该会的政策在其他几个重要方面也有改变。在共和党保持参院优势的六年期间，该会逐渐突破党派界线，愿意帮助共和党议员，也愿支持非犹太的议员对抗犹太人。这两点反映出游说活动的新作风，却也增加了盟友间的不愉快。某些民主党籍从政者习于该会亲民主党的传统，对亲以游说集团出钱支持共和党参政者一事怒不可遏。例如1982年密苏里的自由派民主党员，也是犹太人的人州参议员伍兹，向现任共和党参议员丹福斯挑战，美犹公共事务协会竟然要求犹太社区支持丹福斯，因为AWACS案他投了反对票。“前些年，你会毫不考虑的支持我们自己人”，该会一分子表示：“但是，只因为伍兹是犹太人而丹福斯不是，并不意谓你就得支持伍兹。这点对犹太社区是一大考验。支持你的盟友，必可获得回报。” 美犹公共事务会玩弄金权游戏的手法，也反映出游说活动的新趋势。办事人员强调，该会并非政治行动团体，而是公共事务委员会，他们不负责筹募竞选捐款。但是许多犹太的社区领袖都坦承，该会要求80多个由犹太组织或社区团体组成的亲以公共事务会，为友好的候选人募款。大多数的亲以公共事务会从名字上根本看不出来，他们通常命名为全国公共事务会、联合行动委员会、佛罗里达国会委员会、赫德森谷委员会或圣路易改良政府会等，根据联邦选举委员会纪录，这些亲以团体在1986大约捐出400万元给候选人。 美犹公共事务会对国会每次投票都留有详细纪录，并把正反方议员资料提供给亲以的公共事务会。该会唯一关心的是美国对以政策和影响以色列权益的事，对与犹太人相关的事情倒不太在意。前者是该会“惩恶扬善”的绝对标准。与其他亲以团体连锁式的指挥系统也有助于该会发号施令，因为该会的领导人与成员中有不少人便是亲以公共事务会的创始人与会长。例如阿米泰是美犹公共事务会1974年到80年的执行长，目前仍为该会执行委员。他也是第二大亲以公共事务会——华盛顿政治行动委员会的财务部门负责人，他出版一份通讯，报导那些参议员是以色列的“忠实拥护者”，那些是“外交关系委员会中最差劲的”，如华盛顿州的伊凡斯。 该会权势日增，可从其惩治政敌的能力看出端倪,1982年时其头号大敌为芬德莱众议员，他是伊利诺伊州的共和党员，已连任了十届。该会攻击他是巴解首领阿拉法特的朋友。根据戴恩的说法，后来击败芬德莱的民主党员杜宾，其竞选经费有90%来自犹太人。1984年，犹太公共事务会所募320万元中有40%捐赠给出面对抗五位共和党的民主党候选人，那五人支持AWACS机售案。 该会人员毫不讳言1984年的首要箭靶为伊利诺伊州的裴西，参院外交关系委员会主席。该会视其为国会中最有影响力的亲阿拉伯人士。犹太公共事务会捐给裴西主要的民主党对手西门274144元，后来西门获胜。此外，加州犹太商戈兰还花了100多万广告费专门打击裴西。裴西在一项控诉中指责戈兰接受美犹公共事务会前执行长阿米泰的指挥，但是，却遭到该会和有关人士的强烈抗议。 不过政治运作得太过火，有时也会造成反效果。沙国军售案于1986年5月6日进行参院表决时，该会主要盟友波希维兹参议员在投票中把两位共和党人——得州的菲葛拉姆和华盛顿州的伊凡斯叫出会场与戈兰见面。戈兰曾投下100万美元，击败裴西。在那次表决中，售与沙国的武器仍包括毒刺防空导弹，戈兰暗示伊凡斯：沙国可能会将这批武器交给巴勒斯坦恐怖分子。 伊凡斯和葛拉姆不理会戈兰的威胁，双双支持沙国军售武器。戴恩指出，这个事件令他们十分尴尬，因为“在大家的刻板印象里，亲以游说集团好像专干这种事。”“事情糟透了，”戴恩表示：“对我们伤害很大，而且从头到尾，我都不敢苟同。我们跟戈兰毫无瓜葛，他一向是单独行动的。” 不过尽管出了这种意外，还是有不少参众议员认为美犹公共事务会的政治手段让人敬畏三分。整体而言，该会在适应华盛顿新政局——如国会权力的分散，草根游说的效用，两党联盟的必要，利用财力扬善罚恶的重要性，以及大力宣扬战果——的过程中逐渐茁壮蓬勃。这也正是新型游说游戏的典范。零售法：一对一的交易 纯粹就理论而言，游说行为予人印象之不良和黑手党的阴谋诈骗也差不了多少，它让我们想起辛克莱牛肉糖业托拉斯的丑闻，或纳斯特石油强盗巨子的私室密谈，他们肥胖的身形在红色的背景中，凝成一团团厚黑的影像，它与雪茄烟酒的邪门歪道和以褐色信封递交的金钱有关，也意味着国会中的宠儿受制于大企业。不过，以上只是漫画中的讽刺，因为随着60年代争取民权和抗议越战等运动中平民抗争意识的觉醒和上扬，游说活动也起了大变化。 此外，旧势力的崩溃，新政客的崛起和竞选技巧的介入，也使情况变得愈发不同。 当然，仍有不少说客因循旧法进行游说，在骨子里，这种老式的游说是一种“内在政治”。这也说明了为什么有那么多说客是前国会议员、前白宫官员、前立法部门助理和前内阁官员。他们的游戏在老交际圈的配合下愈玩愈起劲。游说活动必须依赖个人私交的情分和由经验累积而成的专门技术，靠着老交情和热门路汲取消息，凭借共同的约定和信念办事，例如今年的课税案没有通过，那么就明年再来，又如昨天的敌人可能成为明天的盟友等。放长线钓大鱼，全凭关系好。 老式游说游戏的本质是“零售”法：一对一的交易。如斯特劳斯请托财政部长J.贝克（JimBaker）为其朋友在世界银行安插个职位；J.贝克与参院老同事的关说，使其委托人得以在某一税法案的过渡时期获得喘息机会；葛雷的一通电话，总统答应出席某一会议致辞，或同意邀请某一工业巨子参加国宴。游说活动有时还要与某委员会的幕僚长共进早餐，因他正在草拟一项复杂的法案。至于搞几张华盛顿红人足球赛的票或为米西的太太找工作等小事，就更不在话下了。一旦摸清门路，必能举重若轻，事半功倍。 “一流说客的工作基本上就是交际应酬”，前议长奥尼尔的发言人马修斯如是说：“他们知道国会议员每周要只身待在这里三个晚上，没有家人陪伴，于是就开口了：“一块儿吃晚饭吧！一块儿去看球吧！”不妨跟他们聊聊，交个朋友。他们不会老巴着你不放，只是偶尔会打个电话来问些间题——也许一年一两次。” 内线消息之可贵犹如金玉一般。就在1981年里根就职后没多久，美国市长会议执行长根舍从内阁助理处获悉，里根政府打算封杀分享步入的计划，该计划可拨给州郡市政府数十亿元。机缘凑巧，第二天中午，市长代表团将与总统共餐，就在餐会上，匹欧利亚、印地安那波利斯、丹佛和哥伦布等市市长向里根及其首席助理大力游说。结果该计划死里逃生，又拖了好几年才被删除。 “这些大部分都是直接交涉”，马修斯表示：“以奥尼尔为例，他要到某乡村俱乐部去打高尔夫（通常是烧树俱乐部），正要发球时说客就来了：“提普（奥尼尔的名字），我有话要告诉你，帮个忙好不好，不要推动税法案中州与地方税那部分。”你别以为这招不管用，告诉你管用得很。不论奥尼尔在周末碰到谁，都可能影响其情绪。 这些人平常并非无所事事，得把有关人士应酬的地点打听清楚，你以为提普发球时碰到的人只是不期而过吗？才不呢！高杆吧？” 这是标准的老式游说，身为老式的政治人物，奥尼尔的感情特别容易被这种游说方式左右。说实在话，没有那个政治人物不喜欢戴高帽子，这点正是老式游说的精髓所在。我记得1978年有一篇关于朴东孙的文章，他是韩国的说客，过去和奥尼尔走得很近，他害得好几位国会议员被起诉，罪名是违法收受外国人捐款。不过那篇葛瑞德为《华盛顿邮报》所写的文章重点却在于：朴洞悉政治人物需要有被爱的感觉。 “朴利用其在乔治城的派对，和各种礼物去满足国会议员那种心理弱点。但这却不是只有他才会如此。”葛瑞德写道： 想想，一个从政者费尽千辛万苦，终于登上国会席位，他满怀热情来到华盛顿准备接受欢呼，不料却被泼了冷水，首府的反应冷淡极了……自己的大名极少上报，除昨出了纰漏，或者刻意搞噱头引起新闻界注意。拆开家乡来的信件，尽是抱怨、需索、威胁之辞。 最近10年，国会议员的地位骤降，取而代之的是闪亮耀眼的新贵：电影明星、主义提倡者、摇滚歌星，甚至新闻从业人员。在这种环境下，即使是政治人物也无法免俗了——谁欣赏他们，便为谁效力。议员最受说客所垂青，他们时时感谢议员工作辛劳，加之以尊贵的身分地位。当他们以种种小恩小惠支持议员的同时，其他人却对议员争相指责，大加挞伐。 老式游说也靠着个人的影响，内线消息的承诺和某种特殊关系的暗示而大行其道。其实好些所谓权威人士的承诺全是鬼扯淡。 虽然没有详细的成绩纪录表，但是就连明星说客也不免战败，或是退而求其次。“以为那些玩家可以随心所欲操纵局势并且制定政策，全是欺人之谈”，在美国企业研究所从事公共政策研究、研究国会的知名学者欧恩斯坦说：“你虽然请到大人物撑腰，仍旧有输有赢。老江湖知道你聘用了勃格斯，但并不意谓你已买到胜利，你所买到的只是门路而已。不过，大概不会有人不愿见他，他是消息灵通人士，知道通盘作业的过程。” 欧恩斯坦的怀疑论不难理解，因为说客经常高估自己的影响力，不过他说说客无法制定政策也不尽公平。律师学会副会长可汉认为说客是否能发挥作用，端视事情曝光的程度而定。重大事项如MX导弹、环境法、投票权法案和税法主要条款“比较不受超级说客左右，因为这些事情是大众焦点之所在。”可汉的说法我想是正确的。“但是碰到比较不为人知的事情和法令的细部规定，可能就用得着超级律师和超级说客了。” “一名好说客可以说是议员幕僚的延伸。”赖尔曼告诉我，他是精力充沛的卫生保健说客，也是前参院预算委员会的助理。“如果你是好说客，而且真能办事，所有的议员都会搞清楚你的来历”，赖尔曼说：“如果他们想打听什么，而他们又信任你的话，自然会来找你。” 专业知识和技术在获取信任时相当重要。举例来说，加州民主党众议员顾埃留便曾指出，说客与众院农业委员会下几个高度专业化的小组成员在工作上密切合作的情形。他们在各自擅长的领域内帮忙立法。“其中有若干说客在小组中极具影响力”，顾埃留强调：“他们比委员会的成员和幕僚懂得还多，像在棉花召集小组中即由棉业工会负责撰写棉业法。” 美犹公共事务会经由这种技巧使其影响力制度化。戴恩和其他成员为不少参众议员捉刀，草拟讲稿和法案，在以阿军力平衡的问题上提供详细的摘要，或对中东访客进行重点调查。“我们会在早上9点接到国会参谋人员的电话，说要一份谈某个问题的讲稿”，该会一名中级立法助理透露：“10点半他们的演讲稿就写好了。”该会有个15人的研究小组，收集各种时事资料。事实上，参众两院每一位以色列问题发言人和次要权威人士都靠这个研究小组提供资料，或者代写、修改社论专栏上有关中东问题的文章。 彼得斯在他那本虽然薄内容却很丰富的小册子——《华盛顿运作真相》——中主张，政治人物和政府官员所玩的游戏叫做“求生存”，说客则扮演权威人士求生网中不可或缺的要角。“精明的说客知道不但要为自己建立关系网，也要为有关的官员建网”，彼得斯写道：“每当说客遇见帮得上忙的官员，便会竭尽所能让对方知道，他可以在其求生网中轧上一角，助其一臂之力。”批发式行销 新型游戏反映出美国政治系统与国会体制的改变。其媒介为大众行销，风格为集体交涉，特质为批发式游说。新型游说行动借镜于政治运动技巧之处甚多，如狡黯的公共关系人员、电视广告、配合无间的联盟、选定目标的大量邮寄以及成群的工作人员。典型案例，如全国步枪协会三天内便引来300万封电报和无数电话轰向国会山庄，使得议员根本无法往外拨电话；“老人游说活动”在一天之内便扔了11500万封信件给莱特，警告国会不准改动社会保险中关于生活费的调整。当涨税事件闹到高潮时，无数保险界和不动产界的游说人士蜂拥而至国会山庄。政治顾问和竞选谋士把超级律师排挤到一边，为其游说客户争取草根支持，并从事公共关系活动。 例如，安哥拉反抗军领袖萨温比1985年底想在华盛顿推动其主张，并向国会和政府施压，提供导弹给他以便与苏联的坦克和飞机对抗时，他付给游说高手——布莱克／玛那佛／史东/凯利公司60万美元高价。该公司系由一群年轻的政治竞选活动总统干事和顾问组成的，由于其竞选活动的关系，该公司和里根政府以及有力的共和党参议员渊源颇深，不但让萨温比接触到政府和国会的层峰人士，也帮他打了一场漂亮的公共关系闪电战。在他短短两星期的访问期间，这位意气飞扬、满脸胡须的反抗军领袖频频在报纸和电视上出现，顿时成为名人，终于如愿以偿取得武器。 事实上许多交易都是采取这种模式，即请求政治运动权威人士为其游说，与过去所仰赖律师和前政府官员游说的传统迥异，此一转变也显示出新的政治局面已然使华盛顿权力游戏整个改观了。 新型游戏的本质在于草根游说，60年代随着公司抗议风气的兴起逐渐发展。民权运动、反越战群众游行，以及纳达和共济会之类的公益团体揭开群众游说的序幕。这些运动衍生出新的一代，一批受过草根行动训练的玩家，其中有不少人投入华盛顿权力游戏。 新型游说起初乏人间津，然而70年代末期便有了立足之地，80年代更上一层楼，居于领先地位。目前新旧说客竞争得很厉害，常彼此学习，以取长补短。 新型游戏使游说运动蓬勃发展，逐渐企业化。为了接触国会中所有的权力基础，所需要的财力与人力都比过去多，而动员群众的各种运动技巧也使费用大幅上升。华盛顿的说客群每年都创新纪录：从1981年参院秘书登记的5662人，增至1987年中的23011人（登记后才可合法有进入国会大厦游说），此外还有法律公司和贸易协会办公室的一万五六千名说客和工作人员没算在内呢。现今在华盛顿，单独一家游说公司已不能满足大客户的需求，当前的作风是“团队游说”，要面面俱到，动员所有可能利用的关系和孔道：法律公司、公共关系团体、游说公司，再加上草根政治专家。 新型游说的特质之一是奇特的政治伙伴组合。过去8年中有6年由于众院为民主党控制、参院由共和党操纵，导致国会分裂，超越两党派别的游说联盟遂成为大势之所趋。早在1978年克莱斯勒汽车公司请求政府拨放紧急救济贷款时，便拉拢了一家民主党大型法律公司和一家共和党大型游说公司。最新的模式则演变为每家公司都有专属的内部超党派联盟，例如提蒙斯，虽然负责管理共和党全国委员会却雇用了好几位民主党说客，像卡特总统的白宫幕僚凯保，以及从前和联合汽车工人联盟站在同一线上的派斯特。 庞大的说客群使国会议员麻痹——他们快速地向华府说客挑战，要求证明他们对选民确有控制的能力。众院筹款委员会主席罗斯坦考斯基告诉我，委员会起草1986年税法案时，他拒绝接见华盛顿的说客——不过他会拨时间给家乡来的选民。老式说客柯罗洛哥斯于60年代在犹他州参议员班奈特手下学习权力游戏，后来在尼克松政府担任国会联络人，他承认：“现在的国会议员气象确实不同，他们比较活跃积极，喜欢自我宣传，也比较注意选区的意见和反应……” “从前的参院你只要找两三个委员会的主席谈谈即可，”柯罗洛哥斯回忆道：“你可以找史登尼斯、鲁恩、埃施德和麦努森，而后便可决定政策内容了，如国防法案和石油政策等。现在则不然，你得跟51个家伙谈才行。你去找犹他工厂经理来见赫区和贾恩（犹他州的两位参议员），如果他见不着那可有得瞧了，他回家以后无论周日上教堂，周一打保龄球或者周二喝咖啡，都到处宣扬说，在华盛顿时那个混帐东西竟然不肯见我。好事不出门，坏事传千里，不顾江东父老的政坛人士无异自掘坟墓。” 新游戏的另一准则是说客必须证明他确实具有民意基础。“议员对花钱请来的说客疑虑颇深”，公共利益说客可汉承认：“首领和基层人员之间总是会有距离，不论是劳工联盟或教会团体，因此除非获得选民支持，否则就没有资格下场玩游戏。” 早期似乎只有劳工联盟喜欢搞群众运动，不满的农人也曾将曳引机开上国会大道以示群情激愤，现在商业界也加入这场游戏了。大众行销技巧连渥克这种人都用上了。他可是传统的华盛顿消息灵通人士，其一贯的游说作风是与精挑细选过的国会议员共进晚餐。渥克曾经担任1980年里根竞选活动的内部税务顾问，而把削减商业税的重大条款写进1981年的税法中。不过最近他也求助于新型说客了。 “老议员要你去说服他的选民时，你就像被扔到竞技场一样”，渥克解释给我听：“你得设定目标，发出各种信件和宣传品。游说这一行讲求全面性，不仅包括立法和行政专家，还需要公共关系专家以及从事群众沟通、设定目标沟通、举办团体活动、建立民间联盟等方面的专家。”渥克用的是现代政治运动的语言，事实上，老式说客已逐渐转为新式竞选顾问了。家乡的政治掮客 1980年，美国货运协会想要避开有关解除卡车路线和比例管制规定，于是付给华盛顿最大的一家公共关系公司——希尔暨诺顿公司300万元；这不仅希望能把他们的案子在各种演讲和记者会中广为宣传，还希望能将之插入总统大选活动。这个巧妙地构想出自该公司华盛顿办事处的主管葛雷，葛雷打算利用1980年2月26日政党预选会前半年时间说服新罕布什尔报界，解除管制将会对全国经济造成严重损害。他判断假如新罕布什尔报界发表多篇评论，总统候选人会在备受压力下表明立场，因为此刻新罕布什尔正是全国政治的焦点所在——这一点将使民众的反对意见声势更为浩大。 1979年10月，葛雷派遣魏尔特纳到新罕布什尔去宣扬解除管制的不良后果。魏尔特纳27岁，是公共关系专家，前佐治亚州众议员之女。在这个纺织业遭到严重打击的地区，她大力强调“一旦解除管制，小城镇将被货运业遗弃，因为业者无法获利。”魏尔特纳亲自为当地的卡车运输业者代表写专栏，要他们参加广播电话节目。