大外交 - 基辛格-13

“四巨头”中的第四位是意大利首相奥兰多( Vittorio Orlando)。虽然他本人十分杰出，但因外相桑尼诺( Sidney Sonnino)非常活跃，经常抢去他不少风头。原来意大利的谈判代表到巴黎来是领取战利品的，不是为了规划新世界秩序。协约国为拉拢意大利参战，便在1915年伦敦条约( Treaty of London)中，以保证它可获得南蒂罗尔(SouthTirol)及达尔马提亚(Dalmatian)海岸为饵。但南蒂罗尔居民主要属德、奥民族，达尔马提亚海岸则属斯拉夫，意大利要求这两地是直接违背民族自决。但奥兰多与桑尼诺不断阻挠和会的进行，直至引起公愤，南蒂罗尔（但不包括达尔马提亚）终于给了意大利。此一“妥协”显示十四点原则并非铁则，也大开其他各种领土调整的方便之门，这全部都违反民族自决原则，而且既未改善旧有的均势，亦未建立新国际秩序。巴黎和会不像维也纳会议将战败国也纳入。因此会议一开数月，德国人只能雾里看花，难免产生错觉。他们一再玩味威尔逊的十四点原则，而且虽然他们若获胜对战败国提出的和平条件会相当无情，如今却自以为协约国最后商定的和平方案会相当温和。因此当和会代表们于1919年6月宣布其决议时，德国人大为震惊，并在随后的20年里一步步地设法打破它。列宁主政下的俄罗斯亦未受邀与会，它抨击这整个过程，指其为一场资本主义闹剧，而发起国最终的目的在干预俄罗斯的内战。于是就发生为结束一切战争的谋和，却将欧洲两大最强的国家德国与俄国摒除在外，这两国的人口加起来远超过全欧人口的半数，其军事实力也属全欧第一。仅这一点就注定凡尔赛和约不会成功。和会的程序也无助于达成整体的解决方案。四巨头——威尔逊、克里蒙梭、劳合·乔治及奥兰多虽是主角，却无法像100年前各强国的首脑主导维也纳会议一般掌控和会的进行。维也纳会议的与会者全神贯注于建立新的均势，并有皮特的计划为蓝图。在巴黎集会的领袖们却不断为无休止的枝节问题而分神。这次和会有27国应邀参加，原始构想是让全世界各民族共聚一堂，共商大计，最后却演变成漫无章法。最高委员会( Supreme Coun-cil)由英法意美四国元首组成，是此次会议所设的无数委员会与小组当中层级最高的。另外有五国委员会( Council of Five)，由上述四国加日本元首组成；十人委员会( Council of Ten)由五国委员会再加其外长。小国的代表可随意向这几个委员会表达各自的意见。这充分表现出和会的民主作风，但也十分旷时费日。由于会前并未对议程取得共识，各国代表来开会时都不清楚各个讨论议题的先后顺序。结果巴黎和会总共设有58个委员会。其中大部分是处理领土问题。每一国都有一个单独的委员会。另外还有专司战罪与战犯、赔偿、港口水道铁路、劳工及不可少的国际联盟等委员会。这不计其数的委员会总共开了1646次会议。对枝节问题的讨论没完没了，反而模糊了最要紧一点，即和平若要能持久，其方案便需要某种中心思想为依据，尤其是对德国未来的地位需要有长远之计。理论上，美国的集体安全及民族自决原则应该就是中心思想。实际上，和会真正必须解决却难以解决的问题，是欧美国际秩序观的歧义，特别是美法之不同。威尔逊否认国际冲突有结构上的原因。他认为追求和谐是人类天性，因此极力促成能扫除利益冲突的幻觉、让四海一家的感觉自然而然浮现的体制。法国身为众多欧洲战争的战场，其本身参加过的战事更不止于此，当然不会相信国家利益有冲突只是幻觉，或是国际社会隐含有尚待发掘的和谐本性。50年内两度被德国占领，使法国对于可能再遭侵略寝食难安。它盼望获得具体的安全保障，至于提升全人类道德的任务就留待别国去努力吧。