大外交 - 基辛格-3

狂保罗( Tsar Paul)之子。梅特涅说亚历山大是“集男性美德与女性弱点的奇异组合。对真正的野心不敢造次，对纯粹的虚荣却勇气十足”。梅特涅以为对俄国的问题不在于如何防范其侵略野心，因奥国对此力不从心，而是如何缓和此种野心。一位奥国外交官回报：“亚历山大期望世界和平，但非为和平本身及和平之好处，而是存有私心；非一无条件，而是有所保留；和平须由其仲裁，世界之安定幸福须来自于他，全欧均应承认此为其功德。有赖其恩赐，并可任其予取予求。”卡斯尔雷及梅特涅对于应如何对付见异思迁好干预的俄罗斯，有不同意见。卡斯尔雷身为远离冲突现场的岛国的外相，只打算对俄国明显的攻击采取行动，而且一定要攻击威胁到均势才会有所反应。梅特涅的国家却在欧洲心脏地带，冒不起这种风险。正因为不信任亚历山大，梅特涅力主与他保持密切关系，全力防备他可能造成的威胁。他曾写道：“一旦开火，亚历山大定会在佞臣引领下逃离我等的监督，届时将无以节制其自恃天命而为所欲为。”为冲淡亚历山大的狂热，梅特涅采取双管齐下策略。他虽坚决反对奥地利强出头或采取片面行动，但在他领导下，奥国却成为打击民族主义的先锋。他更不鼓励他国自行行动，部分即由于他担心俄罗斯的宗教式狂热会演变为扩张主义。对他而言，温和中庸既是哲学上的美德，也有实际上的需要。他曾对一位奥国大使做如下的指示：“化解他人之利益主张比急于追求本身利益更重要，别无所求，收益反大。”只要情况允许，他一定设法以耗日废时的谈判，限制他国不得超越欧洲共识所容许的范围，借以拖延他国祭起圣战旗帜的图谋。另一方面，梅特涅的做法是团结保守势力。凡诉诸行动势不可免时，他另有巧妙之戏法，对此他曾做过如下解说：“奥地利事事重实质而多思量。俄罗斯唯重形式。英国重实质不重形式，我方之任务即在结合英方期期以为不可与俄方之惺惺作态。”梅氏以灵活的手腕，把他深怀戒心的俄罗斯，变成基于保守利益而结合的盟友，把他信任的英国，变为保卫均势不受挑战的最后依靠，由此使奥国得以掌控一个世代的欧洲事务步调。然而必然要发生的事只能延后，无法扭转。即使如此，能够依据不符时代主流的价值观，延续一古国长达一世纪，不可谓成就不大。令梅特涅两难的抉择在于，他与沙皇越接近，与英国的关系就可能受影响；他越是冒此风险，就越不得不靠拢沙皇以免孤立。他的理想组合是，既有英国支持维护现有的领土平衡，又有俄国支持弭平国内的动乱；既有四国同盟保护地缘政治上的安全，又有神圣同盟保护国内的安定。但随着时光流逝，拿破仑逐渐被遗忘，这个理想组合越来越难以维持。这两个同盟越是走向集体安全与扮演欧洲政府的角色，英国越是觉得有必要敬而远之。而英国越是保持距离，奥地利就越得仰赖俄罗斯，因此对保守势力便更不遗余力地加以保护。如此形成一个牢不可破的恶性循环。不论卡斯尔雷有多么同情奥地利的处境，但他无法说服英国对潜在而非实际的危险有所行动。他曾声明：“逢欧境领土平衡遭破坏之时，彼（英国）可有效干预，但于任何抽象之问题，彼定为欧境最不可能冒险投入之政府，值确切之危险危及欧洲体系，吾国必不落人后；但吾国无意亦无法依抽象假设性戒备原则，即付诸行动。”但梅特涅最头痛的便是，基于现实需要，他必须将英国视为假设性抽象的危机当做实际威胁来看待。国内的革命浪潮正是奥地利感觉最难以处理的危机。为缓和原则上的歧见，卡斯尔雷建议各国外相定期见面或召集正式会议，检讨欧洲局势。这后世所称的欧洲会议( Congress)制度，旨在就欧洲所遭遇之问题凝聚共识，为多边行动解决问题找到出路。但英国对这种“欧洲政府”制度颇为排斥，因为它太接近英国所极力反对的统一欧洲国。且不论英国的传统政策，没有哪届英国政府曾许下永久承诺，愿在无实质威胁的平时，随时检讨时势。