年到1983年间，共兴建了37间新的旅馆。顾问公司的充斥，使得华府附近兴起以“顾问”为主业的城市。政治权力的扩充是不动产兴盛的媒介，但是新的资金将现代的轻工业引进华盛顿。数十个高耸的高科技迷你城市在首府的后院兴建起来，1987年初，美孚工业集团是第一个以华盛顿的郊区作为其世界总部的公司。
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