但具体的保障要不就是削弱德国，要不便是有其他国家，特别是英国美国，保证在战争再起时会站在法国这一边。美国反对再使德国分裂，集体安全对法国又太过不可捉摸，因此唯一的解决办法就是英美保证协防法国。而那正是这两个盎格鲁一萨克逊( Anglo Saxon)国家极不愿许下的承诺。既然无法争取到这种保证，法国退而求其次要求采取变通做法。美国有地理隔绝为保护，德国舰队投降也消除英国对控制海权的疑虑。法国是唯一须仰赖全球舆论为安全保障的战胜国。法国主谈者之一达赫狄欧( Andre Tardieu)主张：“对法国而言，就如同英、美，有必要建立一安全区。这个区域海权强国靠其本身的舰队，靠消灭德国的舰队来建立。没有海洋屏障的法国，又无力消灭千千万万训练有素的德国人，就必须靠莱茵河来建立这个安全区，由盟国共同占领这条河。”但法国要求自德国领土中割出莱茵河地区，根本违背了美国的信念，“如此得来的和平完全违反我们奋战的目的。”美国代表团指出，将莱茵河划出德国并派盟军驻守，会导致德国永远愤愤不平。英国代表克尔( Philip Kerr)告诉达赫狄欧，英国认为一个独立的莱茵邦将“制造复杂情势，导致衰弱。若当地发生冲突，后果会如何？若因此爆发战争，英国及英联邦各自治领均不会有前次战争中，使它们倍受鼓舞的与法国同仇敌忾的认同感。”法国领袖们顾不了德国日后的愤恨，德国真正的实力才最令他们忧心。达赫狄欧坚持自己的立场：“你说英国不愿将英军派往海外。只要看看实际情形便知。英国在印度及埃及向来有驻军。为什么？因为英国知道其国界不以多佛( Dover)为限。要求我们放弃占领，无异于要求英美将自己的舰队沉没。”法国若得不到缓冲地，就需要某种保障，最好是与英美结盟。如有必要，法国愿意接受透过对集体安全概念的解释，以达到与传统结盟相同的结果。威尔逊实在太热衷于创建国际联盟，因此偶尔会提出一些令法国满怀希望的理论。有好几次，他把国际联盟说得有如一个国际法庭，可以裁决纠纷，改变国界，为国际关系注入极有必要的弹性。他的顾问之一波曼博士(Dr. Isaiah Bowman)在1918年12月，在前往和会途中的船上草拟了一份文件，扼要地列举出威尔逊的构想。其中提到国际联盟可提供领土完整，若得以证明有不公平之处或情况已有变化，可于事后就条件及边界进行修正。而且待热情已消减，可凭公正的观点而非经年战火结束时的和会观点，来看待问题时，再进行改正要容易得多。与此背道而驰的是延续列强与均势的观念，而此等概念素来仅能带来“侵略与自私与战争”。在1919年2月14日召开的全体大会上，威尔逊公开国际联盟的盟约内容，会后他以几乎不变的口气对威尔逊夫人说：“我们就此真正地迈出了第一步，因为我现在比以往更真切地领悟到，一旦成立国际联盟，我们当前正设法达成的和约中必然会出现的种种错误，均可通过它加以仲裁改正。”根据他的规划，国际联盟将负有执行和平及纠正不公的双重使命。然而有一个顾虑却使他寝食难安。在欧洲历史上绝找不出任何一个，靠诉诸正义或纯靠法律程序便使国界改变的例子，几乎无一例外的全是借国家利益的名义，才使国界得以改变或保全。但威尔逊也心知肚明，美国人民丝毫没有以军事承诺保证实现凡尔赛条约的意念。大致上，将威尔逊的构想形诸实际建制已等同于一个环球政府，美国人对世界政府的接受程度远不如对世界警察的自许。威尔逊为规避这个问题，便号召诉诸世界舆论作为对抗侵略的最终制裁力量，排除使用政府或军事力量。他在1919年2月就是如此向和会说明的：通过此一工具（国际联盟）我们主要是仰仗一股庞大的力量，即全球舆论的道德力量。至于舆论无法解决的问题，靠经济压力必可迎刃而解。波曼写的备忘录中说：对于需要惩戒的案例，有不必动武的替代方案，此即抵制；针对行为不当的国家断绝其贸易，包括邮电设施。