英国民意对参与欧洲政府的态度，就仿佛20世纪美国人对国际联盟的观感，而且均是基于相同的理由。英国内阁早在1818年首次于夏倍（Aix - la - Chapelle）召开欧洲会议时，即明示其保留态度。卡斯尔雷带着他极不情愿的指示与会：“我国赞同此次会议有一共同宣言，并同样勉为其难，保证次等强国定期集会将限于一个主题，甚或一国家，但排除以任何方式涉人国际法所不容之干预。我国真正之政策始终为，除极紧急事故决不涉入，一旦涉入必挥大军前往。”英国希望节制法国，但除此之外，伦敦对“涉入欧陆”及统一欧洲的双重排斥心理始终不减。唯有一次英国觉得欧洲会议外交与其目标吻合。1821年希腊革命期间，英国将沙皇有意保护崩溃的奥斯曼帝国境内信仰耶稣教的人口，视为俄罗斯企图进攻埃及的先声。鉴于英国的战略利益受到威胁，过去虽极力将欧洲的问题关系仅限于对抗法国，此刻卡斯尔雷却毫不迟疑以同盟之名请沙皇节制。不出所料，他就理论与实际间的差异做了一番解析：“土耳其的问题完全另当别论，在英国我们认为它涉及非理论上而是实质上的考虑。”但卡斯尔雷向四国同盟提出呼吁，反而最是显示出这个同盟的不可靠。当有成员以本国战略利益为唯一实际标准时，这个同盟便无法给予各会员国额外的安全保障。因为不论发生什么危机，各国除本国利益外，并无更大的安全义务。梅特涅显然对卡斯尔雷个人，对其目标甚至对欧洲会议制度本身明白的认同，感到欣慰。某奥地利外交家曾说卡斯尔雷， “有如热爱音乐者坐在教堂中，想鼓掌却又不敢造次。”但如果连英国最倾向欧洲的政治家，都不敢对自己的信念喝彩，那英国在欧洲协调中的角色，注定只是过渡性而无法发挥功效的。类似威尔逊及其倡议的国际联盟在一个世纪后的遭遇，卡斯尔雷欲说服英国参与欧洲会议制度的做法，远超出英国代议政府在理论上或战略理由上所能容忍的限度。他跟后来的威尔逊同样认为，若其国家肯参与某种永久性的防患于未然的欧洲论坛，才是防范新兴侵略野心的最佳途径。他对欧洲的了解超过同时代多数的英国人，也明白新建立的均势必须小心加以维护。他以为他已设计出英国可接受的方案，因为这只不过是四个战胜国的外相进行一连串的讨论会，不涉及任何义务。但即使只是讨论会，对英国内阁而言仍带有太多欧洲政府的意味。事实上，这个制度性会议连最初的障碍均未克服。卡斯尔雷参加1818年首次在夏倍的集会时，法国被允许人会，英国继而退出。此后英国内阁拒绝让他再参与任何欧洲会议，会议随后曾于1820年在特洛波( Troppau)，1821年在莱巴赫（Laibach，即今天的卢布尔雅那），1822年在维罗纳( Verona)举行。对英国外相一手筹划的欧洲会议，英国始终敬而远之，正如一个世纪后，美国对其总统所倡议的国际联盟保持距离。在这两个例子中，由最强大国家创建的集体安全制度，均由于国内禁忌及历史传统而失败。威尔逊及卡斯尔雷都相信，在一场毁灭性的战争后所建立的国际秩序，唯有靠国际社会所有主要成员，尤其是其国内主导人物的积极参与，始能获得保障。对他们两人而言，安全必然是集体的；倘若有任何一国受害，到最后没有一国能幸免。如此看来，安全是不可有缝隙的，每一国在对抗侵略上享有共同利益，而预防侵略则更符合这共同利益。卡斯尔雷认为，不论英国对个别问题持何种观点，维持整体和平及维持均势理应符合英国真正的利益。他与威尔逊均相信，维护这个利益最好的办法，便是参与影响国际秩序的决策过程，以及组织对抗破坏和平者的反抗势力。集体安全的弱点在于各国的利益极少一致，安全也很难做到无懈可击。因此一个全面性集体安全制度，其成员同意坐视不管的可能性大于采取联合行动的可能性。大家要不是集结在泛泛的大原则下，便是眼看着最强大的一员，因自觉最安全最不需要此制度的保障而出走。