若干市民团体已然有了决议，魏尔特纳在短短4个月内，就获得足够的舆论支持来向总统大选施压。 前得州州长康纳利头一个出来反对解除管制。“康纳利帮了我们大忙，他那时不顾一切地想找个有地区诉求的议题，”魏尔特纳回忆道。加州民主党籍州长包朗随后跟进。然而关键的一刻，却是布什在曼彻斯特附近的货运站被魏尔特纳逮个正着之时，一名货车司机在魏尔特纳指点下，强迫布什就解除管制案表示看法，结果布什表示了反对的意见。曼彻斯特《工会领袖报》把他们会面的照片登在头版上，希尔暨诺顿公司立即把布什的意见传至全国各地。 一全美新闻通讯社表示，货运解除管制案可能成为总统大选中的“黑马”课题。魏尔特纳在她的政治独脚戏中安排了不少卡车司机上各类媒体，不过，群众对此案缺乏真正的兴趣。解除管制案终因潮流所趋而阻止不了，但是这种不寻常的游说技巧对情况确有缓和作用。 另一种新型游说技巧是动员州政府级的政治关系网，因为大多数参众议员在改选时还得仰赖这层关系。33岁，年薪45万的共和党说客史东，曾率直地表示：“华盛顿的政治权力来自华盛顿以外的地区——正如威尔逊总统所说门后的那把黑枪。所有的从政者都受改选的牵制，必须应付家乡的政治掮客，特别是那些凯觎其位的人。一旦你动员这批家伙，必须可以引起国会的注意。”，具有讽刺意味的是，史东这名精明的共和党人，1984年还在美国东北主持里根的竞选活动，后来竟与蒙代尔的竞选总干事贝寇组成联合阵线。选战过后数月，他们便合力帮忙公共安全协会推展关系。该会系一由华尔街大银行和投资公司组成的团体，希望阻止国会取消都市公债业免税的规定。贝寇是该会游说活动的负责人，他聘请了史东、蒙代尔前竞选总干事强森，以及里根1976、1980年和1986年竞选总部的宣传部长雷克。该会花了100多万元聘请他们，为的就是要仰仗其竞选活动式的游说效力。 银行家由于形象不佳，无法自己出面组织群众。“没有人喜欢投资银行家，”贝寇苦笑道：“如果我们说出必须保护纽约的投资银行团体这种话，立刻会成为众矢之的。”不过，由于贝寇多年来打交道的对象不外市长、立法官员和全国各地的政治掮客，他很快就发现，这些旧有的政治关系对其推动公债免税一案很有帮助。公债提供资金的对象是医院、运动场、飞机场、大学宿舍、集团住宅、会议中心、污水厂以及工业发展区。这些单位的支持者分布甚广，从城市的财政官员到地方工业、工会、大学校长和慈善机构都有。 贝寇提出新型游说的基本理论：“我们把竞选运动的技巧用到国会议员的选区，并在选区组织成竞选会。”他解释道：“我们所做的是如假包换的服务到家的施压工作，由于我们在全国每个选区都有熟人，所以不难找到愿意担任类似竞选总干事职务的人。如是我们展开工作，希望能影响这位议员。” 史东的关系网则以共和党员为主。在休斯顿时贝寇对我说：“我们的群众从慈幼修女团到劳工甚至商业区的生意人都有，劳工和商人15年来从不交谈，彼此看不顺跟，却为了同一个理由聚在一起——债券的经济利益。他们并不说话，却一致同意要与议员交涉。” 贝寇的游说目标是负责税法案的众院筹款委员会，该会有36位成员，贝寇和史东在其中19位的选区中建立了选战形式的联盟，起先，反对免税债券的呼声是来自罗斯坦考斯基主席和其他高层民主党员，但当委员会员返乡度周末时，地方联盟却向他们游说，并寻求支持。他们这才共商大计，讨论如何保护家乡父老的免税债券。 委员会态度的转变，对债券业和地方而言意谓着数以10亿计的金钱。财政部估计，如对每年营业额高达2000亿的私人用途都市公债业取消免税规定，5年内可有130亿的税收。税法案通过众院筹款委员会时，公债免税额恢复了55%，达到60%，税负也减为60亿。在参院中透过贝寇——史东的运作，恢复了更多的免税额，并把税负削至30亿左右——公共安全协会大获全胜，这是老式游说望尘莫及的。 贝寇，史东的运作相当成功，因其遵循了新型游说游戏的首要信条：影响国会最力者为家乡之政治掮客。热钮所在 唤起选民往往更能奏效。银行业于1983年采取了这个选战技术的另外一招，而赢得了重大的游说胜利——在传统的老式游说行动失败之后。 银行不满1982年税法修正案的内容，该案要银行扣押顾客利息和红利收入的10%作为税款，正如雇主扣押员工薪水10%税款一样。这项法案受到里根总统、杜尔参议员和其他国会领袖的支持，估计每年约可增加75亿的税收，是大家该缴而未缴的。 对全国14000家银行而言，扮演税吏无疑是一项诅咒。银行面对顾客的烦恼自己也感到不安，但是，美国银行家协会循固有游说管道试图阻止法案，却没有成功。该协会的联络部门提议做个新的尝试——要一家芝加哥广告代理商李奥·贝纳公司找出能激发民意的热点。 李奥·贝纳公司的作法和从事竞选活动的民意测验专家一样，先从芝加哥中产阶级找出两个焦点团体。所说服力“焦点团体”是民意测验专家、社会学家和广告业者，想就某事探测公众意见时所找的样本团体，仅是极少数的一小群人。在选战中，可利用这群人探索选民对候选人的种种内在感受。在商业上，广告业者可经由他们发现如何促销产品最有效。受过训练的访问员必须探寻强烈的情感反射点，即广告界所谓的“热钮”。“我们知道如果找不到热钮，就无法推动草根运动。”美国银行家协会公关助理经理艾尔门多夫告诉我说。 该会导引那两个焦点团体在19分钟的讨论中，说出他们对政府规定的感想。艾尔门多夫和其他职员透过窥视镜看到整个过程，对他们粗暴愤慨的态度感到吃惊。有些人对银行和其他大企业满怀敌意，有些人甚至怪罪银行让税法通过，怀疑银行从中牟利。 焦点团体对政府的怨怼也十分强烈，认为政府不该不信任老百姓缴税的意愿，而把脑筋动到他们私人存款上。不过李奥·贝纳公司仍然建议银行家协会搞个群众运动，因为民众似乎并未把该项法规视为“一项威胁或足以引起充分自发而独立抗议行为的争议事项”。总之，刺激和鞭策是有必要的。 “我们知道这是个诉诸感情的事件，但是，因为以前从来没有处理过类似的事情。”艾尔门多夫对我说：“所以我们也不确定要怎么做才能把民众的情绪传达给国会。”1982年尾，银行家协会制作了15000套“废止文件”给会员银行，但是并非每个银行都热中于此事。大银行害怕国会对喧嚣的群众压力起反感，带头的反而是中小型城镇的银行。 在游说活动中，他们把文件组合成印刷资料供行员发布，警告政府扣押税法是一座“随时可能爆发的消费者火山”，老年人也寄出大批信件给国会议员抗议“侵犯隐私权”，还有事先准备妥当的社论专文，银行家以公家信纸重新打过，加上私人请托语寄给地方报纸编辑。银行门廊也大贴其海报，告诉大家：“国会在打你储金的主意，其实是想算计你！”但是，致命的一击却是数百万计的事先印好并写好地址的抗议明信片，随着银行每月报表送给客户，以便让他们寄往国会。储蓄与贷款公会以及信用合作社除刊登报纸广告，还在《读者文摘》中附上明信片摺页。其结果是：两千两百万封邮件如雪崩般涌向国会。 里根总统抵挡不住这股潮流。起先银行向这项法规挑战时，里根将其斥为“自私的特殊利益团体”，还说已经受够银行那一套了。 他呼吁采行低利率政策，以加速经济复生，但是这个讯息却被公众的狂热掩抑住了。最初支持该法案的明尼苏达州参议员杜伦伯格告诉我，他收到25万张明信片，简直要被信函淹没了。他要求说客提供电脑地址名单以便回信。该法案的发起人杜尔参议员也同样的陷入困境，只得临时请来13个人帮忙处理信件。到了1983年6月16日，即原法案生效前两星期，参院终于推翻决议，以86：4的票数反对扣押税款。这项法案此后便无疾而终了。 银行发起的大众投邮点燃了一场燎原大火。“国会议员回到家乡，遭到舆论的迎头痛击。”艾尔门多夫指出：“我们并未操纵公众，只是扇风点火罢了，但是我们绝非无中生有，欺骗群众。这次的表现堪称空前绝后。我们也试过好几个焦点团体想进行赤字预算案的活动，但就是无法找到热钮所在。” 总之，银行家的表现堪称典范，他们的行动符合草根游说的第二条训示：务必要确定群众支持你。人工草皮 由于游说运动的技巧日益复杂，为了证明得到草根大众的支持，有时所作所为几有造成假的嫌疑。“太空草”——现代运动场的人工草皮——是我在《纽约时报》的同事所用的字眼。通常在种植人工草时，以假乱真的过程最好能不为人所知。 在游说史上，最为复杂而微妙的个案是天然气供应协会1983年的杰作——其理论基础为一迷人的新学说，即按照心理学和社会学上的“住宅区”将选民分类建档，天然气供应协会这个企业团体有意寻求民众的支持，不让天然气的价格受到控制。由于问题相当棘手，一方面可以投合自由市场论者的要求，另一方面却会惹恼中产阶级消费者，因此该会便请来竞选顾问将选民仔细分类，找出最可能引起共鸣的一群。瓦斯公司不能像银行家那样大张旗鼓，以免激起公愤。他们大约投资了200万元在未来如何操纵群众的问题上。 瓦斯生产者请来利兹，他是政治顾问界的前辈高人，身经450次选战的沙场老将，1960年帮助肯尼迪在西弗吉尼亚预选会中打赢关键性一仗时，便博得不少采声。最近儿年，利兹自组公司专门从事设定目标邮寄宣传的工作，提倡最新的市场取向社会分析学说——克雷利塔斯学说。该学说是土地人口统计学家乔·罗宾斯在70年代中期研究发展而成，利兹曾用此说帮助美国电话电报公司，该公司希望对国会施压，保留其收取电话用户每月两块钱附加费的权益，这项费用多年来为“贝尔妈妈”（编注：美国电话电报公司因其业务古全美电话业务80%以上，且有不少地区电话公司为其分支，故外号贝尔妈妈。贝尔是该公司的电信系统）赚得好几十亿美元，利兹用巧妙的邮寄技巧为他们保住这项权益。 罗宾斯把美国分成40个原型住宅区，涵盖了人口的87%。麦亚当斯说，例如乔治城这种豪华而时髦的住宅区不只华盛顿特区有，纽约、波士顿、旧金山、凤凰城和西雅图都找得到；这些住宅区的居民作风相似，但却与他们邻近的居民迥然不同，如住在绿意盎然的克利夫兰公园区和雪维契斯郊区的居民。其实单单在乔治城内就有好些不同的小区。然而，放眼全国，却有许多相似的“住宅区”，如城市犹太街、乡村俱乐部郊区、蓝领工人区和小城镇。 罗宾斯还替这些“住宅区”取了别名：在经济和社会阶层顶端或接近顶端的人士是“贵族阶级”，他们继承财富与法人团体的最高行政主管——关心的是身分地位和声望威信；“金头脑”则是技术官僚菁英，管理公司和公共机构却未达巅峰，或者是拥有自己事业的人，他们都颇能接受合理的言论；以及“都市黄金地段”——成功的专业人士，通常是自由主义者，也往往是犹太人，住在大厦里，比郊区那些穿皮草坐旅行车的中上阶层更同情社会主义主张。过去也许用年龄、金钱和教育将此三者划分为同一类型，但是新的分法却有其特定目标。因为用以打动这些人群的讯息，即热钮，各不相同。 同样的，从前的蓝领阶层也被罗宾斯分成10类，其中包括：“有钱蓝”是劳工组织中的菁英，工会运作的贵族，多半是高科技工业中的年轻技术人员，前途不可限量。“诺玛蕾”型是南方白人劳工，如典型的南方纺织业小城；“猎枪与小货车”型则是季节性的农工和轻型卡车等汽车机工，从新英格兰到西部地区的各个交通便利的城镇都有。利兹所谓“中美蓝”是指中型城市的老工人，比最好的蓝领工作低了好几级，他们升迁无望，绝大多数不属于工会，即使加入工会也痛恨有劳工组织。他们的态度迥异于“矿场的磨坊”型，后者为墨守传统的天主教徒，集中在大城市附近。 这一套分类系统简直是无价之宝，利兹及其同事强调，因为它把全体选民分割成较易处理的若干小部分，其政治反应不难预测，也很容易以邮件联络，成为政治宣传的目标。“如果你只是随意把信函寄出去，那么就像掷骰子一样全靠运气”，利兹的副手，设定目标系统的负责人普年指出：“我们却敢说我们有把握帮你把讯息传到你要传的人那里。”大众行销广告业和政治活动界对这些概念立刻便能心领神会，公司团体的说客在1980年代也开始引用这套专门技术。 政治常识和民意测验显示，“金头脑”中保守的行政主管、农业综合企业界发达的农人以及克雷利塔斯学说中所谓“小城中产阶级”如扶轮社员这些人员为自由企业而战。真正难以捉摸的是“中美蓝”。利兹将他们视为纯正的中产阶级，他们渴望实现美国的梦，但是却眼睁睁看着美梦成空——他们情绪不稳，积怨已久，很容易受人煽动。 “好消息是他们痛恨联邦政府”，利兹公司的备忘录上写着：“坏消息是他们同样痛恨瓦斯公司。我们的策略是指出前者的缺失，绝口不提后者。”诀窍在于：“如果让国会一意孤行，情况只会更坏。”计划如下：“先把他们集合起来，再扮演群众煽动家，装出他们那种执拗的‘买下美国’的精神，将一切归罪于政府。”最后的忠告是：“尽可能只字不提瓦斯公司。” 实际上，针对金头脑群，他们将高调的宣传广告抛向他们所重视的团体和报纸（这些团体都赞成解除管制）。中美蓝则接受更为情绪化的宣传，一幅画着一个石油输出国组织的石油酋长带着堆积如山的扑克筹码，正和一个大笨蛋在玩21点的卡通漫画，这个笨家伙连衬衫和裤子都输掉了，它身上标着“美国能源非政策”，标题是：“再打我”。这种宣传对爱国心强却牢骚满腹的城市工人发挥了作用，它诘问大家：“为什么要向外购买我们在得州、加州、俄克拉何马州、科罗拉多州，还有宾州、密歇根、北达科塔和西弗吉尼亚都有的东西？”这几个州正好包括了众院能源与商业委员会成员的家乡，他们正考虑要采取立法措施。 这个广告打得十分漂亮，然而却不符合草根游说的第三条诫律：草根运动务必要信而有征，而且看起来货真价实。天然气公司犯了两个严重的错误。伊利诺伊州参议员裴西指称，他的助理针对他们所收到的电报做了抽样调查，发现其中20位民众根本没答应挂名。天然气公司总裁布许担心被指控造假，急忙展开清查工作：检样中的70%（373人）记得愿意挂名的事，但是却有8%断然否认他们同意挂名，另外22%则记不清接过这种电话。布许坦承利兹的电话作业可能有“故障”，但也坚称“绝对没有整批作假之情事。” 其次，天然气公司为了扩增其政治影响力，设立了一个能源安全联盟，但是记者却找不到它的办事处——原来就在天然气公司总部。虽然该联盟列出35家企业团体和天然气用户为其成员，然其资金运作却有1100万来自天然气公司。这种自拉自唱的改头换面伎俩惹火了国会，印地安那州的民主党众议员夏普指责天然气公司“蓄意误导公众，混淆视听”。布许答称天然气公司已在报上刊登启事，宣布放弃对联盟的权利，无奈大势已去，瓦斯生产业者终于没能打赢解除管制这一仗。不过布许反驳道，对方也没有完全取回天然气价格的控制权：“我们缓和了歇斯底里的反对声浪，也为将来的反扑埋下伏笔。” 从这个案例，可以看出利用邮件进行草根游说不无风险。显然事先拟好的信件和印制的明信片效果较佳，正如他们替银行所安排的能较正确地反映了民意。但唯有真感情，才能使运动获得效力。邮件游说法如果时机不当，或太过刻意求工，反而会弄巧成拙，激怒原本支持他们的人。例如瓦斯生产业者便触怒了一些赞成解除管制的国会议员，像俄克拉何马州的辛纳，他对纷至沓来的沉重压力就感到无比厌恶。 广而言之，群众邮递运动蔚为风气，竟然造成政治上的一种嘲讽的态度：至少有三家华盛顿贸易公司出售国会议员的名单（按照委员会的各种召集小组和各人的专长分类）配上选举人的名单（按照国会选区、邮递区号和利益团体等分类）的电脑带。这一切都是为了便于设定目标。有些贸易协会从各会员处收集来先遣代理人名单，并将其输入电脑，以便随时出击，发动邮件快攻。全国教育协会是一个教师团体，会员共计180万，旗下拥有25万名合格的代理人为其处理问题，维护社会保险和联邦政府所提供的教育补助。 该会人员表示，他们必须采用这种手法，因为信件在往返太费时，根本无法与右翼团体的电脑邮件竞争。 参众两院的议员斥责这些“人造”信件，声明毫不在意这种内容千篇一律，只有署名不同的群众邮寄运动。“让我们的电脑回信给他们的电脑，实在荒唐。”杜伦伯格参议员向我抱怨。不过国会议员当然重视个别的信件，特别是亲笔信。问题是邮件游说的技术日益精妙复杂，有时想要分辨何者为私人信件，何者为大量制造的电脑信件委实不容易。例如人寿保险业1985年的整套游说案也用了这一招，他们将预先打好的信写上支持者的地址寄给各个议员，里面的文句不同，又利用雷射印刷制成不同的私人信笺，但纸的颜色亦异——这些举措都是为了要掩饰大量制造的痕迹。 信件游说的策略即使无法左右决议，仍有若干吓阻作用。有些国会议员，特别是边缘选区或比较资浅的议员，是不愿得罪大群选民的。他们不敢忽视任何一个大型压力团体，即使看起来好像有诈。由于大众投邮行动显得很有组织，这些从政者为了生存和改选，不得不有所顾忌。不论什么团体，只要他们能发动群众签名寄信——或者得到授权——就能动员群众投票，至少理论上如此。筹募巨款 金钱是游说活动的巨枪利炮，也是自由选择的政治武器。它像马特杭峰（编注：阿尔卑斯山系著名之山峰）一般隐约浮现于政治布景中。 我们的政治体系已然被钱淹没，随着每次的总统大选而日益恶化。1984年的总统选举和国会改选总共花了5.95亿元，到了1986年，单单改选国会议员便花了4.5亿元。而共和党的花费比民主党又更胜一筹，以1986年为例，共和党全国委员会及其下两个国会分支花了2.542亿元，民主党方面却只用了6270万元。 