欧洲国家从未看过这种安排实际运作的情形，也无法说服自己相信此计可行。无论怎么说，要求法国接纳道德制裁是太强人所难，它牺牲了无数生命财产，只为勉强苟延残喘，却无奈地面临着中欧的真空及实力远超过自己的德国。因此在法国眼中，国际联盟仅有一个目的，即必要时它能促使各国以军事援助法国对抗德国。历史悠久但此时已国力衰微的法国，对集体安全的基本前提持怀疑态度，它无法相信所有国家对威胁都会有相同的解读，即便做出相同的评估，也不见得会对应如何反应得出同样的结论。倘若集体安全失败，美国，或许包括英国在内，尚不至于无路可走，还可以自己保卫自己。但法国没有第二条路，第一次就必须判断正确。万一集体安全的基本假设事后证明是错误的，那法国不像美国，是无力于再打一场传统战争的，它或许就要亡国。所以法国想要的不是一般性的保证，而是针对法国国情所需要的保障。对此美国代表团断然拒绝。虽然鉴于美国国内的压力，威尔逊只肯做原则的宣示，不愿为美国多做承诺，这一点可以理解，然而却加深了法国的危机意识。固然美国会毫不犹豫地使用武力来维护门罗主义，威尔逊也一直援引这个范例来说明他的国际新秩序。但美国在德国威胁欧洲均势的问题浮现时，却裹足不前。这难道不是代表欧洲均势对美国安全利益的意义，没有美洲的情势来得重要？为消除这个差距，法国参与相关委员会的代表布赫吉瓦( Leon Bourgeois)，不断要求筹组国际部队或是预做某种安排，赋予国际联盟自动采取执行行动的机制，以防德国废止凡尔赛和约，这是法国唯一关心的战争起因。虽然只有极短的时间，威尔逊仿佛赞同法国的这个提议，还把他所提出的盟约说成是对“全世界领土权状”的保证，但已令他的随员们大惊失色。大家都知道参议院决不会批准设立国际常备军或做永久性军事承诺。有一位顾问人员甚至认为，规定需以武力对抗侵略的条款本身已违宪：“反对此条款极有力的根据之一是，倘若美国对外条约中含有此一条款，必定无法成立，因为依宪法宣战权为国会所有。因条约规定随之而来自动发生的战争不是由国会宣示的战争。”纯就字面上说，这表示美国所缔结的任何盟约都不具约束力。威尔逊很快便退回到最初的集体安全概念。他拒绝了法国的提议，指出没有必要常设执行机制，因为国际联盟本身便可激发全世界普遍的信心。他表示“唯一的方法在于对国联各会员国的信用要有信心。一旦发生危险，我们也会伸出援手，但贵国必须相信我们。”在外交官之间，信任属于稀有物质。当国家面临生死存亡关头，政治家一定会设法寻求更具体的保障，如果这个国家的处境像法国这样岌岌可危，那更是必须如此。美国的主张能够说服人之处在于除此之外别无选择，不论国际联盟的义务有多么暖昧，至少比什么保障都没有要好。英国代表之一塞西尔爵士( Lord Cecil)在责怪布赫吉瓦扬言没有执行机制就不加入国联时，所持的正是这个理由。他对布赫吉瓦说：“国际联盟对美国一无好处，它可以听任欧洲自生自灭，独善其身即可，美国提出来争取各国支持的建议其实是为了法国好。”法国虽满怀疑虑及不祥的预感，最后仍不得不屈服于英国这一番令人不服的解析，接受了国际联盟宪章第十条那段空洞的文字：“该委员会应建议履行此一义务（即维护领土完整）之手段。”此即如果发生紧急状况，国际联盟将就各国所能同意的结论达成协议。当然即使没有盟约，这原本就是各国可能采取的步骤，传统结盟形式也正是为弥补这种情况之不足，因此要制定在特定状况下须相互支援的正式义务。法国有一份文件中直率地指出国际联盟在安全设计上的不足：“设若英法间不曾有1914年曾生效的军事防御的谅解存在，尽管其确实十分有限，而两国间仅有国联盟约中的一般性协议，则英国的干预便不致如此迅速，而德国的胜利也就理所当然了。