威尔逊及卡斯尔雷均未能说服其国家加入集体安全体系的原因是，这两个社会都不觉得眼前有什么危险，都自认为可以独立应付，即使必要时也能在最后一刻找到需要的盟友。国际联盟或欧洲会议对这两国而言，只会增加风险，却无助于提升国家安全。不过这两位英美政治家之间有一项很大的差异。卡斯尔雷不但与同时代的英国人见解不同，甚至与整个英国近代外交政策都格格不入。他未留下典范，没有英国政治家曾以他为榜样。而威尔逊不仅对美国人舍我其谁的热情有所回应，更将此种情绪推向新高点。后世所有的美国领导人多少都有他的影子，在他之后的美国外交政策也深受其主张的影响。获准参加历次欧洲会议的英籍“观察家”，卡斯尔雷同父异母的兄弟斯图尔特爵士( Lord Stewart)，大部分精力都用在阐明英国的参与有哪些限制，很少对达成共识出力。在特洛波，他提出一份文件，肯定各国有自卫的权利，但坚持英国“身为四国同盟之一员，不会承担维持一支欧洲警察的道德责任”。在莱巴赫，他奉命重申，英国决不会介入对抗“臆测性”危险的行动。卡斯尔雷本人在1820年5月5日发布的官方文件中，曾说明英国的立场。他肯定四国同盟是“为欧陆极大部分国家自法国军事统制中解放”而成立的。但它从未以成为世界政府联盟( Union for the Government of the World)或以监督他国内政( Superintendence of the Internal Affairs of other States)为宗旨。到后来卡斯尔雷发现自己身陷于个人信念与国家需要冲突的两难中，却寻不出一条出路。在最后一次晋见英王时，他说：“陛下，向欧洲道别已不可免；唯陛下与微臣了解欧洲并曾解救欧洲；在微臣之后，将无人了解欧陆之事。”四天后他结束了自己的生命。随着奥地利日渐仰仗俄罗斯，梅特涅最难解的问题变成他以保守思想讨好沙皇，借以牵制俄国利用其在巴尔干及欧洲边陲发展的大好机会，能持续到几时。答案是近30年，这期间梅特涅应付了那不勒斯( Naples)、西班牙及希腊的革命，同时有效地维持着欧洲共识，避免了俄国介入巴尔干。东欧的问题不会消失但东欧的问题不会消失。基本上，其缘由来自巴尔干各民族欲脱离土耳其统治而纷纷发生独立革命。这为梅特涅体系所带来的难题，一是不符其维持现状的承诺，二是今日对土耳其而发的独立运动，有一天可能转向奥地利。再有，对维护正统最不遗余力的沙皇，干预的欲望最强，但谁也不相信，至少在伦敦或维也纳无人认为，沙皇一旦发动大军，他只会维护“现状”。有一度为平息奥斯曼帝国瓦解所带来的震撼，英奥两国曾有一段时间关系相当密切。不论英国多么不在乎特定的巴尔干问题，俄罗斯向俄土边界两个海峡推进，在英国看来也对其地中海利益构成威胁，因而俄国遭到强烈抵抗。梅特涅虽乐见其成，但从未直接参与英国反俄罗斯扩张的举动。他以审慎且最要紧的隐形外交( anonymous diplo-macy)团结欧洲，顺应俄国，计诱英国并让他国承担抵制俄国扩张的直接压力，奥地利却保留对俄或敌或友的主动权。梅特涅于1848年退出欧洲舞台，这象征着奥地利运用团结保守势力，维持维也纳和会安排的这招险棋，开始走向末路。可以确定的是，正统论难以无止境地弥补奥国地缘政治地位衰微的颓势，或减缓主流民族主义思想与其国内体制日益恶化的冲突。但随机应变是政治技巧的要诀。梅特涅运筹帷幄处理了东欧问题，但继他而起者，既然无力于改变国内体制适应时代潮流，便只有让奥国的外交，去迎合刚兴起且不受正统思想束缚的权力政治潮流。那就是要打破现有的国际秩序。结果是欧洲协调终于在解决东欧问题时被粉碎。1854年，列强自拿破仑时代后首次开战。