矛盾的是，1974年的竞选财务改革承认有组织进行募款的合法性，也给了美国政治新巨人，即无所不在的政治行动委员会（PAC），极大的推动力。时至今日，不论法人团体、工会、商会或利益团体都成立了PAC，负责向会员募款，并资助候选人，以便推动总会的政治事务。 1974年的改革旨在防范有钱大老和秘密会社私下贿赂立法官员，造成不良影响。为了减少贪污贿赂，选举法改革者订出捐款上限，个人是1000元，政治行动委员会每次选举只能提供每名候选人5000元，至于政党则依办公室和选民的多寡而有不同的限制和规定。所有的候选人都得报告资金的来源。但是这项改革和其他改革一样，其结果是始料未所未及的。根据法院的裁决，政府承包商所组成的PAC是合法的，如此一来，方便之门大开，PAC乃成为商界的抢手货，举例来说，1985年间，在政治奉献排行榜上名列前茅的有全国国会俱乐部（赫姆斯的PAC）：1580万元；全国保守主义PAC:930万；维护社会安全PAC全国委员会：620万；房地产经纪人PAC:600万；美国医药学会PAC:540万；全国步枪协会政治胜利基金：470万。 PAC在1940年代与产业公会大会同时崛起，真正获得开展却是70年代的事。其数目在1974年只有608个，到了1986年却多达4157个；国会选举捐款的成长则更惊人，从1974年的850万增为1986年的13220万。其中成长最快的是法人团体公共事务会：1974年只有89个，1986年增为1902个（有组织的劳工团体只不过418个）。更重要的是PAC的法律限制漏洞很多，便其得以为所欲为，视法律规定如无物。 “PAC的钱破坏了整个选举过程”，高华德参议员在公听会上抗议：“造成特殊利益团体的激增，只为了能把钱投入选战，使得金钱垄断选举的情况愈演愈烈。” “变化太大了”，共济会领袖魏塞玛忿忿地说：“你看人们花了多少钱来请说客，花了多少钱资助选举，花了多少钱请国会议员关说，花了多少钱来搞宣传邮件和草根游说运动，花了多少钱来打电视广告——没有人去算过总共要花多少。整个情况非常微妙，没有人愿意开炮发难。其实大家心里都有数，就是不愿开口。PAC的竞选捐助限于5000元，但是没有人当它是限制，他们把它当成许可证。” 前卡特总统的白宫顾问克特勒更是直言不讳：“只差一步就成了贿赂。PAC之所以捐款，是因为他们知道你会支持他们。无功不受禄，受禄必建功！” 持这种看法的人很多，但也有人不赞成。学者专家如美国企业研究所的梅尔宾就认为很难证明公共事务会用钱买票，也不能断言现在的情况比1974年进行改革前糟。梅尔宾在其讨论筹备竞选基金的文章中写道：“1972年大选的不洁纪录所显示的是半强迫的募款方式，是秘密的现金捐献，是由少数儿个大金主控制财务的局面，他们都别有所求……PAC的出现其实是一大改进。” 也有一些说客认为把PAC当成代罪羔羊是不公平的，如一向袒护商人的税法律师渥克和拥有不少商界大客户的共和党老将柯罗洛哥斯。他们指出现行制度比过去的好得多，因为现在有好几千个PAC在筹募经费，整个过程都受到公众的监督。渥克提醒我一件1956年发生的事：已故南达科他州参议员法凯斯愤怒的在参院透露，有个意在解除天然气管制的匿名捐款人，在其接待处留下装有2500元现金的信封。结果解除管制案虽然通过，却被艾森豪威尔总统否决了，理由就是有贪污受贿的嫌疑。“我们已经摆脱红包的时代了”，渥克强调：“权力已经分散，所以我说从道德的观点来看，目前的情况比25年前好太多了！” 但是各家对此仍有争议。正如1986年纽约州民主党参议员候选人格林所说，只有财大气粗的政治势力才能拥有PAC——穷人、失业者、少数民族，甚至大多数消费者是不会有的。再说2500元的贿赂现在已经上不了台面了，近年来，国会议员可以经由PAC或私人管道合法募得竞选经费，并把余款留为己用。这样年复一年下来，许多势力强大的在职者，便在没有竞争对手或只有象征性对手的情况下，累积了好几十万现金。例如1986年选举过后，就有20位众议员手上握有40万现金，有的还不止此数，其中只有三人在竞选时遭到对手或象征性的对手。他们就这么安稳便当地发了大财。在群雄中居于领先地位的有：加州共和党议员德瑞勒，选战后的银行存款高达943371元；纽约布鲁克林区民主党议员索拉兹,790864元；阿拉巴马州民主党议员傅立波,594680元；由于情况过于暖昧，众院在1979年特别立法禁止新进议员采用这种方式增加个人基金，但是老议员却不受此限。 许多说客对现行制度极表不满，却仍置身其间。前卡特总统的白宫官员今日的说客韦克斯勒女士指出，这种恶性循环的金钱游戏已然无法控制：“但你还是要给，否则无法办事。同时你也希望能帮助国会中你喜欢而且敬重的人。”1986年她个人便拿出2.5万元给候选人，这还只是别人要她提供的零头部分。邀她参加政治募款会的请柬多得可以用斗来量——每逢选举年可能有2000张，款项高达好几十万。“我们公司一天可收到10张邀请卡”，她说：“我们每晚需参加两三个募款会。” 事实上，现在玩的是政治扑克，参加PAC或者买张250元或1000元的筹款券只是入场券罢了——第一次发牌前所下的注。想往前冲的说客得增加赌注，加入候选人的“指导委员会”，这意谓着你得大力赞助他，帮他推销筹款券。名律师勃格斯拥有一项纪录——参加过50多个指导委员会。至于下大注，说客还得主办募款餐会才行，亲自负责筹募现金。 “小餐会也能做大买卖——30到40个人，多半是典型华盛顿人物”，一位国会经验丰富的说客解释道：“有人称之为‘碰面时间’，因为可以和不少政坛大人物见面。你瞧，国会议员不光要靠我们的PAC,连我们都得亲自出马募款。” 他停顿了一下，忽然说道：“我痛恨募款，我从不参加餐会或鸡尾酒会。但是我们的商会在这个选期仍有可能捐40万元，透过我们的PAC和其他捐款活动。我个人可以为那些不接受PAC捐款的人募到1万至1.5万元。这是一项底下的工作，极其艰苦且不愉快。” “事实上，”他说：“这一行不好干。在职者告诉你：‘如果你不这么做，就给我小心。’参院尤其跋扈，他们对捐献者极尽巧取豪夺之能事：‘你最好乖乖给钱，否则下回有案子落在我们手上，有你好看。’所以你不得不出来为他们摇旗呐喊。不摇旗呐喊就有苦头吃，你的案子别想过，休想获得支持。” 亦有说客抱怨政客形同敲诈。某说客告诉我，他的伙伴打电话约某共和党议员，其行政助理竟然答道：“很抱歉，我们不能跟你碰面，我们查过捐献名单，上面没有你的大名。”一位民主党参谋人员也对我谈起1985年国防预算委员会召集小组的激辩，争论是否要将原来由通用动力公司制造的F-16战斗机的部分经费转移给诺斯洛普公司去制造F-20战斗机。双方僵持不下，只差一票便可分出胜负。据这位助理表示，一民主党委员竟然提议说：“暂时此案搁置一天吧！我今晚就去找这两家公司谈价码。”钱究竟买到什么 斯特劳斯、勃格斯、渥克、韦克勒斯和其他说客认为政治捐款只提供了门路：对方会回你的电话，顺路到办公室造访，和你的客户共餐，找机会处理你的案子等等。这一点有时相当重要，特别是当对手没有相同的门路时，便可制敌于机先。“门路之重要正因为门路各有不同，”前共济会会长可汉强调：“门路之所以不同，是因为人们考虑事情的时间受到限制。门路之所以重要，是因为可以影响立法官员做决定。” 斯特劳斯以言语表示传统智慧，他对我强调，帮一位参议员在初选和大选中募得1万元“并不是，也不应该是为了向他买票。”但是他也和其他人一样担心，“这种募款方式总有一天会出事——倒没有水门事件严重。但确实曾有，某位议员告诉我，如果能为他筹得10万元，他一定投票支持我们。” 大多数从政者处理此间题都非常小心，很少有人会直率作答，除非他们已经退休了或打算要退休。但也有不少人会明白暗示，最明显的例子，杜尔参议员有一次指出“当这些政治行动委员会拿钱出来时，他们期待的是你能有所回报，而不是单纯地盼望能有个好政府。”麻州众议员傅兰克对大笔捐款并无政治附带条件的虚伪说法嗤之以鼻：“这真是闻所未闻的怪事，我们从全然陌生的人手中取得成千上万的钱，竟能无动于衷，不顾其付托。”曾在众院待过17个会期的自由派议员波林，也对我坦承道：“即使是我也不会把给我5000千块钱的家伙抛诸脑后——只要放在心上就行了。” 另一位密苏里州民主党参议员伊格顿更是直言不讳，他在1987年退休前，曾简短的与我谈到与特殊利益游说人士打交道的过程，他说：“你会逐渐丧失独立的意识。”当我提到公职人员可能只是心理上觉得感激时，他答道：“最好的字眼是心存袒护。”金钱确能对从政者发挥作用，他感觉欠你一份情，而机敏的说客懂得利用这种心理。以下就是深受困扰的伊格顿所作的描述：“我倒没碰过这种状况——可能别的参议员碰上过——即某人闯进办公室或打电话来说：‘汤姆，某某案子下礼拜就要表决了，你记得上回选举我出了多少钱吧？希望你照我的意思投票。’虽然我没碰过这么直率无礼、粗笨卑鄙的事情，但是除了措辞有点改变，实质并无不同：‘汤姆，我是某某，你知道下周要进行某案的表决吧？我只是提醒你一下，我们非常关心这件事。好了，我不多说了，很高兴跟你通话。’你看，这就是参议员接到的‘殷勤’召唤？” 伊格顿认为，在捐款之际即已暗含了一笔心照不宣的交易，因为双方都很清楚说客的意图，从政者只要收下捐款，自会给予支持。 伊格顿18年来一直受到劳工组织的支持，而他的投票纪录也明显表现出亲劳工的倾向，但是他却坦承有时也很矛盾。“如果某人接受了劳工公共事务会10万元捐款，而且又有意竞选连任，那么在表决劳工案时，就有天人交战的好戏可看了。我通常会与美国劳工联盟密切配合，但是偶尔也会犹豫不决，这时幕僚就会说了：‘我们得提醒你，劳工对这个问题非常敏感，我们以后还需要他们的支持。’” 伊格顿并且指出，有些游说团体允许你有转圜的余地，有些却不许。劳工组织每年约有20个重要的表决案，投两三次反对票他们还能容忍。“假定你是由烟草游说团体所大力支持的”，他表示：“每年只有一项烟草表决案，是有关烟草价格的议案：支持或反对。假如你是首次竞选参议员，恐怕当下就得决定烟草案你站在那一边。如果你出身如北卡罗来纳或肯塔基等烟草州，那当然会支持烟草工业。但如果你是密苏里州人又该如何呢？我们有一郡境内约有8个烟草农场，我出来竞选参议员，有人就问了：‘你愿不愿意接受美国烟草种植者协会PAC的捐款？’如果我当场收下1000元，就得打定主意。我只有两条路可走。如果我说愿意接受烟草协会的捐赠，却不打算投票支持他们，这是有违游戏精神的。” 显然如伊格顿所述，利益团体会保存投票纪录表，作为提供竞选捐助的依据。但是伊格顿也提到过他和劳工组织间在理念上的亲和关系，PAC通常会利用各种渊源加强政治联系，而不会勉强制造关系。劳工PAC自然受亲劳工人士所吸引，企业团体和农业协会亦然。事实上，大多数的表决案根本无须买票，互惠的关系早就存在了。不过，虽然如此，碰到非核心问题的案子，PAC就可能会侵犯到议员的自主性了。简言之,PAC势力所及的案子多半不是炫人耳目的头条新闻，如预算案或MX导弹售案，而是特别权利法方面的案子，如烟草补助津贴、货运特惠法案，或者某项特殊工业暂停征税案，对大多数议员都没有利害关系，这才是PAC清算发威的时刻。 有人说，参议员不可能被单独一家PAC的5000美元所收买，因为相互竞争的事务多如过江之鲫，伊格顿对此说不表赞同，因为竞选的高成本使得每份5000元捐款都显得弥足珍贵。“假如竞选要花50万元，那么即使失去一位主要的赞助人或赞助团体，情况也不算太严重”，他说：“但是如果要花400万，而你又没把主要赞助人抓牢的话，想填满差额就吃力了。” 汇整打包，权力游戏圈内人士的用语，也是有组织的助选资金发挥影响力的管道之一，即某一企业的中央PAC吁请各单位主管在私下替某位国会议员募款。PAC遂成为私人支票的集中点，但因这些基金并非委员会所有，所以捐款数额也不受5000元的法定限制。PAC将支票集中，汇整后寄给从政者，并坐享筹款之功。 1985年，保险业的PAC总部为俄勒冈州的派克伍德参议员汇整收到21.5万元个人捐款，他是负责税法的财政委员会主席，这个数字比同年各个保险公司的PAC直接捐给他的129326元还高出很多。最主要是因为派克伍德一向主张保留重要福利措施的免税资格，如健康保险、寿险和养老金等。老实说，以派克伍德的立场而言，根本无须用钱收买——他的观点原本就与政府的健康保险政策对立。不过保险业仍全力为他护航，使其势力在1986年改选前居高不下。而此一策略果然奏效，由于他是资金最为雄厚的在职者，1986年他并未受到严重的威胁。PAC不啻缴了一份政治保单。 这种募款方式使得共和党1986年的参议员选举经费超过了规定的限度。在10场决定参院控制权的关键性选战中，联邦规定每个政党最多只能提供1200万选举经费，但是共和党全国参议员选举委员会却利用这种集中筹募私人捐款的方式多投下660万元。不过即使如此，10场中还是败了9场。虽然联邦选举委员会对这种募款方式睁一只眼闭一只眼，但法律规定的募款限制岂非形同具文？魏塞玛之流的批评家便极力呼吁修订联邦选举法，明文禁止这种募款方式。特殊利益团体 PAC的基本策略此刻已清晰可见，即先从胜利者着手，拉关系的工作，选举一过就得展开。换言之，捐款的对象以在职者为第一优先。公共事务会的钱在数量上和个人捐款并不相等，但很接近。1986年众院在职议员竞选经费有45%来自PAC，比1974年的21%高多了。其次考虑的是“开放席位”，即在职者退休后留下的空缺。最后才考虑挑战者，还要选其中胜算较大者。 正如约拜登参议员所说,PAC的捐款确为“在职暴政”写下注脚。初期的基金——选举之前所募得的——多半给了这些在职者。以1985年为例，PAC便将1050万元捐给27位有志连任的参议员，只捐给挑战者110万。钱要用在刀口上，捐给将来能进入重要委员会的稳操胜券者才是上策。 华盛顿作家史登恩眼看这套陋规已逐渐定型，乃于1986年提出告诉，攻击PAC的捐款有如政治大作弊。他指控PAC的捐款违反联邦选举运动法，该法限定他们应将钱花在“政治用途”上，而非游说上。史登恩认为现在的竞选捐款并非用于选举，而是用来“收买有力人物，为立法目的广结善缘”。总之，它成了游说经费，而非竞选经费。 身为奇异电器公司的大股东，史登恩特别以奇异公司及其超党派政治支援委员会为例来说明。他指出在1983年到1984年间，奇异公共事务会把捐款给27位100%可以获胜的众院在职议员；103位希望浓厚者（约可赢得70%以上选票），和三位挑战者。 总之，PAC的募款和游说工作是联手进行的。大多数的组织，无论是劳工、企业界、消费者或其他利益团体原先都设有游说部门，如今，则为PAC所取代。 史登恩的诉案指出,PAC在资金运用方面确实对政治体系造成严重危害，法院在1987年把这个烫手山芋扔给了联邦选委会。即使是那些主张PAC无法用钱买票的政治学者，如梅尔宾等人，也对他们过分拉拢现职议员的倾向感到忧虑。虽然个别的捐款人也有这种趋势，不过公共事务会的偏颇才是吓跑准挑战者的主要原因，敢向现任议员挑战的个案锐减，尤其是众院方面，比例还不到1／7。 1974年规定政治经费运作体系后，情况愈形恶化。以1986年为例,PAC捐给众院现职议员的款项就是给挑战者的6倍。但是挑战者如果无法筹足款项，绝不敢真的参选，挑战者的朋友和同道会不顾劣势加以支持，但是PAC却不干这种事。得不到公共事务会的帮助，挑战者的希望就愈发渺茫了。 另一项反对PAC政策的控诉系由共济会和若干众议员所提出，他们指出PAC的金钱和私利迫使议员眼界变窄，破坏了全国政策的一贯性和整体考虑，使得国会的运作窒碍难行。 共济会总裁魏塞玛表示,PAC短浅的目光迫使议员思考问题时流于褊狭，终将扭曲国会的功能。“PAC和选民的思考方式不同”，他说：“选民考虑的问题比较多，层面比较复杂，同时要顾及整体的平衡。PAC的顾虑少得多。” “若把民意代表局限在保险业的一两件事情和劳工的三四件事情上，就太支离破碎了”，魏塞玛总结道：“问题来了，究竟谁负责平衡呢？每个问题各有其重要性，整体的平衡要由议员来负责，如果他们受到各种束缚和压力，整个系统就无法正常运作。” 前约翰逊总统白宫助理暨卡特政府内阁秘书加利法诺在《统治美国》一书中表示，PAC的游戏在不知不觉中已逐渐破坏了议会政治。“国会议员只顾着应付特殊利益团体的需求，而忘了广大选民的托付，因为竞选经费来自这些利益团体。”加利法诺向我发牢骚：“我敢打赌，如果做个调查或电脑排行，一定可以发现，目前有不少选举经费来自别州和别的选区。” 这么一来，国会议员在州与选区的代表性便被扭曲了。专门追踪政治捐款的阳光新闻中心的罗德表示，加利法诺的说法可以获得统计数字的支持。“许多州已成为美国国内的第三世界。”罗德指出：“控制政治的人物都不住在当地，大草原带和人口稀少的几州大半无力与全国性的特殊利益集团抗争。”巨额的州外资金对不少议员而言确实非常重要，尤其是参众两院税收和预算委员会的成员。