因此我们认为，在当前的情况下，国联盟约所提供的援助将缓不济急。”一旦看出美国不愿在盟约中纳入任何具体的安全条款，法国又恢复施压，要求分裂德国。法国提议建立独立的莱茵共和国，作为非军事缓冲区，并主张免除其赔偿责任以鼓励其建国。英美不肯答应此协议后，法国又建议至少应让莱茵区脱离德国，等国际联盟的建制有机会得以建立，其执行机制经过考验后再说。为安抚法国，威尔逊及英国领袖改提签订条约保证和约一定付诸实施，以替代分裂德国之议。英美可同意若德国违反和约将不惜一战。这十分类似于维也纳会议上，各盟国为保证集体对抗法国所达成的协议。但两者之间有一重大差异：拿破仑战争后各国均相信法国真会构成威胁，因此要设法维护安全；但一次世界大战后，英美并不真心认为德国是个威胁；两国虽愿提出保证，但既不相信有此必要，也没有认真加以执行的决心。法国的首席谈判代表为此甚觉欣慰，并指出英国这项保证是“史无前例”。他说，英国偶尔会签订暂时性协定，但过去从未承担永久性义务：“它有时会援手，但从未事先承诺！”达赫狄欧认为美国提议做此承诺，同样也具有放弃传统孤立主义立场的重大意义。法国领袖们太过热衷于获得正式保证，以致忽略了一项重要事实，即这两个盎格鲁撒克逊国家“史无前例”的决定，基本上是战术的运用，目的在诱使法国放弃让德国分裂的要求。在外交政策上，“史无前例”这个词永远都有可疑之处，因为它实际突破的程度太受到历史、国内体制及地理等因素的限制。当时达赫狄欧若能与闻美国代表团的反应，应该就能了解这保证其实有多么不可靠。威尔逊的顾问群一致反对他做如此的保证。倡议新外交岂不正是明显地为了要消除这种由国家提出的保证？美国辛苦作战难道是为了追求这样的传统联盟？豪斯在日记中写道：“我想我应该提醒总统注意签订这种条约的害处。一则，这条约会被当做是对国际联盟的直接打击。照说联盟应能做到条约中所规定的事项，更何况各国若有必要签署这类条约，那还要国际联盟做什么？”这问得很有道理。因为国际联盟若像倡议者所宣扬的那么好，就无需额外的保证；若这种保证有其必要，则国际联盟便名不符实，而一切战后谋和的概念均值得怀疑。美国参院内的孤立主义议员又有他们本身的疑虑。他们倒不担心英美对法国的保证会与国际联盟起冲突，反而更在意心术不正的欧洲人企图引诱美国陷入其泥淖一般的由来已久的纠葛之中。这个保证没多久便夭折了，参院拒绝批准凡尔赛和约，使它不了了之；英国也趁机以此为借口推卸了责任。法国放弃原有的主张后已无法反悔，但所得到的保证却不堪一击。在所有这些反反复复的力量激励之下，最后终于得出一个凡尔赛条约，它是因在凡尔赛宫的明镜厅( the Hall of Mirrors)签署而得名。选此地点似会招来不必要的侮辱。50年前俾斯麦在此宣布德国统一，如今战胜国却自取其辱。它们的作为也无助于平息国际环境。从言和的角度来看处罚太重，从防止德国复苏的角度来看又太宽大，凡尔赛和约注定使百废待举的民主国家长期不得安宁，必须不断地面对卷土重来桀骜不驯的德国。尽管有威尔逊的十四点原则，这个条约却涵盖了领土、经济及军事上的惩罚。德国必须让出13%的领土。经济地位重要的上西里西亚( Upper Silesia)交给新建国的波兰，波兰还得到通往波罗的海的出海口及波森(Posen) -带的地区，形成“波兰走廊(Polish Corridor)”，使东普鲁士与德国其他地方硬生生被分开。欧本和马尔梅迪( Eupenet Malmedy)这一小片土地割让给比利时，阿尔萨斯与洛林则还给法国。德国丧失所有的殖民地，而这些殖民地的法定地位在威尔逊与英、法、日三国中间引起争执，这三国有意就地分赃并并吞各自所分得的殖民地。威尔逊则坚持私相授受是违反民族自决原则。