具讽刺意义的是，这场一直被史学家指责为无意义，根本可防止的战争，即克里米亚战争，其导火线不是来自与东欧有重大利益关系的俄、奥、英国，而是法国。1852年法皇拿破仑三世刚经由政变上台，他说服土耳其苏丹封他以奥斯曼帝国基督信徒保护者的名号，而这一向是俄国沙皇自命的角色。尼古拉一世对他眼中视为非法暴发户的拿破仑三世，居然胆敢踏进俄罗斯的地盘，当起巴尔干斯拉夫人的保护者，深为震怒，要求获得与法国同等的地位。苏丹斥回俄国使者，俄国与之断交。19世纪中叶英国外交政策的主导人帕默斯顿勋爵( Lord Palmerston)，对俄国深具戒心，立即敦促派皇家海军至达达尼尔海峡( Dardanelles)外的贝西卡湾( Besika Bay)。沙皇仍秉持着梅特涅体系的精神。他说：“你们四国（指另外诸强）合力可制住我，但这绝对办不到。而我可仰仗柏林及维也纳。”为表现其不在乎，尼古拉下令占据摩尔达维亚( Moldavia)及瓦拉几亚（Wallachia，今罗马尼亚）两诸侯国。最不愿看到战争的奥地利，提出最显而易见的解决办法，即由法国俄国共同担任奥斯曼境内基督信众的保护者。帕默斯顿对如此调停不甚热衷。为增加英国的谈判筹码，他派皇家海军进到黑海口。此举鼓励土耳其向俄国宣战。英、法支持土国。战争真正的起因有更深一层的缘故。宗教只是政治及战略图谋的借口。尼古拉所追求的是古俄罗斯的梦想：取得君士坦丁堡及两个海峡。拿破仑三世则是眼见有机会削弱俄国，破坏神圣同盟，结束法国的孤立。帕默斯顿希望找到某种借口，可一劳永逸地终止俄国向两个海峡进攻。战争爆发后，英国战舰进入黑海，开始摧毁俄国的黑海舰队。英法联军登陆克里米亚，占领俄国海军基地塞瓦斯托波尔( Se-vastopol)。这些发展令奥地利的领袖不知所措。他们重视与俄国传统的友谊，但又担心俄国在巴尔干的斩获，可能引起奥国境内的斯拉夫人更加蠢蠢欲动。他们也怕在克里米亚战争中与老盟友站在一边，会给法国进攻奥属意大利地区以借口。起初奥国宣布中立，这是正确的抉择。但新上任的外相波义伯爵( Count Buol)，觉得不采取行动太令人坐立难安，而法国觊觎奥国的意大利领土也令人放心不下。在英法联军进攻塞瓦斯托波尔时，奥地利向沙皇提出最后通牒，要求俄国撤出摩尔达维亚与瓦拉几亚。这是结束克里米亚战争的决定性因素，至少此后的俄国领导人一直做如是想。奥地利就此放弃了尼古拉一世，及远自拿破仑战争时代即与俄国建立的坚定友谊。轻率加上恐慌，使梅特涅的后继者抛弃了经一个世代苦心经营所得的保守势力团结局面。一旦奥国主动摆脱共同价值观的束缚，就同样让俄国获得解放，使之完全可根据地缘政治的取舍来订定本身的政策。照这个方向发展下去，俄国势必与奥地利为巴尔于的前途而起冲突，也总有一天会想要打倒奥地利帝国。维也纳方案之所以能行之50年，就在于东欧三强（普鲁士、俄罗斯、奥地利）视其团结是对抗革命乱象及法国主宰欧洲的主要屏障。但克里米亚战争中（塔列兰称之为“欧洲贵族院”的），奥地利却与急于将其赶出意大利的拿破仑三世，不愿涉入纷争的英国，结为不甚协调的盟友。它因此解放了昔日神圣同盟的盟国俄国、普鲁士，任这贪得无厌的两国毫无顾忌地追求其国家利益。普鲁士要奥地利付出的代价是强迫奥国撤出德国，而俄罗斯在巴尔干逐渐升高的敌意，后来成为一次世界大战的导火线之一，也导致奥匈帝国最后的崩溃。保守利益需团结在一起面对权力政治的现实时，奥国可惜未能认识到，其生存全仰赖欧洲各国矢志维护政治的正统。保守利益需团结在一起的观念超越国界，因此有缓和权力政治冲突的作用。民族主义有相反的作用，它唯国家利益是图，激化对立，增加每个人可能面临的危险。不堪一击的奥地利由此让自己身陷一场毫无胜算的斗争中。