明尼苏达州参议员杜伦伯格就告诉过我，他在1982年竞选连任时收到的州外PAC捐款高达90万余元，家乡的公共事务会才不过捐给他90792元。 正如伊格顿参议员所说，要想证明“政商勾结”的关系的确不容易，因为，一切交涉都尽在不言中。石油和瓦斯PAC出面维护石油耗损津贴以及没把握的钻探费除税措施，5年下来约可避开50亿左右的税款，这些税是里根计划新加的。劳工和保险业则打算为千万工人争取保留福利待遇（人寿保险、健康保险和养老金）免税规定。此外，人寿保险业也抗议政府对保单兑现时之累积利益课税。按照政府原定计划，是打算在5年内向保险业、工会及其客户征收500多亿税款，这个数字是国会的估计。人寿保险业打了一场出类拔萃的新型游说战争，配合PAC捐款展开高效能的500万游说与媒体奇袭，里根政府在强大的压力下，将税款减至250亿，国会再将其削减为120亿元。 平心而论，政府行政部门和国会税法委员会确曾设法把1000多亿的税由个人转嫁到商业界，主要措施是取消1981年的投资抵减办法。此举使得商业受到重挫，这是一项能引起一般选民共鸣的全面性改变，颇有立法政革的意味。但在长达数百页的“附款”中，这些政客还是不忘照顾特殊利益团体，参院财政委员会最初所订的税法尤其过分。事实上，委员会主席派克伍德毫无顾忌地大肆拉票，不惜施以小惠，迎合委员会成员的“褊狭利益”。 今之财政委员会一如往昔，多数成员来自天然资源丰富的大州，该委员会一向都很照顾这几个州的权益，他们所制定的法案自然也少不了对石油、瓦斯和木材业有利的条款。饱受打击的烟囱工业在宾州汉兹议员的护航下，可援引尚未动用的投资抵减办法，把产品以七折的价钱回卖给联邦政府。密苏里州的丹福斯是飞机制造商麦克唐纳道格拉斯公司的保护者，他设法恢复了一种比较有利的计税法，可在5年内为国防包商省下50亿元。爱达荷州的葛拉斯利为自营业者如农人加了一条健康保险费的扣除额。纽约州的莫乃汉则帮交响乐团、大学和慈善事业保住了扣除额。派克伍德也对小型企业示好，加入小型企业投资扣除额，可帮他们在5年内省下200亿税金。 回到俄勒冈州后，派克伍德被大家讥为“特殊利益先生”，此人在1985年收到500万竞选捐款，居参院之冠。当委员会又在为是否要对礼服出租业网开一面时，华盛顿新闻界开始批判派克伍德。 《新共和》月刊发出一篇题为《刀劈伍德参议员》的文章。一向温和稳健的罗德岛共和党议员崔费此时也发出警告，他说委员会继续对税法“一路放水的话，一定会出事。”莫乃汉终于发难了，导火线是1986年4月中旬的表决，同意把石油精炼厂的折旧抵减年限定为5年，远比其实际的折旧年限要短。 “我们究竟在胡闹什么？”莫乃汉对同僚咆哮道：“整个制度就要崩溃了，我们的所作所为显示出我们只代表极少数的经济利益团体。我们搞的根本是党同伐异的勾当，我的钢铁公司对上你的农场，我们不是在改革税法，只会愈搞愈糟糕，实在有负美国人民的托付。” 派克伍德虽然熟谙税法，却称不上是委员会的强势领袖，一时间陷入窘境，他担心委员会形象受损，便在4月18日宣布停会，以免又送出1000亿大礼，搞砸了税法案不算，还使委员会彻底沦为利益团体的俘虏。“显然我们的表决有问题，例外情况太多，不论在经济上、实质上或政治上都站不住脚。”派克伍德坦白地承认。 白宫对此也颇觉尴尬。“我们是否应该放弃这整个构想”，幕僚长黎根对我说：“这个法案已经成了四不像，大家都在卖人情，变成特殊利益团体的法案了。” 不料，在一周内派克伍德却有了戏剧性的转变，不但切断了有钱人逃漏500亿元税金的后路，还向商家和个人课征极低税率的税。这么一来，就可以把个人最高税由50%削减为27%了。当法案在5月以26比0票顺利通过时，委员会成员对派克伍德大加喝采，但是，一个在地下室旁听的说客却爆出了嘘声。 新闻界和其他参议员认为一切应归功于派克伍德。他不但挽救了税法案，同时也完成税法个人部分改革的构想。他的创意和勇气超过大家的想象，使其逃过一劫，打了一仗漂亮的胜仗。不过，他并没有全然背叛特殊利益团体。 派克伍德及其核心议员——布莱德利、崔费、丹福斯、莫乃汉、华勒普和米契尔——在提案中并未取消原有的工业特权，只有不动产业例外。不动产业每年经由PAC捐给财政委员会和岁入委员会成员130万左右，他们愤怒万分，感觉被出卖了。“简直就像黑寡妇蜘蛛交配嘛。”全国不动产委员会主席提夫诺向记者抗议道：“母蜘蛛玩够了就杀死男伴，把它吃掉。” 但是，其他工业却成功了。石油和木材业、保险业、小型企业、烟囱工业和其他工业所重视的特殊条款都保留在立法案里。派克伍德同时还保留了对大公司极为有利的折旧抵减办法。稍后，民主党众议员强迫企业界作了若干让步：折旧年限被拉长了，丹福斯大力争取的国防包商特别计税法也取消了。税法案最令人振奋的，就是派克伍德让特殊利益团体陷入困境——其实不比对付有钱人的那招厉害。税法案无疑的确实有了改进，但是特殊利益团体仍享受到不少特殊待遇——这是游说奏效的明证。贩卖权势的新秀 派克伍德之所以在1986年被参院同僚捧上了天，不单是其圆熟的立法技巧令人佩服，更重要的是派克伍德率领他们安然通过贪婪的考验。正如莫乃汉所说，华盛顿的政治圈很为这种唯利是图的形象所困扰。 政治丑闻敏感症可以解释为什么各方说客和政客喜欢以狄佛为嘲笑对象，狄佛是1986年3月3日那期《时代》杂志的封面人物，华盛顿贩卖权势的新秀。从画面所暗示的看来，坐在有专人驾驶的积架XJ6型高级轿车后座的狄佛似乎正在跟某高层人士（总统？）通电话。狄佛在辞去里根总统白宫副幕僚长职位后不到一年，便代表加拿大、墨西哥、新加坡、南韩、波多黎各、哥伦比亚广播公司、环球航空公司、菲利普·摩理斯烟草公司和洛克威尔国际公司签下6位数的合同，不久，又获得一纸沙特阿拉伯的50万契约。一家英国公司也愿意出1800万元高价买下他的公司。 狄佛在白宫时就是公共关系奇才，也是里根总统伉俪的心腹。正式离职那天，在白宫玫瑰园举行小型惜别会上，我亲眼看见南希·里根情不自禁流下眼泪，仿佛失去亲生儿子一般。 这层亲密关系是众所周知的。狄佛去职1年左右，仍经常到白宫庭院打网球，也保有白宫安全通行证，同时还继续收到总统每天的行程表。这些特殊的恩宠使他格外引人注目，尤其是外国客户，也使他成为众多竞争者的妒嫉对象。登在杂志封面的抢眼照片，加上“没问题，我的关系好得很”的吹嘘之词只会招致更强烈的批评。狄佛的姿态摆得太高，使他成为众矢之的。一旦名声转坏，狄佛立即失去白宫的特权，以及与加拿大、墨西哥和新加坡的合约。英国公司也不肯出钱买他的公司了。 在官方的调查中，狄佛被指控违反多项法律规定：在离职不满1年就向原机关官员游说；此外，又和政府官员就其本人过去实际参与的事项进行交涉。狄佛身为里根的左右手，曾多次出席美国与加拿大讨论酸雨问题的会议，也曾协助安排任命总统特使赴加事宜，而他后来却获得加拿大10万余元的游说合同，因此被提起告诉。另一项控诉是在严禁活动的第一年内，狄佛曾就波多黎各在美国税法中的权益问题向国家安全顾问麦克法兰进行游说。争论之三是他曾代表韩国广播公司与另一位国家安全官员接触，并为南韩贸易使者安排与里根总统会谈。第四件案子是他又一次在禁止活动那年，代表洛克威尔国际公司向预算局长米勒游说，此外，还为了环航不当的运用了他在高阶层的政府关系。狄佛的案子后来正式提起告诉，因为他对负责调查的大陪审团和国会委员会说谎，这是1987年12月中旬的事，三项伪证的指控分别是南韩、波多黎各和环航事件。 狄佛最初的反应是他知法而且并未犯法。他在论辩中表示他担任过白宫幕僚，而麦克法兰、米勒和国家安全会议的参谋——总统执行部门的一部分——严格地说，应该算是其他机构，而非正式白宫部门。狄佛对别人讥讽他利用与里根帮的长期关系做生意痛加斥责。“我不相信我和他们的友谊是可供我利用的商品，或可供新闻界和其他人对我施以迫害的合法根据。”他声称：“在我看来，那些人认为我在20年无私无我的公职服务后会利用这层关系来赚钱，这种想法不但卑鄙，也是对总统人格无言的攻击。”但是不久之后，狄佛却告诉大陪审团，有几项被指控的特别接触他已经不记得了，伪证罪名之成立即奠基于此。 狄佛之所以公然为自己作这种辩护，是因为他的所作所为和大多数其他人并无不同，只不过也是在众目睽睽之下，而且报酬较高。大体而言，他并没错。《华盛顿邮报》的标题“狄佛并发症”成为政坛很普遍的现象，高级官员还在任上时就迫不及待想将各种利益兑现。里根主政的那几年，公职与私利之间的转门旋转得尤其频繁。斯托克曼的书卖了200万；黎根和寇派翠克大约卖了100万；里根的私人秘书费雪离开白宫时获聘一新职，月薪2万，只是要他帮忙那些捐款支持尼加拉瓜反抗军的有钱人，使其有机会与总统见面即可。有不少官员原本1年才赚六七万，离开政府部门或国会后成为顾问或说客，一年却可赚到25万、50万，甚至100万元之多。 外国政府和企业界急于获得有利的内线，遂成为这些暴发户游说团体的最大客户。司法部的报告指出1985年登记有案去帮外国从事游说的团体多达7650人，其中不乏前政府官员在内。司法部表示，日本公司和机构1年要花2350万元在上百个说客身上。 近几年来，更列入前里根总统国家安全顾问艾伦、前卡特总统运输部长，今之亚汤斯参议员、前中央情报局长寇比、前美国商务代表埃伯尔、里根总统1981年就职典礼副主席葛瑞以及副总统布什的幕僚长、海军上将退役的墨菲。不少国家以高薪礼聘他们。目前的行情已突破1970年晚期的30万年薪，继续向上攀升。 由于层峰对公职人员操守并不十分重视，因此政坛人士也清明不起来。里根大力鼓吹的自由企业个人主义和努力赚钱的口号，在许多人眼里竟然成了教唆政客和平民贪得无厌的训条了。说真的，有些政治人物非常重视操守，也懂得自我节制，也不时会良心发现。我常听到参众议员和说客私下附和许洛斯柏格对这股贪婪之风的感慨，他原为国会参谋，后来转行为说客，他担心漫无节制的作风会毁了整个政治游戏。 “我并不认为政治、竞选募款和游说活动之间的关系本质上是肮脏龌龊的人”，他承认自己也参与这个金钱游戏：“这种关系和其他事情一样，在某个限度内是合乎道德与法律要求的，但是很不幸，在今天的华盛顿，人们不知界限在那里，节制为何物。” 这同样困扰着许多的参议员参与1987年竞选财务制度改革提案连署者已多达47人。这项提案要求限制PAC捐给每一候选人的数额，并建议政府提供适当的补助给参议员及挑战者，劝说他们设定竞选费用的上限。提案发起人俄克拉何马州民主党议员布伦指出“设法维护竞选过程的廉洁无瑕”是很有必要的。到了6月，支持该案的议员多达53人，已然超过半数，但是一名共和党议员采取议事妨碍行动阻止该案通过，民主党议员只得将此案暂时搁置下来。 当然，在美国史上也曾有过贪污行贿之风比今天更为猖獗的时期，15年前的情况就比现在糟得多，尼克松的竞选部门充斥着秘密现金交易的不洁纪录，非法的贿赂基金数以百万计。但是正如高华德所言,PAC的大量金钱已然使得唯利是图的风气不断向外界扩散。许多从政者和说客担心，如果再不改革，甚嚣尘上的买票丑闻会引发议员强烈的反弹，而把PAC的系列活动和以巨额金钱从事游说的制度根本推翻。华盛顿的政治游戏高手深怕这种金钱万能、唯我独尊的政治已经失去控制了。第十章 幕僚游戏第十章 幕僚游戏 在划时代的1986年税法改革方案最具争议性的时刻里，俄勒冈州的派克伍德参议员召开了一个非比寻常的记者招待会。它是由参议院财政委员会主席的派克伍德——一个活跃在镁光灯下的政治家——召开，但特殊的是，却并不是来听他讲话的，他把主角位置让给了一个参议院的幕僚人员——一个像其他数以千计的政府官员一样较习惯于在影子里工作的人。 派克伍德有意地违反了国会里一项不成文的规定——每个重要的决策在表面上必须是由参议员或众议员所决定的，幕僚对决策的内容虽有重大的影响力，却是外界看不到、也听不到的。就像接受圣职的牧师一样，幕僚必须立誓隐姓埋名：不被看到、不被引述、永远把老板扔到记者和照相机前；然而，在这个对税法改革方案而言极端重要的时刻，派克伍德却有意地从麦克风和电视摄影机前躲开，而把它们让给布劳德威，等于默认了布劳德威的权力和重要性，一般国会议员是很少这么做的。 布劳德威是个聪明、坦率、说话快速、两颊丰润的国会工作人员，年纪40出头，毕业于长春藤盟校——康乃尔大学历史系及哈佛大学税法研究所，他的职称是税法综合委员会——以国会的专门术语来说，就是“综合税”的幕僚长。曾有人突发奇想，在他办公室门口钉了一个牌子，写着：“雄蜂税务长”。 布劳德威半开玩笑半认真地保留了这个牌子，然而实际上，他绝对不只是个绿眼的雄蜂，他已经在综合税这个单位工作了10年，赢得了参众两院和两党一致的信任。众所周知，他不但对税法了解极深，也和政治家们保持着良好的关系。他手下有40位极具声望的经济预测专家和税法律师，年薪是73600元，而如果在私人税务公司做事，他的薪水将有现在的4倍之多，他曾经在纽约一家这样的公司做了5年，最后却为了公职而放弃了，同时他也不想担任教职，因为怕工作范围太狭隘了。 布劳德威讲话非常快，舌头常跟不上脑袋运转的速度，以致偶尔会有文法上的错误，他常滔滔不绝地谈论着数字和一些法律条文，并且从许多不同的角度来谈，似乎永远在寻找新花样，就像个十岁小孩在玩万花筒一般；他和助手的工作量极为惊人，参众两院的议员根本不可能学会这些，只好依赖他们，布劳德威的桌上总有堆积如山的公文和电脑报表，即使在忙着和保守的共和党员或是温和的民主党员打电话时，助手也不断地把一叠叠厚厚的卷宗递来给他。 对布劳德威来说,4月25日派克伍德让他在摄影机前公开露面仍然是件不寻常、戏剧性、甚至有些可笑的事。说戏剧性是因为在8天以前，派克伍德才刚宣布放弃了一个由参议院财政委员会提出的税法改革方案，因为里面涵盖了有利于许多利益团体的特殊条款，而使税收大为减少，预算也因此失衡。派克伍德叫停之后，和首席政治顾问——财政委员会的幕僚长第芬德佛商量，在他的鼓励之下，派克伍德决定尝试一个比较激进的新策略，希望能把个人所得税的税率由50%降为25%，同时删除原税法中的许多漏洞，不过，他们两个谁也不知道这个策略在财务或政治上会不会成功，于是要求布劳德威设计出一套完整的计划，并由电脑来计算能否使收支平衡。结果答案非常令人满意，比多数参议员的提案都好。4月24号他就在财政委员会一个秘密的集会里宣布了部分内容，而引起了一阵骚动，不过，他并未表示打算立刻支持这个方案，才使得第二天的记者招待会变得这么有趣。 一开始几乎有半个钟头的时间，派克伍德和布劳德威在电视摄影机前演出了一场政治戏，先由派克伍德对记者们发表了开场白，接着介绍布劳德威出场，详尽地介绍了这个新的税法改革方案，记者们不停地想问派克伍德问题，可是他立刻避开，故意大声地问：“戴维（布劳德威的名字），你在那里？”并这么向记者们强调布劳德威的专才：“我想由戴维来回答这些问题比较容易，如果我能的话，也会回答一些，不过他比较了解这个主题。”当他往后退时，布劳德威缓缓地走向讲台，记者们叫派克伍德回来，身高5英尺11英寸比他高的布劳德威只好客气地离开讲台中央，后来派克伍德还是走开了。 他们之间的拉锯战持续了差不多5分钟，直到派克伍德正式任命布劳德威为发言人才停止，这真是个极具讽刺又非常值得玩味的闹剧，两个人的角色完全颠倒了，通常应该是幕僚人员介绍委员会主席出场后，就退到一边去，而在这次记者会上，派克伍德却以配角姿态斜靠在壁炉旁，欣赏布劳德威的演出之余，还带着一脸莫测高深的笑容，并且在回到讲台后仍不忘提醒记者们：“这些都是戴维的主意。”还加重语气地说：“这张图表显示的是戴维研究的成果。” 布劳德威的确是那天的明星，他以一份三页的报告来解释如何删掉税收减免项目，以使个人所得税的税率分别降低为25%、26%或27%。这份报告可说是一枚威力强劲的政治炸弹，因为它不但废除了购屋利息、慈善捐款、州税和地方税、个人退休基金、帐面损失等税收上的漏洞，也取消了资本利得的超低税率，对有钱有势喜于运用这些节税措施的投票人来说，实在是个相当严厉的改革方案。 在摄影机前，布劳德威表现得熟练、冷静、条理清晰，在谈话和演算税收时都一样的顺畅。他表示，这个新的计划和以前提出的布莱德利——盖甫哈特方案和众议院的方案具有相同的震撼力，“不过，它比较彻底地创造了一种简单而税率较低的税制”。在公司所得税方面，他维持了派克伍德原方案的做法，而在个人所得税上则做了大幅的变动，他强调图表只是用来说明如何达成较低的税率，当记者们问派克伍德是否有钱人得负担较高的税率时，他闪烁其辞地回答说：“我不知道，戴维正在计算当中，下星期二他就能给我们答案了。” 派克伍德以这么公开而戏剧化的方式，承认了他对幕僚人员的依赖，让大众了解到在华盛顿人尽皆知的秘密——幕僚的权力。虽然派克伍德其实对税法知之甚详，却有意让人知道布劳德威和综合税的幕僚人员才是他的知识来源；几个月以前，在众议院这边，罗斯坦考斯基也是靠布劳德威和里欧那——众议院筹款委员的首席税法顾间，才完成了税法改革草案的，他很坦白地称之为“幕僚方案”。 