最后协约国终于想出所谓的“委托原则( Mandate Principle)”，此计十分高明，却也言不由衷。在此原则下，德国的殖民地及过去奥斯曼帝国在中东的领土，以受国际联盟监督的“委托”方式分配给各战胜国，以促成其独立。但委托究竟代表何意义从未有确切的规定，而委托的结果也没有使这些地方的独立快过其他地区的殖民地。和约中设下的军事限制将德国陆军减至十万名自愿军，海军则缩小为6艘巡洋舰及数艘更小的战舰。德国不得有潜艇、飞机、坦克或重炮等攻击性武器，其参谋人员也被解散。为监督德国裁军，特别成立了盟国军事管制委员会( Allied Military Control Commission)，但所获得的授权却极为模糊，很难发挥功效。劳合·乔治在竞选时虽保证“榨干”德国，协约国却发现若德国民生凋敝，可能引起全球经济危机，使它们本身也受害。但战胜国的民众对理论经济学家的警告充耳不闻。英法两国人民要求德国赔偿民间一切的损失。威尔逊虽看得很清楚，但终于同意在和约中列入一条，强迫德国支付战争受害者养老金并给予其家人补偿。这种规定闻所未闻，以往欧洲的和平条约中从未出现过这种条款。赔款的金额也没有确定，留待日后再商讨，造成后患无穷。其他经济上的处罚包括立即交出50亿美元现金或实物。法国可获得大量的煤，以弥补德军占领法国东部期间对其矿区的破坏。为补偿被德国潜艇击沉的船只，英国接收了德国大部分的商船。德国总计约70亿美元的海外资产与众多德国的专利被没收。由于凡尔赛和约，拜耳药厂( Bayer)的阿斯匹林成了美国货，不是德国货。德国各主要河川国际化，在课征关税上也受到限制。这些条款无助于建立新国际秩序，反而在消耗它。战胜国代表齐集巴黎时，他们号称将开创历史新纪元。他们亟欲避免重蹈心目中所认为的维也纳会议的覆辙，英国代表团还特地委请知名史学家韦伯斯特爵士(Sir Charles Webster)就此主题撰写一篇论文。然而最后所得出的成果，却是美国的乌托邦理想与欧洲的恐慌症妥协下，不堪一击的产物——有太多的妥协使美国的美梦难以成真，又有太多的权宜之计而难以平息欧洲的恐惧。仅能靠武力维持的国际秩序很不可靠，尤其当必须负责执行此一任务的主要国家，当时是指英、法两国，又不和时，更令人忧心。很快大家便意识到，民族自决原则在实际实行时，无法像十四点原则中所说的那样简单明了，这在奥匈帝国解体后形成的各国之间尤其明显。到头来捷克(Czechoslovakia) 1500万左右的人口当中，有300万德国人，100万匈牙利人，50万波兰人，有近1/3的人口既非捷克( Czech)亦非斯洛伐克(Slovakia)人。而斯洛伐克对于加入以捷克人为主的国家也不是很有兴趣，由1939~1992年它两度脱离捷克便可见一斑。新成立的南斯拉夫( Yugoslavia)实现了南部斯拉夫民族知识分子的愿望。但要建立南斯拉夫，就必须跨越欧洲史上的障碍线。这条线曾使罗马帝国分为东西两部分，使欧洲信仰分为罗马天主教与希腊正教，语文分为拉丁与斯拉夫语系。它大约是穿越克罗地亚(C。oatia)与塞尔维亚(Serbia)两国之间。在这两国复杂的历史当中，它们从不曾属于同一政治实体。为建国所需付出的代价出现在1941年后的一场惨烈内战，到1991年又历史重演。罗马尼亚涌人了数百万匈牙利人，波兰得到数百万德国人及一条分隔德国与东普鲁士的走廊。以民族自决为名的这个重整过程结束后，受帝国统治的人民其人数几乎不下于奥匈帝国时代，差别只在于他们是分散于更多、更弱小的民族国家内，而这些国家龃龉时起，使这个地区更加不稳定。劳合·乔治后虽觉悟到协约国将自食其果，但已太迟。