克里米亚战争结束后五年内，意大利民族英雄加富尔( CamilloCavour)展开把奥地利赶出意大利的工作，在与法国结盟，俄国默许的情况下，挑起对奥国的战事，这两种状况在过去都是令人无法想象的。再过五年，俾斯麦在一场争夺德国盟主的战争中打败奥国。俄国再次袖手旁观，法国虽不情愿但也未插手。在梅特涅时代，遇到此种情势欧洲协调必会集会讨论，对这些乱事加以控制。但此后，外交更仰赖赤裸裸的权力，不再是共同的价值观。和平又持续了50年，但每过十年，紧急情势便加倍，武器竞赛也加剧。英国在以权力政治为本的国际秩序中，另有一番局面。一则它从不依赖欧洲会议制度保障其安全；再者，这新的国际关系形态对英国来说反而是常态。在19世纪中，英国成为主导欧洲的国家。它有足够的力量独善其身，有地理上的屏障不必介入欧陆的乱事。它有历任领导人持续冷静地追求国家利益，也是英国的优势之一。卡斯尔雷之后的英国领导人，对欧洲的了解的确不及他。但他们对基本国家利益的认知却比卡斯尔雷更透彻，他们以高超的技巧与锲而不舍的精神追求这个利益。继他之后出任外相的乔治·坎宁( George Canning)，立即切断了卡斯尔雷对欧洲会议制度仍有影响力的最后几个渠道，不管它们是多么的间接。1821年，在他继任卡斯尔雷前一年，坎宁呼吁“言行均保持中立”的政策，并说：“不要为愚蠢的浪漫情绪所惑，误以为我们只手便可重建欧洲。”正式出任外相后，他明白宣示以国家利益为基本方针，这在他看来是与长期介入欧洲相冲突的：“我国与欧洲系统关系虽言密切，但并非意指每有状况我国便须应邻国之关切召请，而致涉入纷扰之中。”换句话说，英国要保留视不同情形选择本身策略的权利，且一切以国家利益为依归。在此政策之下，盟国仅是辅助性质，甚至根本无此必要。帕默斯顿在1856年解释英国国家利益的定义时说：“凡有人问何谓政策，唯有答以视个别情形之发生，求最佳之对策，以吾国之利益为方针。”半世纪后，官方对英国外交政策仍没有更确切的说法，如外相艾德华爵士( Sir Edward Grey)的这番话：“英国外相素来遵循的乃是他们所认为的国家眼前的利益，而对未来不做太详细的盘算。”在大多数其他国家，如此的说法难免被讥为了无新意。我们认为好的就是上策。在英国这些话却会被看做再明白不过了；很少有呼声要求对经常挂在嘴上的“国家利益”加以定义。帕默斯顿说过：“没有永远的朋友也没有永远的敌人。”英国不需要正式的策略，因为领导人对国家利益均心知肚明，牢记在心，碰到任何状况自然知道该如何应对，也有信心会获得国人的支持。套句帕默斯顿的话：“国家利益恒久不变，你我有义务加以遵循。”英国的领导人可能对什么不该做，比对事先洞悉战争的因由更清楚。他们更不肯明白说出有何积极的目标，或许是因为他们对现状很满意。由于自信对国家利益可以掌握得很好，这些领导人认为没有必要事先加以说明。它们宁可等事件发生，这是欧陆国家办不到的，因为欧陆国家就是这些事件本身。英国对安全的看法跟美国孤立主义者所见略同，即英国仅对惊天动地的大事会有反应。但英美对和平与国内政治结构的关系，则各有主张。英国的领袖丝毫没有美国领导人的想法，以推广代议政治为达成和平的关键，他们对有别于本身的政治体制也不以为意。帕默斯顿曾在1841年为英国驻圣彼得堡( St Pertersberg)大使说明，在哪种情况下英国会出兵抵抗，及为什么英国不会抵制纯属内务的变局：“女王陛下政府于处理英格兰与他国关系时，其行为准则愿遵循的大原则之一，即外国对其内部宪法及政府形式有意做何种变革，应被视为英格兰无由以武力干预之事。但一国企图夺取侵吞属他国之领土则另当别论；因此类企图将扰乱既有均势，改变各国相对实力，而可能为其他强国制造危险；因而此类企图，英国政府享有予以制裁之充分自由。”