实际上，派克伍德是为了自己的政治目的而将布劳德威的角色玩弄于股掌之间，他让布劳德威执行了另一个传统的幕僚功能——政治上的缓冲器。这在华盛顿的权力游戏中是个相当古老的把戏，总统有时叫幕僚放出某种风声给新闻界，如果反应不佳就出面予以否认，同样的，参议员或众议员也有时让幕僚去承受来自国会说客和选民的政治压力，委员会主席可以利用他的首席幕僚向大众发布坏消息，或带头去和对手谈判；以这次来说，派克伍德就是把布劳德威拿来当挡箭牌，由他先对派克伍德委员会的成员再对大众传达这个方案，万一失败时，派克伍德本人会有较大的回旋余地，所以在头几天里，派克伍德希望大家把这个方案称之为“布劳德威方案”，而非“派克伍德计划”。他这一招果然奏效，等到这个方案达到政治目的后，他才从幕后走向台前，领导整个计划的进行，并接受大众的赞美。 纵然如此，布劳德威难得的公开露面，显示出参议员和众议员背后的“影子政府”的存在，其他的幕僚人员也分享了他的重要性，开玩笑地称他为“参议员布劳德威”，长久以来，早习惯于隐姓埋名的他，在公开场合仍保持着适度的害羞，不过私底下倒是承认，看见自己的照片登在报上，以及看到综合税受到大众的肯定是非常令人兴奋的。 这个插曲说明了国会权力中相当重要的一面，也就是一个委员会和主席权力的大小，通常是由幕僚人员水准的好坏决定的，派克伍德曾处于一个政治危机中，要不是布劳德威综合税的幕僚，他根本不可能创造出这个新的改革方案。 大多数的参众议员都称赞布劳德威是个聪明、诚实的幕僚人员，并且不会强迫推销个人信念。不过，当派克伍德给了他这个机会时，他也设法加入一些自己的主张，就像前卫球员在发球后立刻在球场上奔驰一般。 他后来这么说：“你有一个自己的活动空间，可以充分利用、尽情发挥，不过你得注意球场规则，做的决策必须让你的老板——那些委员会的成员们——觉得有道理才行。” 当布劳德威向派克伍德提出新方案时，他也知道有些纯属理论，在政治上是行不通的，不过这个方案里有二大特色对革新税法非常重要，但都是里根政府或制定税法的委员会始终都没勇气提出来的。 第一项特色是布劳德威取消了资本利得的超低税率，这将可使税收在5年内增加约1500亿美元。其实这个构想取自于民主党的布莱德利——盖甫哈特方案，只可惜当时无论在众议院或参议院的委员会都没过关，而现在由于它也许可使个人所得税的税率大幅降低，才会引起大众的注意。 第二项特色是废除了现行税法中帐面损失的漏洞，后来也成为派克伍德计划中的要点。所谓帐面损失是一种逃避的花招，也就是有钱人买进一些可扣抵的所得，使他们在房地产、牛、木材场、艺术品、或石油等各种投资上产生帐面损失，然后从其他所得中冲销，而使税捐大量减少，甚至不必纳税。综合税估计删掉这个漏洞后，在5年之内可以增加520亿美元的税收。 派克伍德吸收了布劳德威的点子，成为他自己税法改革方案的要点，而提高了他的声誉。在改革的旗帜下，税法有了新的生命。派克伍德和他委员会里一个核心分子采用并修改了布劳德威的提议，变成一个新的方案，帐面损失和资本利得这二项改革特色都被纳入其中，而为幕僚人员的影响力做了充分的见证。 幕僚人员又再精心设计，从某些企业中增收了数亿美元的税，其中，一个影响到每个企业的重要条款是他们改变了企业利润缴税时的计算方式。通常公司跟股东宣布的利润要比向国税局申报的高得多，也就是对其中一方摆阔，而向另一方装穷。这项税收幕僚人员坚持公司对股东的财务资料必须和缴税单上的一致，也因此使得税收增加不少。 绝对不要低估文件中的附款。卡特政府时代曾担任白宫国内政策幕僚长，目前是一位律师兼国会说客的艾森斯塔认为：“在实际起草法案时，举凡它的重点、陈述、解释，都能使税收产生动辄数百万元的差距，因此必须由综合税来研拟，因为他们才了解税法的复杂性和其中的专门技巧，只有他们能处理这些事，参众两院里所有重要的税法会议他们都有必要参加，尤其是牵涉到数千万美元的决策，所以说他们是一个非常重要的机构。” 不过布劳德威对自己的分际掌握得很清楚，他说：“你必须设法和其他的幕僚人员、参众两院、财政部和国税局的意见都取得一致。”同时他也察觉什么才能使政治大头们信服：“如果你觉得自己可以为所欲为，有独立的权力，大概就得准备走路了。”他这么警告自己：“你的权力实际上是被赋与的，一旦你滥用它，他们就会立刻收回去。”莫乃汉的“模仿铁律” 事实上，撇开布劳德威相当的影响力不谈，论个人权力，他比不上曾在综合税工作了32年之久，且从1962年到1976年担任幕僚长的税法专家伍德握，他们权力大小不同的原因在于“阳光”法案的通过，而使得国会在作业和权力的分配上都较以前透明化。从前的幕僚游戏，过程比较神秘，两院都在民主党的控制之下，同时参议院财政委员会和众议院筹款委员会的幕僚们权力都比较小，因此，伍德渥能够自行草拟整个税法的方案，并且和委员会主席——如众议院的米尔和参议院的鲁恩讨价还价。伍德渥是一个典型的旧式人物，在国会议员的小圈圈里担任权力中介者的角色，1979年他去世时，当时的筹款委员会主席悠曼称赞他是“这个国家近年来，在制定税法方面的影响力能够和任何委员会主席、财政部长、甚至总统等量齐观的人”。 伍德渥的全盛时期过后，情况就改变了。在参议院由共和党控制，而众议院由民主党控制的6年当中，布劳德威得比伍德渥更要注意不去沾上党派色彩。此外，伍德渥在位之初，综合税同时替两院处理所有关于税法的事，而近年来，两院本身税法委员会的幕僚们接下了部分的担子，布劳德威就毫不迟疑地承认：“赖利（伍德渥的名字）比我权力大得多，现在这场游戏里竞争的人多了，幕僚人数多了，介入的权力中心也多了。”总而言之，国会在逐渐剥夺一些核心人物的权力时，同时也将幕僚的权力予以分散，不过，个别的幕僚虽然不像以往权力那么大，但幕僚体系整体权力却扩张了，随着绝对人数和智慧的增加，新生代幕僚的权力比以前重要也深人了许多。 时至今日，幕僚早已无所不在了，参众议员赶着去投票时，他们伴随在身边提供意见；听证会上，他们坐在后面低声指导成员发问；另外还替老板准备记者会上的资料、撰写讲稿、应付选民、过滤国会说客、草拟委员会议议程、辩论预算条款、草拟提案、订定决策、控制进度、侦查中央情报局的动向，以及和白宫斡旋等。 “他们就像从各个抽屉里跑出在墙壁上爬行的蜈蚣——是你所看到过最该死的东西。”哈娄很没耐心地这么说，他得1938年起担任国会幕僚的工作，后来成为艾森豪威尔总统时国会联络室的主任。 这种趋势是因70年代初期和中期一项国会改革运动而造成的。当时越战刚结束，又发生了水门事件，国会对行政部门不再信任，而决心要充实和强化自己以便与之抗衡，于是设立了国会预算办公室和科技评估办公室来加强原来“主计室”的调查功能。接着国会又扩大了国会研究服务的功能，又雇用了数以千计的幕僚人员来处理有关政策和立法的问题。从1973年到1985年间，国会幕僚的人数由11500人增加为24000人以上，如果再把印刷工人、行政官、厨子、理发师、安全警卫、体育馆职员算进去，到80年代中期为立法部门工作的人总共约有32000人。 有鉴于行政部门的日渐茁壮，国会在传统观念上把幕僚当做权力的工具——用来提供资料及对外开战的工具，可是慢慢地，幕僚从权力的工具变成了权力的表征，一个参议院或众议院委员会主席的幕僚愈多，通常权力也愈大。相反地，幕僚愈少，权力也愈小。随着幕僚人数的增加和能力的提高，立法部门的权力也逐渐扩大，这种权力上的演变是有阶段性的——起初幕僚支持着权力，接着是幕僚追随着权力，到现在变成幕僚象征着权力。 来自纽约州的参议员莫乃汉以讽刺的口吻表示，国会完全依照“模仿铁律”在发展——建立一个官僚组织来打击行政部门的官僚组织的做法，他说：“每当某个政府部门以一种新的技巧来增加自己的权力时，别的部门也会立刻采用这种技巧。”在华盛顿的权力游戏里，每个参与者都互相抄袭别人的技巧，国会设置了预算办公室以对抗总统的预算管理局和经济咨询委员会、设置了情报委员会以对抗中央情报局和其他情报组织；设置了科技评估办公室以对抗白宫里相同的机构，同时幕僚人数也逐渐增加以应付行政部门中日益复杂的人和事。 国会内部也有两股力量促成了幕僚的增加，其一是权力的分散；以前权力都集中在委员会主席身上，由他独力指挥，再透过为数不多但权力大的幕僚去执行，后来权力分散到各个小组，每个人——小组主席、少数党议员、和委员会的成员们——都希望有更多的幕僚来保障自己的权益。第二股力量是选民问题和信件的大量增加，参众议员有必要建立起私人的幕僚组织；现在一个典型的众议员办公室里，约有14到18个幕僚负责处理选民问题、出差和管理等，只有少数从事立法工作，而有关政策的制定则大多是由委员会的幕僚来完成的。 幕僚的激增还受了时间限制和需要日增的影响，参众议员必须减轻自己的工作负担，因为他们得应付各种辩论、处理附属委员会的工作、募集竞选基金，和每个周末定期回家，实在是忙得心力交瘁；而且没有一个人能自行应付有关政策枝枝节节的问题，参议员或众议员一天通常会同时有2到3个委员会听证会、辩论会、政党会议或来自同一州或地区国会议员的聚会，加上得应付国会说客、选民、新闻界等，以致经常得冲进听证会，由幕僚简洁地报告状况后立刻吸收发言后，再赶到下一个会场去投票——往往也得靠幕僚才知道该投票给谁。只有幕僚中的专家才对事情有连贯性的了解，国会议员反而是蜻蜓点水似的无法深入。 曾为来自科罗拉多州的吴斯工作、担任众议院电讯消费者保护和财政附属委员会前任幕僚长艾华跟我说：“那种生活真是疯狂极了，当吴斯的助手可说整天都在混乱中打转。”接着又边想边摇头说：“你知道，一个好的政治家实际上只是个好的发言人，而不是万事通，他没办法当万事通，卡特就是很典型的一个想当万事通而失败的例子。” 他又说：“我必须代吴斯参加一连串的会议，因为他有其他要事。于是我开始扮演议员的角色，也才体会到那种生活到底是什么滋味。我在发言前3分钟前才知道该说些什么，虽然一点也不懂！还是得照着说，实在非常可怕，这让我觉得很不自在。” 艾华接着说出了幕僚的心声：“我绝不可能去竞选公职。”很多幕僚不喜欢这种一团混乱的生活，都没兴趣出马竞选，宁愿选择高薪的工作，譬如在华盛顿当律师或国会说客等，艾华就是如此；习惯于在政府机构工作时隐姓埋名地运用权力，他们重视结果，而非知名度，希望确实掌握实质内容和过程。有些人甚至觉得当幕僚比参众议员更有权力，以狄克斯为例，他会为华盛顿州的参议员麦劳森工作了8年之久，而于1876年当选了众议员，1年之后，他跟我在《纽约时报》的同事说：“当人们问我当选众议员感觉如何时，我回答说，我从没想到自己竟然会自动的轻易放弃原有的那种权力。”国会的幕僚膨胀 以选举中脱颖而出的政治家的观点来看，幕僚就是他的延续，一层层政治关系也都是源自于竞选时的幕僚团。当选后的众议员或参议员会逐渐取得权力，并且建立起自己在委员会里的地位，而幕僚团也逐渐扩张势力成为他的班底，并渗透入政府官僚组织，管理国会各个委员会，进而推动他的政策，宣扬他的理想，甚至为他编织梦想。幕僚就像他的代理人、或另一个自我，也像一群共同为一个顾客服务的律师。幕僚扩大了议员的接触面、影响力、视野及贡献。不过他们做得愈多，议员必须交出的权力也愈大。而具有讽刺意味的是，议员雇用愈多的幕僚人员来减轻工作负担，他们却制造出来的责任反而愈多，经常使整个系统为之堵塞。 经验丰富，来自缅因州的实力派的参议员柯汉坦白地承认：“你只能接触到事情的表面，所以对幕僚的依赖会愈来愈深，在他们之间的竞争，权益法是十分激烈的，经常为了各项问题争论不休，以致有时候你打电话问某个参议员：‘你为什么反对我这个提案？’时，他会说：‘我不知道我反对啊！’你也只好说：‘好吧，回去跟你的幕僚查查看再说。’” 许多国会说客觉得如果不先煞费苦心地和幕僚打交道，根本没办法接近众议员或参议员，如果没有幕僚的支持，和那些大人物沟通的机会将微乎其微。贝克从参议院多数党领袖的位置退休，并进入一家华盛顿的律师事务所工作后，才很惊讶地发现，国会说客竟然得花那么多功夫在幕僚身上，他说：“我真不敢相信他们必须拜见的幕僚名单竟然长达数页，这是我在参议院工作时，对华盛顿不够了解的一面。实在想不到他们会把全部重心放在这一小批人身上，他们谈论的都是些我几乎没听过的名字，我当时想：‘天啊！我记得这个人，他是某某参议员雇用的小伙子，可是他和这件事有什么关系呢？’然后我才知道他是某某委员会的助理幕僚人员。” 记者都知道幕僚是最后的消息来源。私底下，幕僚谈话都比较自由，政治立场也不像议员们那么明显，同时他们通常比较了解实质内容，有时国会议员会因为在公开场合对幕僚的依赖程度，而看起来有些尴尬。 几年前，在一次能源部的立法会议上，来自田纳西州的参议员沙瑟遗失了修正案中很重要的一页，只好焦急地小声问助手：“下面该说什么？”于是在那个拥挤、人人都在注意倾听的会场上，他一字一句地重复助手说的话。在另一个场合里，来自艾奥瓦州的参议员拜登被犯罪法的一项修正案搞糊涂了，而成了司法委员会的笑柄。情形是这样的：他提出了一项称之为“二对一”的提案，建议以休假的方式来奖励表现好的犯人，“换句话说，只要每天在监狱里好好表现……对不起，我好像说错了。”因为这时他的幕僚正急忙地告诉拜登应该是拜登自己的意见。拜登有点迷惑，不过他一向以坦白著称，立刻承认说：“很明显地，我不知道自己在说什么，我以为我有一项‘二对一’的提案，不过已经被睿智的幕僚改正了，所以我想并不想提此议案。” 偶尔在参议院或众议院的辩论会上，议员也会很明显地表达对幕僚的依赖，来自阿拉巴马州的前任参议员亚伦对此非常反感。有一次，他提议禁止参议员的幕僚人员出现在辩论会上，他禁止参议员用幕僚写好的稿子辩论，当然他也知道这个提议是不可能通过的；到目前为止，幕僚仍然稳如泰山地坐在参议员旁边，传递稿子，并且协助他们辩论。 幕僚经常比他们的老板更了解议事规则及程序，例如在1982年12月，北卡罗来纳州已故参议员伊斯顿的助手克罗门林，曾经成功地帮伊斯顿以拖延战术杯葛了一项里根政府及参议院领袖支持的汽油税法案。当时已过午夜，圣诞节也快到了，大家的耐性都快磨光了，突然伊斯顿错误地指出参议院法定人数不足——这是一项严重的技术上的错误，因为主席可以据此中止他们的拖延战术，藉重新清点人数而取得辩论会的控制权，结果克罗门林立刻施以场外指导，要伊斯顿抗议说他只是想提出纪律的问题，才使他得以继续掌握辩论会场。不过这也引发了多数党领袖H·贝克及其他共和党人和克罗门林之间的激辩。他们愤怒的原因之一是竟然得和一个助手交锋，尤其不满的是克罗门林这么明显地表现出来是他——而非伊斯顿——在操纵这一切。幕僚是政策的开创者 这段伊斯顿和克罗门林之间的小插曲显示出有时候是幕僚领导议员，而非议员领导幕僚。在现代的国会幕僚体系中，盛行着行动主义的文化、企业家的精神和高度竞争的心态。许多从事立法工作的幕僚都很聪明、年轻、积极进取、野心勃勃、头脑灵活的足以了解他们的目标必须靠扩张老板的权力和政治领域才能达成，而他们充沛的精力和旺盛的企图心常导致一些国会议员的不满，而抱怨着“幕僚膨胀”。 梅尔宾教授认为70年代是幕僚的全盛时期，因为许多新的政府计划都从那时开始，不像近年来，由于预算的删减，立法活动也减少了很多。我却认为即使没有新的计划，在旧有的社会、外交政策、国防、税法和国会疏忽的各项问题上，已经有足够的空间让积极的幕僚来发挥了。在我的经验里，在国会和在行政部门里的幕僚们彼此非常激烈，他们经常在国会山庄为了观点、势力范围、议程或政治信用等而大开战火。 例如宾州三里岛的核电厂意外事件发生后，有一打的国会委员会和附属委员会忙着谴责管辖单位，也想召开听证会、写报告、草拟立法方案等，结果被参议员小肯尼迪拔得头筹。他当时指挥国会山庄里最宠大的幕僚组织——共有120人，分布在三个不同的委员会里工作。这批幕僚团为他策划召开了这事件的第一个听证会，而立下了大功。 里根政府时代最重大、令人睦目结舌的地盘争夺战之一是由参议院预算委员会的幕僚长贝尔指挥的，使得预算委员会的主席——参议员多米尼西——打败了国会里的其他对手——参议院筹款委员会学席海斐德和财政委员会主席杜尔，而一举取得对里根经济计划的长期控制权。这一招，一般人都以为是预算局长斯托克曼设计的，其实斯托克曼告诉我，这全是贝尔的智慧结晶。 贝尔的个性卤莽、激烈、难以驾驭，以前当过《艾尔巴索时报》的记者，主修英国文学，曾跟随负责立法的经济学家学习预算经济，这些为经历共同塑造了这位现代的幕僚长。他来自新墨西哥州，从1972年起一直担任多米尼西竞选时的军师，是他很亲密的政治伙伴。他们思想接近，都是共和党保守分子，一直希望达成预算均衡的理想，而且直言无讳地要对付那些花用预算赤字的人——无论他们是民主党的自由分子还是里根政府的五角大楼。贝尔肌肉发达、年纪四十出头，能在以夸张的笑声和亵渎的言语来吸引或激怒其他幕僚后，立刻改变态度对参议员满口称是。他拥有许多成功的幕僚必备的天赋——纯熟的立法技巧、广博的政治见闻以及和老板之间亲密的私人关系。 