他在1919年3月25日致威尔逊的函件中说：“我想不出将来有比这更可能掀起战火的原因了，世上数一数二积极进取与实力雄厚的德国，居然被一群小国所包围，而其各民族中有不少从未能建立稳定的政府，但每一国中都有大批吵着要与祖国统一的德国人。”但此时和会已进行得差不多，快到6月的闭幕日期了。同时在均势原则已被废除后，也没有其他的选择可资重整国际秩序。后来许多德国领袖声称，德国是被威尔逊的十四点原则所骗才同意议和，他们在一步步地破坏和约。但这种说辞根本是自我安慰地自说自话。德国在自以为有胜算把握时全不理会十四点原则，并且在这些原则宣布后不久，强迫俄罗斯接受罗马对迦太基式的和平，签订了布列斯特一立托夫斯克条件，违反了十四点当中的每一点。到最后德国休战的唯一原因纯属实力上的对比，由于美国已参战，德国战败已是指日可待。当德国要求停火时，它已是强弩之末，其防线已逐渐瓦解，盟军也即将长驱直人。威尔逊的原则其实使德国得以幸免于更严厉的报复。史学家对为什么凡尔赛和约注定会失败有更好的解释，其原因即美国拒绝加入国际联盟。美国未能批准这个条约，无法保证法国与此约相关的边界，当然令法国大失所望。但以当时美国国内的孤立主义气氛，即使加入国联或批准对法国国界的保证，也不会有多大差别。不论是哪一种结果，美国都不会出兵反抗侵略，要不然美国也会把侵略的定义定为不适用于东欧的情形，就如同英国1930年代的做法。凡尔赛和约的祸害在于其结构。维也纳会议带来的百年和平，有三大支柱为支撑，每一个都不可或缺：与法国怀柔修好；维持欧洲均势；对正统观念的共识。对法国采取低姿态不见得能防止法国再次侵略。但法国明白四国同盟与神圣同盟一定可以集结优越的实力，使法国向外扩张的风险太大。另一方面，欧洲定期集会使法国有机会以平等地位参与欧洲协调。最重要的是，大国拥有相同的价值观，使各国既有的不满不致累积成想要推翻国际秩序。凡尔赛和约不符合以上任一条件。其条款对修好而言太烦琐，对彻底使德国屈服又不够严苛。事实上，要在令德国满意与害怕之间求得平衡并非易事。德国既觉得备受战前的世界秩序所限，在战败后大概也不会对任何可行的条款感到满意。法国有三个战略选择：可以设法组成一个反德同盟；可以设法分裂德国；也可设法向德国示好。但法国屡次想要结盟，均因英美拒绝而未能成功，而俄国此时已不属欧洲均势范围。分裂德国也受到英美反对，但法国在危急时又必须仰赖这两国的支援。至于向德国示好，此时不是太迟，就是太早，太迟是因为凡尔赛和约已成，示好有违条约精神，太早是因为法国民意尚不能接受。矛盾的是，凡尔赛和约虽不乏惩罚性条款，法国的脆弱与德国的战略优势反而因此加剧。战前德国在东西两面均有强国压境，不论向东向西，只要向外扩张一定会遭遇强邻，或是法国、奥匈帝国，或是俄罗斯。但凡尔赛和约签订后，在东欧已无制衡德国的力量。法国国势衰弱，奥匈帝国解体，俄罗斯一度消失于欧洲社会，因而已无可能重建旧的均势，更何况英美两国不肯保证凡尔赛和约的执行。早在1916年，英国外相贝尔福爵士( Lord Balfour)便预见到至少一部分欧洲未来将面临的危险。他当时即提出警告，若波兰独立，可能使法国在再度遭逢战争时无力反击；若“波兰被变为一个独立王国，形成德俄间的缓冲国，法国将在下次发生战争时任德国宰割，因为俄国若要援法便不可能不违反波兰中立。”这正是1939年时的难题。法国为围堵德国，就需要在东欧有一盟国，以迫使德国必须两面作战。俄罗斯是唯一强大到能牵制德国的东欧国家。但有波兰从中将德俄分开，俄国要向德国施压就势必侵入波兰。波兰则太弱，不足以担任俄国的角色。凡尔赛和约的建树却是使德俄继20年前瓜分波兰后，再生同样的野心。法国在东欧找不到大国暗中支持，便想壮大新成立的国家，以制造德国腹背受敌的假相。法国支持东欧新兴国家，向德国或匈牙利所剩的版图攫取更多领土。