英国外相无一例外，最在乎的都是保有国家的行动自由。1841年，帕默斯顿重申英国对抽象事件敬谢不敏：“英格兰少有参与介入尚未实际发生或非即将发生之事。”近30年后，格拉史东在上维多利亚女王书里提出同样的原则：“英格兰应完全掌握就各项事端评量其应负义务之主动；不应就他国实际或假设之利益而向彼等有所宣示，使之自视为至少具有共同阐释权，以致减损吾国选择之自由。”英国政治家对自主权相当坚持，对任何形式的集体安全一律排斥。后世所称的“光荣孤立”( splended isolation)正反映出英国人深信结盟弊多于利的观念。有能耐奉行如此无动于衷的策略的国家，必然实力雄厚足以自立，也不预期会遭遇须向外求援的危险，任何可能威胁到它的极端发展，对其可能结盟的对象威胁一定更大。英国身为维持欧洲均势的关键国，使其领袖们享有一切需要或想要的选择自由。这个政策对欧洲没有任何领土的要求，因此可以持久；英国对欧洲除均势外别无所求（虽然其对海外殖民地极贪得无厌），因此可主动选择要干预欧洲哪一个争端。尽管如此，“光荣孤立”并未阻止英国针对特殊事件与他国临时结盟。英国为海权国家，缺少大规模常备陆军，偶尔会需要与某一欧陆盟国合作，但它总是宁愿事到临头才选择合作的对象。每逢这种时刻，英国领袖们均能表现出不计前嫌的弹性。1830年比利时脱离荷兰的过程中，帕默斯顿先是扬言，若法国企图掌控刚独立的比利时，，英国将向其宣战。数年后，他又主动提议与法国结盟，以保障比利时的独立：“英格兰独力难以于欧陆行其政策，势须借重别国之助力。”当然与英国短暂结盟的各国也各有其目标，通常都是为了扩大在欧洲的影响力或疆域。一旦其作为超出英国认为恰当的限度，英国便会转向或组织为维持均势而对抗旧盟友的新联盟。这般铁面无私，坚决以自我为中心的作风，为英国赢得“老奸巨猾的英国( PerfidiousAlbion)”之喻。这种外交形态或许称不上如何崇高，但确实保持了欧洲的和平，尤其是在梅特涅的体制的边缘逐渐出现破绽后。19世纪英国的影响力到达巅峰。英国自信满满，也当之无愧。它是当时工业最发达的国家，皇家海军更称霸四海。在各国内部波涛汹涌之际，英国的内政却十分太平。在面对19世纪的重大问题时，干预或不干预，维持现状还是与变革者合作，英国的领袖们毫不受教条所拘束。19世纪20年代的希腊革命战争中，英国同情希腊脱离奥斯曼统治而独立的意愿，只要这不致加大俄罗斯的影响力，以致威胁英国在东地中海的战略地位即可。但到1840年，英国选择干预以便阻止俄国扩张，因而转为支持奥斯曼帝国的现状。1848年匈牙利革命期间，英国正式的立场虽为不干预，其实却欢迎俄国恢复现状之举。19世纪50年代意大利反抗哈布斯堡的统治，英国虽同情却未插手。为维护均势，英国既不能归类于干预主义，也不能说是不干预主义；既不是维也纳旧秩序的守护者，也不是改革派的拥护者。其作风极其务实，决不带感情，英国人民则深以能全身而退为傲。任何务实政策，应该说尤其是务实政策，都必须以某种固定的原则为基础，以免乱枪打鸟，漫无目标。无论英国是否公开承认，其外交政策的固定原则即英国愿扮演均势维护者的角色，通常这个原则的含意是指支持弱者对抗强者。到帕默斯顿上任后，均势已成为英国理所当然的外交政策原则，不需要任何理论上的辩解；无论在任何时刻要行何种政策，必须都会以保护均势为着眼点。在几个固定切实的目标之外则是无比的弹性。比方说，各低地国家不得落入强国之手这个政策，自威廉三世在位时至第一次世界大战爆发均未改变。