多米尼西这么告诉我：“没人想过他会变成一个数字专家，因为他本来是个记者，不过他实在够聪明的，不只在政治方面十分精明，也是一个好作家，非常善于用字遣词；很明显地，我这儿非常适合他，不过他也很了解美国参议院本身，以及参议院和总统之间的权术运用，我们可以说是共同在领导这个委员会……我们一起推动一些事情，强迫使其他参议员，也做了很多党部的事情，让党员遵行。” 在1980年底，身为预算委员会幕僚长的贝尔运用了一种议会技巧，而使里根的经济计划得以通过，也使多米尼西的预算委员会取得了对这些计划的立法控制权。他的这个技巧——后来立刻被多数党领袖H.贝克及预算局长斯托克曼拿去用——是一种很少用、叫做“预算协调”的战术，成功地把里根的预算删减计划一并放进了国会的方案里。 通常国会可以在没有中心草案的情况下，通过13个不同的筹款法案，而协调草案就是用来当做中心草案的，只须一次投票就可使里根的整套预算计划通过，此后其他委员会各项计划的成本都应遵照办理。不过这方法很少被采用，因为其他委员会的主席都不希望预算委员会管到他们，所以通常是把协调放在审核预算程序的最后一关，也就是在委员会意见始终不一致时用来裁决的，而贝尔却提议把它放在第一关，以便立刻控制住各个委员会，民主党员愤怒地说这简直是操纵预算，不过对当时正热烈拥护里根的共和党人倒是非常赞成。这个策略使得多米尼西一举成名，同时对里根在位第一年的杰出政绩居功厥伟，这是因一名幕僚对议事程序的了解而影响到国家重要决策的相当戏剧化的例子，贝尔还因此收到了里根总统和贝克的感谢函。 在苏联违反军备协定案上，蓄小平头、曾当过海军的前中央情报局分析师的苏利文，是推动麦克留和席姆斯这两位保守的共和党参议员不断发动攻击的动力。苏利文当时是席姆斯的幕僚，由于经常能得到在政府机构或新闻界服务的朋友提供的一手资料，他不时为别人捉刀撰写讲稿和抗议信，敦促里根废止1972年和1979年签定的限制战略武器协定，并透过参议员对里根施加压力采用此一政策；在另一方面，傅斯——一位沉默、吸着烟斗、权力很大的武器管制专家——花了一年的时间教当时的民主党众议员、现在的高尔参议员核武器竞赛中的一些窍门，后来还帮助高尔草拟了新型单弹头导弹的基本构想，以减轻多弹头导弹带来世界末日的威胁。高尔及其他人在1983年把这个构想推销给了里根。 在以上所有事情里，参众议员都是朝幕僚指示的方向前进，不过，有时幕僚会窃取主权，而使议员们抱怨他们完全在幕僚的掌握中，被一些过分积极的幕僚引发的战火而不得不互相攻击。 来自南卡罗来纳州的民主党参议员霍林斯小声地抗议说：“许多参议员都觉得他们整天都被幕僚牵着鼻子走，一下是我的幕僚攻击你的幕僚，一下是你的幕僚和我的幕僚竞争；前几天有个参议员告诉我，另一个参议员已经有连续三年的时间没呆在办公室里了，里面只有幕僚。每个人都在为幕僚工作，幕僚，幕僚，简直快把人逼疯了！参议员从没机会好好坐下来，交换意见、倾听、和从别人的经验里学习，而只注意有多少聪明的小伙子当自己的幕僚，才能让文章出现在杂志上，上报纸头条新闻，和把一切事情办妥。”紧盯行政部门 不过，无论有多少的不满，还是没有一个国会议员打算放弃他的幕僚。道理非常明显，他们知道在和其他议员竞争以及和行政部门对抗时，幕僚是不可或缺的。通常这种抗争发生时，幕僚和议员就会在议会的领导下联手出击，不过也不全是这样，有时幕僚会比议员更积极地向行政部门挑战，甚至成为国会议员、白宫以外的第三股势力。 比方说，国会预算办公室成立于1974年，因为法案毋需经其核准，所以并无实权，同时又不像一般委员会幕僚负责管理各项计划的推动、修改和资金供应，它的权力其实只是一些无形的信息和信誉等，然而国会预算办公室却成了能说明这几十年来行政部门和国会之间在内政问题权力移转的机构。 在国会预算办公室设立之前，总统的预算——正如一位学者所说——是“唯一一种能得知政府在想什么的工具”，而总统利用经济咨询委员会和管理预算局来从事经济预测的工作。国会也和总统一般，以这两个机构预测的经济成长、通货膨胀和预算赤字作为审核的依据。 而现在，有了国会预算办公室，国会才能独立预测这些重要问题，并且建立起辩论的基本架构来。国会预算办公室和政府机构预测的赤字有时差了三四百亿美元，而对国会运作过程有相当大的影响力，因为国会必须据以删除或增加总统提出的预算。里根总统在位时，由于国会预算办公室的存在，国会才敢漠视里根的预算，而发展出自己的一套，如果没有国会预算办公室，大概就无此可能了。 在1985年12月时，国会通过了6年赤字预算删减计划（葛拉姆——鲁德曼法案）时，国会预算办公室便身陷政治热战中。为了使它的预测不致受到政府机构的左右，国会授权国会预算办公室可和管理预算局共同拟定预算赤字，而能使政府计划的经费自动删除，以达到该项目标。然而拥有这么大的政治权力，却令当时担任国会预算办公室主管的共和党经济学家潘那困扰不已。 这位态度温文、言语坦白的技术专家说：“似乎没有一个机构像这里一样，让不具民意基础的人拥有这么大的权力。”他也警告国会，在经济预测上“是可能发生重大错误的”，所以对于“授予这么大的权力给纯技术人员的弊端”应特别注意。不过，国会对国会预算办公室比对管理预算局有信心得多，而使潘那介于其间，进退维谷。 潘那在1987年评估国防花费上和官方起了更严重的冲突。他认为官方把五角大楼的实际花费低估了147亿（据可靠消息来源表示，官方数字是温伯格自行订定，而非预算局长米勒估算的），由于潘那提出的这个数字将使国会删除更多的国防预算，国防部立刻展开攻击，国防筹款委员会主席——来自阿拉斯加州的参议员史蒂芬斯也加以挞伐。在7月的一次听证会上，史蒂芬斯很愤怒地威胁潘那如果不修改这个预算数字，他也要删减国会预算办公室的预算。他大声咆哮着：“你别想动摇国防经费的根本，否则我也要减少你们的经费，你最好别逼我。”可是潘那不为所动，后来官方不得不改变了预算数字，也等于默认了国会预算办公室是对的。 近年来，权力最大的幕僚之一是以直言无讳著称的武器专家百提斯塔。他最初给我的印象像个典型的白领阶级青少年——留着时髦波浪状的发型、带点史丹顿岛的口音，虽然已50岁了，不过外表相当年轻。当他把头从汽车引擎盖里伸出，并抹掉手中的油脂时，看起来更像是个属于车库的人，实际上车库也正是他最喜欢待的地方，他是一个古董车迷，周末时，如果没有在众议院军事委员会的研究发展小组加班的话，通常都耗在修车上。他在工程方面无疑是位专家，对于高得离谱的武器价格，他最常有的反应是告诉五角大楼：“我可以在自己的车房里以1/4的价格做出来。”而且不只一次真的这么做了。他是学工程的，曾在太空研究机构做了几年，也在海军陆面武器中心工作了9年，而在1974年成为国会的幕僚人员。 对大众来说，百提斯塔也许是陌生的，不过五角大楼的官员和国防工程承包商对他却敬畏有加。民主国防问题方面的后起之秀麦高第说：“汤尼（百提斯塔的名字）的权力很大，又懂得运用之道。”国防说客们也说他的权力几乎和附属委员会的主席一般大，因为他的专业知识、勤奋和毅力使他在委员会里无往不利。有一个说客说：“如果汤尼希望某个提案能在委员会里通过，它就会过，而如果他希望某个提案不通过，它就不会过。”另一个说客坦白地告诉《纽约时报》：“如果他和你唱反调，你就有麻烦了，他会狠狠地把你击败”。还有一个纽约自由派的民主党员道尼补上一句：“如果他站在你那边，就像以前的人出外打架时常带着全镇上最强壮的人一道去似的。” 国会里的国防鹰派人士——如纽约的民主党员斯特拉顿，极右的加州共和党员杜南——都很赞扬他对于国防的执著。他曾支持MX飞弹方案及太空防御的研究计划。虽然他对里根计划里有部分极端不满，因为实在是既无效力又贵得离谱；但在卡特时代时，百提斯塔曾默默地帮忙省下了B-1轰炸机的研究发展经费。 杜南告诉我：“议员们都相信他，不论是参议员还是众议员，当他要开口讲话时，你就会听到一篇不偏不倚的言论，他对一切有关研究发展的事物都有科学上的认知，我相信他是凭一己之力免除了B-1研究发展计划中不必要的浪费，我认为应该有一架飞机被命名为‘百提斯塔号’的。”此外有一位和三个军事基地都有大宗生意往来的国防承包商告诉我：“百提斯塔不受任何人控制，如果你的看法和他不同，最好重新检讨自己的立场，因为他实在非常聪明，而且绝不可能无缘无故地和你对立。” 私底下，百提斯塔是个友善、平凡、并不好战——不过对任何技术性的东西都很有信心——的人。他很了解国会的想法，特别是对五角大楼在采购方面愈发不信任的这种心态。他认为加强国防和节省开支都是必要的，在听证会上他经常疾言厉色地质询到席的将军，俨然像个资深的国会议员，而不像个幕僚；他也曾和小组委员会的主席共同邀请五角大楼的高级官员们，就管理武器系统举行辩论；在卡特时代的一次联证会上，他只身和国防部副部长克莱特、次长培瑞、后备军人司令部主管凯利将军和另两位将军辩论，结果他赢了。小组的主席接受了他的建议，而删除了一种新型货机的研究经费。在里根时代时，他与曾担任五角大楼研究发展部门主管的希克斯就三项问题进行讨论：星战、新型单弹头移动式飞弹，及飞弹发射地窖的研究计划。结果希克斯很愤怒地离去。百提斯塔却是心平气和的，委员会完全采纳了他的建议，后来又在委员会的支持下，迫使海军中止了一项雷达通讯系统的研究，改用空军现成的设备，而节省了纳税人好几亿的钱。 百提斯塔这么告诉我：“我愿意坐在证人席上和任何人辩论，当然我也可能犯错，我曾经因为资料不足而做了错误的判断；除非我什么事都不做，否则怎么可能不犯错？我可从来没有自认为没犯过错。” 由于经验丰富，他在国会中很受器重。他知道那些承包商在研究阶段表现得不错，制造时却效率很差；事情一出问题他常能立刻警觉，就像猎犬一般。同时在五角大楼呆久了，关系很好，也使他能灵敏地感觉出那些武器系统可能引起麻烦和巨额的浪费，并且公开地大力遏阻。 他之所以效率奇高的另一个因素是勤于自修，而能侦查出五角大楼的假报告和武器设计的错误。例如多年以前，空军曾和休斯航空公司签约生产一种空对地导弹，它的原始设计是一种利用红外线热追踪器在长射程之外击中坦克的武器。当一位空军上校告诉百提斯塔这种导弹可以在13英里（以专门术语来说是65000英尺射程）外瞄准坦克时，百提斯塔很不以为然，于是上校搬出一些专门术语来唬他，他也予以还击。他回忆当时的对话是这样的：“我说：‘慢着，慢着，这个追踪器的熔点是几度？’接着就各项可能的变数提出了一连串的问题，最后我说：‘哦！不，不，不，这卷录影带可以证明我所言不虚。’我说：‘我才不管你录了些什么。’他于是开始放给我看，我说我不会相信的，他就问我：‘你到底要怎样才会相信？’我说：‘干脆去试飞吧！’” 百提斯塔承认：“我恨透了飞行，可以说一碰到飞行就束手无策。他们把我扔在F-4飞机的后座，还安装了一个追踪器在里头，然后开始寻找坦克，我做了一件事没让他们知道，我放置了几堆小炭火来模拟热障碍的状态。” 也就是说，百提斯塔采取了必要措施，使这项试验尽量接近真实。在真正的战场上，除了坦克以外，还有许多东西会产生热，这就是所谓的热障碍。百提斯塔预料——事实证明也是如此——空军会刻意制造了一个单纯的测试空间，只有一二辆坦克，没有热障碍，而能使追踪器轻而易举地找到坦克，所以他要同事汉恩放置炭火在测试范围内，以模拟真正的战场上热气弥漫的情形。 百提斯塔一边回忆、一边微笑地说：“那时四周有好几个据点在发热，我就对飞行员说：‘好吧！告诉我坦克在那儿？’于是在飞机逐渐降低了高度之后，终于发现了坦克，不过距离比理论上的65000英尺少了很多，而落在坦克的射击范围之内。”换句话说；飞机上的追踪器被这些热障碍搞糊涂了，以致得在相当接近的距离才能发现坦克，而在导弹射出之前，很可能早被坦克击中了。百提斯塔向小组委员会这么报告测试结果，所以他们决定把这项计划暂时搁置下来。 大约一年之后，空军的高级将领又拿了一卷装有这种追踪器的飞机录影带来，乍看之下令人印象深刻，后来百提斯塔经他的内线提醒，跟众议员道尼说：“叫他们放出声音来！”于是道尼依此要求，空军将领显得非常慌张，道尼立刻抗议：“他们一定隐瞒了什么！”不得已他们终于放出了声音。 道尼回忆着：“他们不愿意放出声音的原因是不想让大家知道被摧毁的是什么，有几次他们击中了燃烧中的树叶和卡车，而不是坦克，这些在放出声音后可以从飞行员的对话里得知，比方说：‘天啊！你刚才摧毁了一辆卡车。’还有一个人很聪明，他谈到自己刚击中了燃烧的树叶，很高兴地表示，幸好他不是生在摩西那个时代，否则乱射一通，可能得为上帝的死负责呢！” 百提斯塔打破了幕僚游戏中的许多定律，其中之一，是幕僚长必须仰赖权力够大的委员会主席才能发挥影响力。 百提斯塔还曾把他撰写的有关五角大楼研究发展预算的个人报告，列入研究发展小组的议程里。通常只要他说有问题的武器就会被审查得特别仔细，他说没问题的就能轻松过关。1985年时，百提斯塔建议封杀22种武器系统，众议院军事委员会原来都采纳了，虽然在和参议院开会协调后撤回了大多数，不过还是加上了百提斯塔订定的几项限制。 五角大楼的官员对百提斯塔管理他们的计划非常不满。一位30岁左右，后来改行当说客的官员气愤地说：“我所反对的是百提斯塔似乎在经营他自己的王国，他就像坐拥一个私人的国防部般，又毋需对任何单位负责。国防预算是数以千计的人——包括将军和文职人员——共用拟定的，可说是民意的产物，而在送去审查之后，百提斯塔——一个既不是民众选出、又不须向国会议员以外的任何人负责的人，竟然可以大模大样地说：‘我不喜欢他们这么做。’于是他一个人在几个月内就改变了几百项几千人工作一年所完成的计划。也许他有时是对的，因为他很聪明，能力也很强，不过这实在不是一种正确的管理方式。” 无论如何，在国会里，人们常把百提斯塔和一位加拿大蒙特利尔冰上曲棍球的传奇人物守门员瑞登相提并论，他绝不会让五角大楼任何一项计划轻易得分。来自长岛的民主党员道尼说：“百提斯塔是我们身边最诚实、知识最渊博的幕僚，而且他无惧于任何权势。在五角大楼里，官员们异动频仍，就像扬基队的救援捕手经常更换一般，因此百提斯塔拥有强势的竞争能力，他可以称得上是国防之鹰，从不搞小集团，也绝不会因人废言。”里根的“总统幕僚制” 白宫和国会山庄的共通点是，幕僚所组成的影子政府逐渐取得了权力，而使内阁和国会这两个被正式公开任命来执行权力的机构，相对地丧失了权力。 白宫的幕僚权力表现得最戏剧化的，莫过于里根政府时悲惨的伊朗人质事件了。这个政策是在二任国家安全顾问——麦克法兰和波音戴克斯特——设计、推动和大力维护下，而由他们的助手诺斯中校执行的。自始至终，无视于资深内阁阁员国务卿舒尔茨和国防部长温伯格的反对。此外，波音戴克斯特和诺斯还操纵了其他机构的指挥系统，而使政府高级官员全被蒙在鼓里。波音戴克斯特甚至篡夺了属于总统的权力，擅自将出售武器给伊朗所得的利润挪为支援尼加拉瓜反抗军之用，可说是把幕僚的权力发挥到了极致。不过幕僚之所以敢有这种大胆的举动，也是里根特殊的授权方式，及他只关心整体政策而对细节毫无兴趣的领导作风所致。 美国政坛上空泛的礼仪之一，是总统候选人和尚未就职的总统总会定期地对内阁政府大加赞扬，并且宣称自己会尽一切努力来维系这种由内阁会议来处理国事的政治体制。而其中的玄机是，表面上虽由内阁阁员来管理政府，幕后操纵的却是白宫的幕僚。这种表里不一的情形，新当选的总统——尤其是那些从州政府过来的——大都一无所知。 在1976年的8月，我到卡特总统的故乡佐治亚州平原镇去拜访他。当时他刚赢得民主党总统候选人的党内提名，他很慎重地表示，将一反尼克松时代以傲慢著称的白宫幕僚“皇家警卫”的情况。他一边啜饮着冰薄荷茶，一边说他将不会有幕僚长，将推动真正的内阁政府，甚至考虑要开辟一个政党的“发问时间”，让内阁员面对面地来回答国会议员的各项问题……结果这些构想连试都没试，全都成了政治现实的牺牲品。 4年之后，从佛罗里达到南卡罗来那的选战里，我都坐在里根座机的机位旁，听他侃侃而谈未来将如何以加州州政府为榜样，达成真正内阁政府的理想。事实上，曾任里根在加州州长任内的幕僚长及当选总统后的白宫顾问的米西，也的确订定了一套相当复杂的内阁会议结构。然而不久之后，里根却建立起在米西和幕僚长J.贝克领导下，白宫有史以来权力最大的幕僚组织，赋予了他们相当惊人的权力。 根据里根亲信的说法，在实务上他的重要决策都是以小型会议的方式和第一任的白宫铁三角——J.贝克、米西和他的密友及副幕僚长狄佛——商议，有时还会有其他一到二位重要官员在场，诸如预算局长斯托克曼及二位不怎么出名却相当重要的助手——达曼（J.贝克的助手）及克傅勒（米西的助手）。而在讨论外交政策时，国家安全顾问克拉克和他的继位者麦克法兰就是座上常客。在这个椭圆形的办公室里，大家经常围在里根书桌的四边，或是坐在二张相对的沙发上，里根则坐在壁炉边的高背椅上。 他告诉我：“这是一个有7票的总统制，其中总统有4票，米西、贝克及狄佛各有一票。每当贝克和米西意见分歧时，里根就很难做决定。他不希望在两人之中下决定性的一票。为了设法解决争端，他们会征询其他人的意见，我们并没有投票权，就像是法庭旁观席上的朋友一般，只负责提供资料。” 