这些国家显然有其吸引法国误以为它们可制衡德国的可取之处。但它们绝无可能取代过去奥地利及俄罗斯所处的地位。它们都太弱，又陷于内部纷扰与彼此敌对而无法自拔。它们的东面环伺着革命后的俄罗斯，也正为其领土损失而喧嚷不已。一旦俄罗斯恢复实力，它对这些小国家的威胁性不下于德国。于是欧洲的稳定全恃于法国。先前是结合了美、英、法、俄的力量才使德国投降。如今这四国当中，美国再度倾向于孤立主义，俄国由于其革命及所谓的东欧诸小国“防疫( cordon sanitaire)”妨碍其向法国施援，而与欧洲相隔绝。法国为维护和平便需扮演全欧的警察。然而法国不仅没有采取如此干预性政策的意图与实力，而且就算有意这么做，也会发现自己孤单无援，被英美两国所遗弃。不过，凡尔赛和约最危险的弱点是心理上的。维也纳会议所建立的国际秩序，有符合均势要求的保守势力团结原则为后盾，而实际上最有能力维持维也纳和解的各大国，都认为和约内容很公平。但凡尔赛和约却注定短命，因其标榜的价值观与执行和约所需的诱因相互冲突：有能力维护和约的国家大多认为其内容在某一方面有欠公平。一次世界大战的矛盾之处在于，作战的目的是为遏阻德国势力兴起及可能称霸欧洲，且民意曾高涨到难以建立与敌人和解的和平。然而到最后，威尔逊的原则却使盟国无法达到能够压制德国的和平，各国也不认为和约很公正。根据抽象原则执行外交政策的代价，便是无法处理个别案例的特殊情况。由于集会于凡尔赛的各国领袖，既不愿意根据战胜国必然有的权利，也不肯依照均势原则对各国实力的评估，来削弱德国实力，他们便只有将要求德国裁军解释为各国全面裁军的第一步，将要求赔偿解释为对战争本身的补偿。盟国如此解释要求德国裁军的理由，是破坏了维持和约所需要的心理准备。因为从一开始，德国便可因此抗议受到不公平的待遇，并要求重新武装或其他国家也裁军到与它相同的水准，而德国也的确如此抗议。在裁军过程中，凡尔赛和约的相关条款反令战胜国自觉理亏。在每次裁军会议上，德国一定采取理直气壮的高姿态，通常英国会表示支持。但法国若同意在裁军上对德国一视同仁，那想要护卫东欧各国的独立便不可能。因此和约中的裁军条款势必导致不是法国就是德国必须裁军。而不论是哪一种情形，法国均不具备足够的力量保卫东欧，最后甚至是自身难保。同样的，禁止奥地利与德国合并，而在捷克境内又有一大群德裔少数民族，波兰境内也有一支人数较少的德裔少数民族，这些都违反民族自决原则。所以德国追求民族统一的运动有凡尔赛和约基本原则为后盾，更增添民主国家的罪恶感。造成最大心理负担的是和约的第231条，通称的战争罪(WarGuilt)条款。这一条指德国需为引发第一次世界大战负全责，并对此提出严厉的道德谴责。和约中大部分的惩罚措施，包括政治、经济及军事，完全根据德国是罪魁祸首的前提而来。18世纪主持议和的人一定视“战罪条款”为荒谬不可思议。他们认为战争是利益起冲突的必然结果，与道德无涉。在十八世纪战争结束后所签订的条约里，战败国付出一定的代价，但不致受到道德批判。而威尔逊及参与凡尔赛和约的人士则认为，1914~1918年战争的起因必须归罪于某个坏蛋，并且必须加以惩罚。但是当仇恨消退后，有识之士逐渐发现，战争爆发的责任归属要复杂得多。固然德国必须负一大部分责任，但只处罚德国是否公平？第231条款是否恰当？一旦大家开始产生这些疑问，尤其在1920年的英国，欲执行和约中惩处德国的条款的意愿，就渐渐动摇。良心不安的议和代表们，对他们完成的和约是否公平不再有把握，便失去执行此约的决心。对这一点德国当然没有责任。在德国大众的口里，第231条款被称做“战罪谎言”。建立均势已有实质上的困难，如今又有建立道德均势的心理障碍。由此可知，研拟凡尔赛和平方案的各国代表最后得到的是反效