1870年迪斯累里再度肯定此一政策：“吾国政府素来以为，自敦刻尔克( Dunkirk)及奥斯坦德( Ostend)迄北海诸岛之欧洲沿岸诸国，应为自由兴旺之社群所有，行和平之道，享自由之权，为有益人类文明之商业活动，不得落入军事强权之手，如此始符合英格兰之利益。”1914年英国对德国入侵比利时的反应是对德宣战，却大出德国意料之外，由此可见德国领袖是多么昧于时局。直到进入19世纪多年，英国仍认为维护奥地利是一重要目标。18世纪时，马伯洛（Marlborough）、卡特雷及皮特曾参与过几场战争，以阻止法国削弱奥国。虽然奥国在19世纪所感受到的法国的侵略威胁不再如此强烈，但它仍被英国视为对俄罗斯向黑海两个海峡扩张有用的制衡力量。眼见1848年的革命可能使奥国解体，帕默斯顿曾这么说：“奥地利居欧洲核心，可左抵蚕食右挡鲸吞。以吾之见，欧洲政治独立自由全在于彼仍居列强之林，享领土主权完整；因此之故，或有意或无意，但使之积弱不振，甚或由一等强国沦为二流小国，对欧洲必为害甚巨，且英人必群起而攻之，阻挡之。”但1848年革命之后，奥地利日趋衰颓，政策摇摆不定，使其在英国东地中海政策上的作用大减。英国政策的焦点在于防止俄罗斯占领达达尼尔海峡。俄奥两j国的对立多半与俄国图谋奥地利的斯拉夫省份有关，这一点与英国的关系不大，但达达尼尔海峡的控制权亦非奥国的重要利益。于是英国开始认为奥地利不是制衡俄国的合适筹码。这便是奥国在意大利皮耶芒( Piedmont)被击败，在与普鲁士角逐德国领导地位时败北，英国均无动于衷的原因。此种冷漠态度在上一代是难以想象的。至20世纪初，对德国的疑惧成为英国政策的主轴，而奥地利为德国盟国，于是首度被英国视为敌对的力量。19世纪谁也想象不到有一天英国会与俄罗斯结盟。帕默斯顿认为，俄罗斯正推行“全方位普遍性的侵略政策，部分成因于沙皇尼古拉之性格，部分源自政府长期之政策”。25年后，克拉瑞登爵士( Lord Clarendon)也附和这种看法，他曾说克里米亚战争是“文明对野蛮之战”。19世纪英国主要致力于钳制俄罗斯兼并波斯，向君士坦丁堡及印度进发的野心。此后要再经过数十年德国的穷兵黩武，目中无人，英国才将主要的安全考虑转向德国，直至20世纪后这疑虑才真正成为事实。英国政府更替的频率比所谓的东欧强国要频繁：英国主要政治人物（帕默斯顿、格莱斯顿及迪斯累里）在位期间都很顺利，没有波折，梅特涅、尼古拉一世及俾斯麦也一样。但英国政策目的的一贯性却颇不同凡响。一旦择定方向，它便会坚持到底，令人产生信赖感，因此英国在稳定欧洲局势上可发挥决定性的影响力。英国在面临危机时能临危不乱，是其代议政体的本质使然。自1700年起，民意在英国外交政策上即扮演重要角色。18世纪欧洲所有其他的国家，都看不到有关外交政策的“反对”意见；在英国则已是体制的一部分。18世纪托利党一直是代表国王的外交政策，倾向于干预欧陆的纷争。罗伯特爵士( Sir Robert Walpole)等人的辉格党则偏向对欧陆的纠纷保持某种距离，且更重视对海外的扩张。到19世纪，两党的角色对调。帕默斯顿所属的辉格党代表积极派，德比( Derby)与索尔兹伯里(Salisbury)的托利党则不赞成与欧陆有所纠葛。像柯布登( Richard Cobden)这类的激进人士，也跟保守派立场一致，赞成英国保持不干预态势。由于英国的外交政策是公开辩论的产物，因此人民在战时表现得出奇的团结。再者，由于外交政策如此公开，有时首相换人，政策也会180度大转弯，虽然这种情形并不常见。例如，19世纪70年代英国对土耳其的支持，到认为土耳其人道德可疑的格莱斯顿，于1880年大选中击败迪斯累里后，便突然告终。无论何时英国都把本身的代议政体视为特例。其对欧陆政策唯国家利益是图，不涉及意识形态。每当它对某国的革命表示同情时，如