在1981年最初的几个月里，政策大纲曾分别呈给总统、国务卿黑格和斯托克曼核阅。不过米西、J.贝克和狄佛——里根的铁三角——才是管理阶层的精神中枢，掌握着里根的总统职位。他们指挥新任期内阁和整个里根政府的运作，任命各个重要职位的人选，订立议程及优先顺序，制定策略，并且建立起和国会的关系，帮助总统管理仆佣等。J.贝克和米西具有实质上的领导权，在这一方面，狄佛不是他们的对手。不过他是最会揣测总统心意的人，也是传播坏消息给他，和他一起出现在公共场合，并且在私底下劝他该不该听别人建议去做某件事的最佳人选。 1981年3月30日，里根遇刺那天，幕僚的权力表露无遗。当时铁三角在华盛顿大学医院组织了一个临时指挥系统，私底下和里根最接近的人——狄佛——坐在里根旁边，解释他说的笑话，阅读他写的字迹不稳的便条，其中一张非常模糊的问道：“我死了吗？”J.贝克和米西接受狄佛的建议（而非由内阁或副总统下令），里根的枪伤和二小时的外科手术还不构成引用宪法第25条修正案——也就是在里根恢复神智前由布什来代理总统职位——的必要。当内阁阁员在白宫危机处理室讨论要引用该修正案时，另一位高级幕僚达曼急忙把所有文件抱走，并锁进了保险箱。 当里根在1985年开刀切除癌症肿瘤时，当时的白宫幕僚长黎根在南希里根的敦促下，要求布什几天内不得见里根，同时最好去缅因州度假，结果被布什拒绝了。这种幕僚权力高涨的情形被外界得知后，克莱斯勒汽车公司董事长艾科卡抗议说：“黎根是这个国家最有权势的人，而我们没有一个人曾投过他的票。”这种说法也许夸张了点，不过却抓住了重点。 里根当总统的任内，可能是历史上最中央集权、也最幕僚专政的时期。大致是由于里根有意的设计。整体来说，里根的总统制可称为“幕僚总统制”，而且第二任比第一任权力大，因为里根赋予了太大权威及势力范围给资深的幕僚人员。在预算方面的策略，第一任时是J·贝克和斯托克曼的地盘，第二任时被黎根接管。为了协调国会和内阁意见的分歧，国家安全会议变成里根处理美伊军售并支援尼加拉瓜反抗军事事件的代理人，只要那里有政治障碍，里根就派他们出面铲除，而宣称他们及他本身都享有国会所赋与的豁免权。这种让幕僚权大幅扩张却毋需向国会负责的做法，激怒了国会山庄，国会认为总统是在利用幕僚来破坏宪法体制下的阻力和制衡作用。 白宫幕僚令人叹为观止的权力，很明显地并不是里根一人造成的。事实上，这是一种长期的趋势，只是里根比以前的总统更积极地发扬光大而已。当年艾森豪威尔总统的幕僚长亚当斯在1955年9月总统心脏病发时被人认为是代总统，另外尼克松总统也有二位倚赖甚深的“皇家警卫”——哈德曼和艾里曼，以致和外界相当隔绝。 布鲁金斯研究所的赫斯认为从小罗斯福去世后，“总统就开始建立他自己的官僚组织”。总统的权力逐渐伸展到经济咨询委员会、国家安全会议、贸易谈判署、环境品质委员会、科技政策办公室和其他，每个单位都有为数可观的幕僚。在1987年以前，总统行政办公室的预算已高达1.14亿美元以上，雇用了16000多位幕僚，其中单单预算局就有620人，白宫专属的也有325人。 不过比幕僚巨幅成长更严重的问题，是行政部门内部权力关系的转变。民众愈是渴望得到一个有作为的总统组织，白宫幕僚获得的权力和发挥的功效也就愈大。由于现代的总统对公职人员执行政策的能力益发怀疑，因此不断增聘幕僚，以扩张自身的接触面和专业知识，避免因行政部门的门户之见而无法达成自己的心愿。简单地说，为了对抗常设官僚机构的权力，总统干脆建立起自己的官僚组织，在律师人数和白宫幕僚对政策影响力增加的同时，内阁的影响力逐渐降低。 从罗斯福和杜鲁门以后，幕僚和内阁之间的界线就日趋模糊，后来的总统都相当公开地把幕僚人员当成政策咨询顾问。 在里根时代，预算局是用来对抗内阁阁员的主要工具。由于政策会受预算所限，斯托克曼在许多政策制定上的影响力比内阁阁员还来得大，除了五角大楼的温伯格以外，其他的阁员常须求助于斯托克曼、米西和J.贝克来解决预算上的争议。 不过里根时代，白宫对内阁势力范围染指得最严重的，莫过于政治任命了。像尼克松、福特、卡特等虽然都有一套审核高阶层官员政治任命的程序，不过在实务上还是给予内阁阁员相当多的自主权。而里根时则完全由白宫控制，并坚持里根式的保守的意识形态，由里根政府推荐保守派的名单给内阁阁员，同时还须经过白宫逐一审查。在大约3000名高阶层官员的总统任命案里，以前的总统同意只审查约1/10，而里根时审查每一项任命，因此常延误时机，而使得许多机构群龙无首，也因此更容易受到白宫的控制。在头几年时，米西、J.贝克、狄佛的铁三角，加上米西的人事助理詹姆斯，共计花了数千小时在选择副部长及次长级的官员上，也在这种过程中使得白宫得以直接控制管理行政部门。 一位在国家公共事务学会工作的政治科学家莱特评论说：“他们任命的人选，常为了取悦里根而不惜要老板的命，这一群人和尼克松、卡特、福特时代任命的人相当不同，他们在意识型态上和被任命的部门没有丝毫关系。相反地，他们直属于椭圆形办公室的管辖，没有一个政府曾如此深入地渗透到下级机关里。”幕僚的“通天”权 前任国务卿黑格在回忆录里有些悔恨地写着：“白宫里权力的根源有三：文件的传送、总统日程表的安排和新闻界的接触。”而这些重要工作都由总统身边最接近的人所控制——也就是那些坐在他办公室门口、会议上坐在他旁边、递给他文件和随时能闯他办公室的人，像米西、J.贝克、狄佛三人早期都和里根非常接近。一位资深的白宫助理说：“总统去那里，他们就去哪里，他们从不在办公室，总是跟着总统到处走。”碰到像里根这种在政策具体内容上十分依赖别人的总统，和他接近自然能获得相当大的权力，即使是内阁阁员，也得靠他们帮忙才进得了白宫椭圆形的办公室。基本上，如果未经幕僚的许可，没有一份文件、政策建议、或政治申诉案到得了里根或其他总统的手里。 简单地说，总统身边的人为他订定的日程表——当然得经过他的同意。在里根第一任总统任期内，J.贝克和他的助理达曼尽量避免让总统触及裁撤能源部、教育部的提议，虽然里根在竞选时曾答应这么做，他们引导里根把注意力集中在经济问题上。在最初的几个月里，J.贝克和米西也曾贬抑新人权法案和黑格的中美洲政策，对J.贝克和狄佛来说，这种做法和他们心目中的政治优先顺序和个人哲学都很相符。米西也能接受这种经济至上的策略，不过在其他方面却并未予以认同。在1984年大选前，J.贝克和狄佛鼓励里根去访问中国大陆，并且放弃苏联是一个“邪恶帝国”的论调。 在里根第二任总统任内，黎根在米西（当时已转至内阁中担任司法部长）的支持下，不让里根接触内阁争议中的“是否应废除政府行动要领”的讨论案；1985年，在里根尚未和舒尔茨或温伯格认真讨论的情况下，力劝他支持“葛拉姆——鲁德曼赤字预算删减计划”，而无视于它对五角大楼和外援的重大影响。一年之后，在参议院多数党领袖杜尔的敦促下，黎根希望总统支持外销小麦的新补贴方案。虽然舒尔茨、温伯格及中央情报局局长凯西，都对以廉价小麦倾销莫斯科表示强烈反对。黎根、麦克法兰和波音戴克斯特后来又在凯西的支持下，不顾舒尔茨和温伯格的反对，出卖了总统而将军事武器售与伊朗。这些事件一而再、再而三地发生，充分地显现了幕僚的权力。 然而这并不是说里根是个受幕僚操纵的傀儡，也不意味着幕僚拥有独断独行的权力。里根曾一再地在很多基本问题上展现出他根深蒂固的信念和独特的做法，例如不增税、加强星球大战国防经费、参加高峰会议、援助尼加拉瓜反抗军、出售武器给伊朗以交换美国人质等。有一个典型的例子是在1982年及1983年时，他曾顽固地拒绝修改对五角大楼预算的要求，虽然包括克托克曼、贝克和其他高级幕僚——甚至米西在内——都强烈主张这么做，到1983年以后，里根开始尝到了苦果；由于里根和温伯格拒绝妥协，国会悍然地削减了国防预算。 再以另一个例子来说，在1981年3月他遇刺的第二个晚上，里根坐在医院的病床上亲手写了一封长达八页的私人信给当时苏联的领袖——勃列日涅夫，这是一个刚幸免于死的人的肺腑之言。 几天之后，他和国家安全顾问艾伦和国务卿黑格分享，他们在白宫的二楼碰头，里根穿着睡袍说：“兄弟，我写了这个，希望你们看一看。几天之后，里根的顾问递给他一封经黑格及国务院官员修改过的信——已改得面目全非，不带私人成分，而完全是官方语气。 狄佛夹在和里根说话的一群人当中，抗议说：“等等，可没有人选这些专家，你才是总统啊！他们多年来已经把事情搞得一塌糊涂了，如果你真的希望这么写，就这么写吧！” 里根想了一会儿，很明显地受到了狄佛的鼓舞，决定采用自己的原稿，点头说：“麦克是对的。”然后告诉黑格：“还是用我的原稿吧！” 不过除了一些他坚持的基本原则和幕僚为他订定的架构之外，他通常倾向于采用他亲信的幕僚中最后一个人或团体提供的意见，因此看起来里根总是被别人牵着鼻子走，就像没有人管事似的。黑格在回忆录里很愤怒地抱怨在里根当政期间，“整个白宫就像一艘鬼船般神秘，你听到船舱格格作响，木头低声呻吟，也看到甲板上水手的人影，可是倒底是谁在掌舵呢？米西？贝克？还是另有其人？这是绝对无法确切得知的。”在这种情形下，能接近总统，并且次数很频繁的，当然会占尽优势。 达曼曾把总统比做一匹活泼的小马，他说：“马会踢来踢去，不过还是希望有人用缰绳驾驭它；他知道自己的个性，而事实上他是个比一般人想象中来得复杂的人，他希望自己仍是个男孩，可以骄纵、叛逆地做一些不该做的事，不过他也希望能将事情办妥，让一切都步上正轨。”所以常需要务实的幕僚们来检查他一些意识形态上的行动。 里根偶尔会用越轨来显示自己才是主子。在他二次选举期间及第一任总统任期内的亲密伙伴狄佛回忆说，在1980年选举时，里根因为一些修辞上的错误及不恰当的言论，而惨遭新闻界修理，狄佛把他推到一旁劝他：“你必须远离记者们，他们只想利用你昨天说的一些蠢话或他们‘认为’你昨天说的蠢话来修理你。”里根听了一言不发，不过在走进轿车前，他忽然停下来回答了记者们的十分钟的问题后，才上车。 狄佛很不高兴地跟在里根后面，严厉地问他：“这是怎么回事？我以为我们刚才已经讨论过这个问题，而且决定了要离这些记者们远一点。” 里根突然怒气冲冲地予以反击说：“如果你他妈的这么聪明的话，干嘛不自己出来竞选总统呢？” 回到旅馆半小时后，里根整理了一下纷乱的情绪，默默地把一样别人送他的黄金笔座转送给狄佛，表达了修好之意。幕僚撂倒了内阁 没有一个字比“撂倒”更能生动地形容内阁和幕僚之间相对的权力关系。所谓“撂倒”别人是华盛顿的专门术语，指的是击败了们、压倒他们、打垮他们，就像一个拳击手或街头的抢劫犯可能做的一样。 卡特在1977年底总统宝座摇摇欲坠时，接受了幕僚长约登和其他私人顾问——包括民意调查专家卡岱尔的建议，一举开除了四位阁员：财政部长布鲁门梭、卫生教育福利部长加利法诺、能源部长斯勒辛格及交通部长亚汤斯。事实上白宫的幕僚想和他们一决高下早已是个公开的秘密，尤其是曾经和他们发生冲突的加利法诺和布鲁门梭。 再举里根时代的国务卿黑格为例。黑格绝对有理由相信里根想以他为外交政策的发言人，因为在卡特时代，国务卿范锡和国家安全顾问布热津斯基间冲突时起，里根政府决定降低国家安全会议的地位，因此里根答应黑格，卡特时的问题将不会重演。在外交政策上，“我将以你的意见为重”。黑格也把这句话奉为圭臬。 黑格与白宫幕僚之间的战火，从里根于1981年就职的第一天黑格试图“夺权”开始就正式点燃了。当总统和最亲信的下属都还穿着就职大典的服装时，黑格就迫不及待地递给米西——当时白宫幕僚中的头号人物——一份长达20页详细规划国务院在外交政策上具有主宰地位及黑格权限的文件，也就是仍由超部会小组来制定外交政策，而由国务院黑格为首负责管理。黑格的这一招是从基辛格那儿学来的，他曾说：“谁能掌握主要的超部会小组，谁就能掌握送请总统裁决的方案，也就等于能掌握一大部分的国家政策。” 此外黑格还希望把危机管理——外交上紧急事件处置——的控制权，从国家安全会议幕僚的手里转给国务院。为了确实掌握外交政策，他希望里根能立刻签署那份国家安全决策纲领草案。 有一位白宫的官员向我抗议说黑格实在是操之过急，“连让总统换件衣服的时间都不给”。不过白宫幕僚还是破坏了他的计划。 双方都很快地意识到这是一场黑格所谓的“首席争夺战”。过了很久之后，黑格告诉我，他相信J.贝克、狄佛或者连米西也在内，“从里根就职的第一天起就精心策划出白宫幕僚将凌驾在内阁之上的权力结构。”而白宫的幕僚对黑格的大胆举动十分惊讶，J.贝克不敢置信地说：“你看过这样的权力游戏吗？黑格想把每个人都踩在脚底。” 虽然黑格那份文件是和国家安全顾问艾伦共同研拟的，米西告诉他还是得由其他阁员加以审查。好几个星期过去了，文件被大幅修改，甚至一年多后都还没被里根批准。黑格只暂时性地被赋予了他所要求的部分权力，然而国防部长温伯格和中央情报局局长凯西，也同时被赋与了管理某些超部会小组的权力。 黑格和里根幕僚之间的导火线，在米西和贝克劝里根将危机管理权授与黑格之外唯一一位具有丰富外交经验的高级官员——副总统布什——时，终于点燃了。这是米西的意思，免得把这个权力交给艾伦会得罪黑格，不过黑格还是气坏了。这个计划才在早上的记者会上宣布，黑格就公开地在国会听证会上表达了强烈的不满，等于向白宫幕僚们宣战。铁三角立刻去见里根，一致对黑格将此事公诸于众非常愤怒。米西开始推动他自己的计划，J.贝克担心彼此裂痕扩大，就敦促里根“在事情闹大之前赶快设法摆平”。里根一听，立刻打电话告诉黑格他已经提名布什了，于是当晚——1981年3月24号，也不过是总统就职的二个月后——黑格就已在辞职边缘了。 差不多一个礼拜之后，里根遇刺，黑格又再度引起非议。当时布什正在从得州赶回华盛顿的途中，黑格冲进了白宫新闻办公室，在电视现场转播下，向全国民众表示：“从现在到副总统抵达为止，白宫的局面由我来控制”。他虽想藉以安定民心，不过一来错误地引用了宪法上继承权的顺序，二来发布消息时紧张颤抖的神情导致了更多的批评。结果J.贝克和米西倒是化解了他这次的政治危机，他们在电视上赞扬黑格，以显示在政府面临考验的时刻大家都能团结一致。 黑格在里根的内阁里继续呆了15个月，除了对外交政策贡献力量外，也使内阁和白宫之间的紧张气氛与日俱增。 黑格在回忆录里指责白宫幕僚是导致他下台的元凶，也承认对新闻界不时有内线消息中伤他感到十分惊讶。他说白宫幕僚根本不让他有足够的机会接近总统及进言，他这么抗议：“从总统当选到就职，我只有一次和他单独会面的机会，而这使我开始非常地担心。”他说情况从没好转过，甚至连以电话和总统连络都变得非常困难，不过最气的是白宫幕僚还常泄露消息给新闻界来打击他。 黑格写着：“在里根政府时代，泄露消息给新闻界并不是一个问题，而是一种生活方式。我后来还得到结论认为这根本就是一种政府的管理方式，可从而订定政策，也是政府的心声，这一点也不值得惊讶。因为里根最亲近的幕僚基本大都是公共关系负责人，他们可以称得上是这方面的专家，甚至“巫师”都不为过。据我所知，他们是自罗斯福总统推行新政以来最懂得操纵新闻媒体的人。” 黑格所说也不失有几分公正。艾伦就经常私下向记者们批评黑格有自大狂，并且说他动过三次手术，所以行为变得非常古怪。另外有一些白宫官员们也曾向记者们描述黑格种种“多变、好斗、喜欢夺权的行为”，而使他在报纸或电视上的形象大损。而黑格向里根抗议，说白宫对他发动集体游击战，却未能博得里根的同情，因为这只使他显得不合群。一个爱挑衅的人绝不可能和人并肩作战，而里根最重视的就是团队精神，这些折磨黑格的人当然知道，这样指责他，让他引起非议，才能使他走向毁灭，这是白宫幕僚撂倒内阁里最资深阁员的典型的例子。白宫夺权五大要诀 白宫内部幕僚之间的权力斗争也是相当激烈的，其程度甚至可和他们和内阁之间的对抗相提并论。里根当政期间，我想权力斗争主要集中在最上层——J.贝克在第一任的铁三角中脱颖而出，他的成功可让我们看出这个游戏是如何进行的，以及政府应如何组织才能充分发挥效率，将此提供给未来将坐在同样位子的人做为借鉴。 幕僚长的位置是任何一个政府机关中最具有挑战性的——仅次于总统，因为内阁阁员大都有特定的责任、固定的日程表，并以国会中的某些委员会为合作的对象；而幕僚长的日程表和总统一样是不固定的，他必须面面俱到，考虑每一项主要的问题。更重要的是，他必须预测可能出现的麻烦，并且尽力保护总统，站在总统的立场对抗其他的高级官员。 卡特时代的财政部长布鲁门梭这么评论说：“你必须聪明，但绝不能太有智慧，因为很多决定都是基于政治现实的考虑，而不是最明智、最完美的。你必须有无穷的精力，努力不懈地工作，每天在20个左右的问题里打转。你必须在经常有二到十个意志坚强又具说服力的人出席的小型会议上，尽量采取低姿态。你必须知道什么时候该说话、什么时候该闭嘴。你必须对权力有概念，也懂得运用迂回战术，有勇气决定什么时候开始进行讨论，什么进候该把事情完成。你必须有能力判断总统的个性，并了解如何才能吸引他的注意；你必须能做良好的政治判断，并知道事情的轻重缓急。你必须非常强硬，拥有钢铁般的意志；你也必须知道如何运用手腕，并随时准备做一些不堪的事。” J.贝克的成功实为教科书的最佳题材。他拥有以上所述的许多特质，而且有想使政府有能的强烈使命感。了解J.贝克如何脱颖而出是非常重要的，因为米西先天的有利条件实在比他强得太多了。米西来自加州，长期以来都是里根的亲信，一向忠贞不二，和里根的派系保持密切联系，又对他的政治观点了如指掌。米西非常聪明、勤奋，而且对工作相当执着。他从1967年起就担任里根州长的幕僚，当时是法律事务顾问，后来还当了6年的幕僚僚长。在加州首府萨克拉门托时，他曾在里根处理加州大学校园学生运动时担任里根的左右手，也是里根和州议会共同制定福利计划时的谈判代表。此外他们的意识形态非常接近，他了解里根的思想，常能接下总统未讲完的句子而不怕出错，虽然他还不满50岁，里根已70出头，但他们本质上还是十分相似的。《时代》杂志的贝鲁特很敏锐地观察到一个现象，他说：“两个人都是温和而寂寞的，被迫四处散播微笑，对别人表示友善，可是真正的朋友却没有几个。” 在里根的手下接管华盛顿之后，米西就变成万事通了：竞选时的幕僚长、政权移交时的监察人、新内阁委员会系统的设计者、政府的发言人，以及里根向新内阁及华盛顿政治圈宣导政策的代言人。而一些拥有加州经验的人，例如曾在萨克拉门托采访里根的《华盛顿邮报》记者卡侬全都紧盯着米西的一举一动。米西代表着权威，在早期的内阁会议里，负责协调各项争端的是他，激励大家讨论的是他，决定把事情搁置到次日再议的也是他。里根其他的亲信私底下都叫他“代理总统”或“内阁总理”。 如果米西够精明的话，他应该早就意识到这些称呼早晚会让他吃亏，不过他始终没想到。他纵容助手们炫耀他的职位和权势，其中一个人说：“里根的管理方式使米西有很大的活动空间。”脾气温和、常咯咯大笑、永远打着保守的领带的米西，坚持自己并不是在制定政策，只是在执行里根的想法罢了。他向我保证说：“我可不是亚当斯那种类型的助理总统，我只是了解里根，也知道他对未来的期望罢了。” 相反地，J.贝克是个外来的闯入者，这不只是因为他来自得州，也是因为他在1976年时曾替福特总统助选，使得里根未能获得党内提名，而和里根派势同水火。在1980年时他又替布什助选，和里根对抗。保守派分子知道双方的意识形态大不相同，都对他存有戒心。J.贝克来自休士顿的有钱人家，是个百万富翁级的共和党员，他不像里根那批强硬鹰派，难以妥协，因为他不是个冷血战士，他也不想推动新右派禁止堕胎或强制在学校祷告等规定。更严重的是J.贝克曾是布什的竞选总干事，并曾大力抨击里根所倡议的是“邪门经济”。 高大、瘦削、薄唇、穿着永远考究光鲜、冷静得像个得州枪手的J.贝克，热爱政治的程度就像某些人对狩猎的狂热一般。事实上他也很喜欢在得州猎野火鸡——这是一种需要仔细策划、安排陷阱、耐心等候、全神贯注、把握时间，以及在重要关键快速而正确地反应的休闲活动。而这些也正是J.贝克的特征。他在政坛的表现和在猎火鸡时有异曲同工之妙。他是个聪明、谨慎、耐力十足、又有决断力的人。他相当有见地，可以清楚地了解人、事、钱和选票之间微妙的关系，而且很擅长于运用自己的权力。在我和他面谈或观察他的言行举止时，有一个字眼不断地浮现脑海，那就是“控制力”——包括他对自我的控制力、对环境的控制力、以及对别人的控制力。J.贝克把自己的想法深藏心中，只和少数亲信分享。他很仔细地策划各项行动，该下手时绝不留情，他淡蓝的眼睛凝视着远方、蹑手蹑脚地逼近政治上的猎物，估量政治势力范围和计算选票的方式，正如打猎时观察天色或聆听火鸡发出的咯咯声来判断一般，挑战使他有活力，政治这种运动——尤其是胜利——更使他无比欢畅。 J.贝克本是成功的律师，却在年纪稍长时突然对政治发生兴趣。他在1970年——也就是40岁时——放弃了法律，先在得州竞选首席检察官，不过没有成功。接着策划了二次总统竞选，曾在福特政府里担任商业部次长。他能获得里根青睐的原因之一，是他曾是里根强劲的对手，此外在1980年加入了里根阵营后，在其他顾问的反对下，他鼓励里根和安德森及卡特公开辩论，为了准备现场实况转播的辩论赛，他们反复地练习，最后证明J.贝克赌赢了——他一举赢得了里根和南希的信任。 J.贝克和米西之间的白宫大战，早在1980年竞选总统时就现出端倪了。当时J.贝克的行情正逐渐看涨，他和狄佛都希望里根能更严厉地抨击卡特，以加强宣传效果。相反地，米西及里根的民意调查员沃斯林却希望将重点放在塑造里根的正面形象上。加州帮这些人——尤其是米西——都觉得J.贝克做得太过火了。 J.贝克最后脱颖而出的主因在于米西向以平庸著称，而贝克却以爽快、有决断力闻名。米西做事经常拖拖拉拉的，喜欢殚精竭虑地研究各项问题，而J.贝克却能很快地深入问题核心。更要紧的是狄佛多年来都是米西的助手，现在却希望取得平等的地位，而里根相交最久、最信任的加州政治战略家斯宾塞，劝里根舍米西而选J.贝克来出任幕僚长。在1976年福特的选战里，斯宾塞曾短暂地离开里根的阵营，而对J.贝克留下了深刻的印象。狄佛和斯宾塞都建议，让米西在正式组织之外担任里根的主要政策咨询顾问。 1980年选战快结束时，他们俩安排J.贝克坐进里根的竞选座机里，以促进彼此的了解，也看看两个人能不能合得来，结果里根和南希都决定要用J.贝克。里根夫人对里根的人事有极大的影响力，所以她的支持是很重要的，里根也意识到必须要有一个具有像J.贝克这样的人来当助手，也就决定既往不究了。 到了大选那天，里根告诉米西他已经选择了J.贝克来出任幕僚长。米西在惊讶之余受了很大的伤害，根据他一名助手的说法，他实在是“十二万分地渴望得到这个职位”，他另一个朋友告诉我里根的选择“彻底打击”了米西，他说：“我不认为里根本人了解这件事对米西造成的伤害有多大。”不过表面上米西对任何人——包括里根在内——都掩饰得很好。他迅即调整自己的心态，继续效忠里根，为自己选择了“总统顾问”这个职称，并且获得了制定国内和国家安全政策幕僚的管理权。而J.贝克的工作是“如何让火车准时开出”，也就是负责管理白宫。 想要了解这场游戏的规则，也就等于是去了解政府核心权力运作的方式。J.贝克能够脱颖而出的主因是他深谙在白宫里获得权力的五大要诀。 第一个要诀是划分职责。J.贝克和米西正像其他彼此互不信任的人一样，先签订了书面契约——一份一页长，在二栏里分别列出了彼此职责的文件，其中一栏让米西在总统和副总统都不在时来管理内阁（当时盛传他是“超级阁员”）。米西有权“协调及管理”国家安全和国内会议的幕僚人员，也就是在白宫之内制定政策；而J.贝克负责管理处理白宫以外事务的幕僚人员：诸如新闻办公室、政治办公室、讲稿撰写人、国会联络室，以及安排总统行程、约会和筛选送请总统批阅的文件等的幕僚。此外，J.贝克还有雇用及开革白宫各部门幕僚的权力，并得以使用照例分配给幕僚长的白宫西翼办公室。这个小小的据点，却代表了双重重要的意议：一来象征着J.贝克从此在白宫享有绝对的优势；二来这是最大的幕僚办公室，可做为铁三角每天的早餐会报及大型的策略会议之用。而J.贝克身为主人，自然顺理成章地坐在餐桌的首位上。 米西的一名助手告诉我，他们觉得米西好像接管了整个政府，不过J.贝克知道自己在做什么，他了解黑格所说的白宫里三项权力的根源：文件的传送、总统日程表的安排、和新闻界的接触。J.贝克稍晚在一次和米西公开露面的场合里宣布：“到最后，所有东西都必须经过我的办公室，幕僚长将看到一切要转呈给总统的文件，而且也将负责安排各项约会。”而米西并不了解华盛顿比萨克拉门托要大得多，环境复杂得多，步调也快得多，自然也不了解管理总统贴身的事务——他的行动、言论和资料来源——有多么重要了。 规则一：做J.贝克所做的事——确定自己和手下是最后一个检查进出总统身边文件的人。 第二点，也许是最重要的一点要诀，是J.贝克和狄佛结盟，而赢得了总统对他的信任。从萨克拉门托时代起，狄佛就是里根最亲近的幕僚，他以负责安排日程起家，后来变成公共关系专家，也为里根州长及日后的里根总统设计日程表。由于长期以来都是里根的伙伴，狄佛和里根一家之间比其他幕僚都亲密得多。他年方四十出头，就像他们的儿子一样，他了解他们的心情，可以从总统紧咬下颚的表情看出他隐藏的紧张情绪，也常和他开玩笑。其他的人常用狄佛传达坏消息给里根，因为他最了解该如何措辞。 在每个竞选阵营里，以及每一个高阶层政治家的身旁都有狄佛这样的人存在。在他们这个政治体系里，米西负责管理整体政策，J.贝克专司拟订政治策略，而狄佛就是总统的专属幕僚了。他很少触及实际问题，所以还算不上能和米西、J.贝克鼎足而三，不过他一向在米西手下工作，很渴望在华盛顿能建立一个新的权力架构，所以精心策划出这种三角的权力游戏，而引进了J.贝克来中和米西的影响力。反过来说，J.贝克也需要狄佛来作为和总统之间的桥梁，为他撑腰，直到他建立起和总统间私人的信任管道为止。狄佛成了副幕僚长，也就是J.贝克的副手，他们俩连手贯穿了里根的首任总统任期，而且还合力对抗米西，这使狄佛和旧加州帮的关系大为恶化，他们都把他视为叛徒。 规则二：如果你一开始并未获得总统的信任，寻找一个接近总统的人为你铺路，而在铁三角的情况下，必须确定中间人是站在你这边的。 J.贝克的第三个要诀是召募了一群能力超强的幕僚为他工作，米西的幕僚则多是一些平庸之辈，其中有些虽然学识渊博——像是管理国内发展计划的经济学家安德逊，但却太偏理论、在政府组织中并不适合。 J.贝克却积极地招募一流人才，里根也让他从共和党其他派系里挖墙角，所以有许多幕僚来自其他的竞选阵营。其中，达曼是J.贝克阵营里最令人意外的选择，也是幕僚中最重要的一位。他不仅负责筛选过滤文件，决定那些文件该送请总统签名，那些尚待进一步讨论，同时他也精于谋略，是个聪明且傲慢的人。他以前曾是政治学的教授，所以懂的、读的东西都比别人多，而且对权力有种知识分子特有的狂热，希望解开政府组织里所有的迷团，并透过精心策划及设计来把零零碎碎的片段组合起来。正像J.贝克一样，他也全心全意地想塑造一个有效率、有能力的政府，并且结合民主党主流及供给派共和党人这两股力量来达成里根的政治理想。 规则三：努力寻找天赋好又愿意为你效忠的属下。 第四个使J.贝克对里根这么有价值的原因，是他对政治的第六感觉。他对华盛顿权力结构的了解，以及他知道问题将如何演变、什么地区选票会减少、缺点到底是什么。（在华盛顿甚至有许多人说，如果他在里根第二任总统任内仍担任幕僚长的话，也许可把里根从伊朗事件中解救出来。）打从一开始，J.贝克就很了解华盛顿权力游戏的各种层面，而且积极地准备应付。接着又逐渐建立起政治网络，而此时米西还在为初入白宫陶醉着呢！米西只把华盛顿当做一个大型的萨克拉门托，仍想采用相同的方式来管理。其实他只了解这个竞技场的一小部分，也就是里根的周围而已。在这一小撮人里，他当然能称霸，而J.贝克很有耐心地等待着，在初期的交接会议上他很少发言，谦称自己只是个“新人”，并且让米西对外发布各项消息。可是到后来米西管理的范围愈来愈窄，只有他的内阁会议、策划小组和他收集的文件而已，再小的细节他都不放过，连他们的幕僚都曾抱怨他根本无法订出事情的优先顺序来做决策。 在白宫盛传着的一个笑话是“什么东西只要一进了米西的公事包，就再也找不到了。” 相反地，J.贝克的专长是订定策略、维持均势及分辨轻重缓急。他能够集中精神找出重点，选择行动顺序，排除困难，和重要的人物结盟。当米西忙着教导新内阁时，J.贝克已经开始拓展政治领域了。他和参议院多数党领袖H.贝克（HowardBaker）及众议院共和党领袖麦科建立了政治关系；同时在发现斯托克曼是推动当前各项重大政策的主力后，立即和他结交。斯托克曼头脑好、动作快，和米西周旋的经验也相当丰富。此外贝克意识到国会中的右翼分子对他十分怀疑，于是迅速地塑造出一种广纳各方意见的形象，尤其对一位保守派分子欣赏的对象诺夫锡格特别留意，同时回电给国会议员时力求迅速，终于获得了各界的支持。贝克这一伙人都了解，新闻界的权力游戏中的重要性。他们努力地和电视及印刷媒体的记者、专栏作家们建立关系，而得以对外发布消息，解释各项策略，以及打击对手。而米西真正感兴趣的只是法治方面的问题，对新闻界保持着律师特有的戒心。米西的作风是让一切都无声无息地进行，虽然他也乐于和人沟通，不过不及其他白宫官员这么坦白。所以和新闻界的关系日趋冷淡。狄佛是一位和新闻界沟通的奇才，他知道人们会相信他们所看到的，于是刻意塑造出他和米西、J.贝克鼎足而三的形象，并且利用照片去传播这个讯息——不仅对大众，也对国会及整个政府组织。例如在1981年4月份《纽约时报》的封面刊载的铁三角的合照就是出于狄佛的安排。这张照片中三人并立，中间的是J.贝克，而非米西。 规则四：建立和国会及新闻界的政治网路，并且勤于维系。 最后也是最有力的要诀是J.贝克了解在华盛顿这种混乱的环境中，策略和技巧、长程计划和短期行动、政策和政治都是无法区分的。他认为这些必须结合起来，由技巧形成策略，由当前的行动来促成长程的计划。他注重行动和结果。而米西不然，他对组织团和长程计划深具信心，却缺乏在华盛顿管理的技巧，他的计划评估办公室原本是用来拟定政府政策议程的，结果却并非如此。 有一个J.贝克的盟友说：“米西认为政府组织的方式是有固定模式的，而且人们也会照组织团上规定的来做，这种想法实在太天真了。” 当米西还在忙着设计超级内阁的架构时（可惜并未成功），J.贝克已经迅速地创造出立法策略小组——一个非正式的组织，功用是制定各项政策和策略以使送请国会审查的计划能顺利过关。这是达曼的主意，后来使J.贝克在里根第一任总统任期内国内政策方面取得了压倒性的优势。它的成员包括J.贝克的属下——狄佛、达曼、吉尔根、佛莱德夫和他的国会联络办公室助理都伯斯坦、斯托克曼，有时还有沃斯林或是财政部长黎根、交通部长路易士等。此外J.贝克从不公开向米西挑战，因为他不希望承担在斗争中可能落败的风险，所以有时邀请米西来开会，米西也大多欣然前往，而逐渐形成了一种趋势，就是如何应付国会和新闻界开始主宰着白宫的决策。而米西比较审慎的政治部署反而变得缓不济急。 规则五：一旦球赛开始，你就得立刻进场，可没时间让你耍花枪。 在1981年中期里根的立法政策雷厉风行之时，J.贝克掌握了主要的权力，而且有无上的权威对抗米西。他使里根的经济计划安然过关，而成为里根任内重要的政治成就之一。（另一项在国内政策方面可与此相提并论的是1985年到1986年间税法修正案的通过，这也是贝克的杰作，当时他担任财政部长。）1981年预算和税收二项法案的顺利通过奠定了J.贝克的地位和对里根的影响力。到了1981年底，连米西的手下都开始担忧老板已经失势。不过事实上他的建议对总统仍有相当大的影响力。 到了1982年1月，国家安全顾问由克拉克接替艾伦，给了米西严重的打击。高大、声音低沉、说话温和、外表年轻的克拉克和里根是相交15年的老朋友，曾在加州高等法院工作，喜欢穿着灰色法兰绒的衬衫和西部马靴。他也喜欢骑马和牧场生活。他仅有处理国际事务的经验，是曾在国务院担任过黑格一年的助手，然而他曾在米西之前担任里根加州州长时代的幕僚长，所以可直接向总统报告（艾伦只能向米西报告）。当克拉克接管了国家安全事务之后，也接管了米西的半壁江山。铁三角成了四人帮，权力的结构也变得较不稳定，因为事实上米西、J.贝克和狄佛在第一年的合作关系是十分罕见的。J.贝克是在一种相当和谐的时刻窜起的，而在1982年初，据米西的朋友说他的感觉已经不太对了，而且觉得里根政府里已逐渐出现了鸿沟，不过总统对此似乎一无所知也毫无准备。失败的幕僚政变 获得白宫权力的第六大要诀——也许是在美国这种系统下有关权力最重要的一句格言——是压抑你个人对权力的欲望。可惜白宫内权力欲横流，已到连J.贝克这么聪明的人都无法抵挡的地步。权力的过分扩张经常会带来伤害，约翰逊和尼克松就是因为无法悬崖勒马，而成了新闻界和其他政治家们攻击的对象。黑格和里根第二任幕僚长黎根的下台也都导源于此。 一位身经百战的前任国会幕僚贝尔，很喜欢用一句话来警告政治家们不要自以为聪明地策划阴谋，或为对手设下陷阱。他说：“当你为敌人挖掘坟墓时，最好挖两个，一个留给自己。”J.贝克和狄佛在计划扩张权力之前实在应该先听听这个警告。 狄佛在萨克拉门托时曾在克拉克手下做事，也曾和他合作共同除掉黑格，因此把担任国家安全顾问一职的克拉克当做政治上的同路人。没想到他判断错误，克拉克长期以来和里根之间建立了相当良好的私人关系，目前又指挥着这个立场超然的组织，和总统有直接的联络的管道，而且觉得J.贝克、狄佛和斯宾塞——里根最喜欢的竞选顾问——都只是想利用他去除掉担任内阁协调角色的米西。他指责他们曾打听他对于接替米西位置的看法，所以威胁说要向总统揭发这项阴谋。他和米西的关系密切，不但因为同为里根的加州帮出身，也都是保守分子，米西在社会和法治问题的立场和克拉克在外交政策的立场是一致的。 因此在克拉克莅临白宫之后，内部权力分裂的情形就更严重了。他神秘而独立地玩着权力游戏，而使得他和J.贝克、狄佛之间的裂痕逐渐扩大加深。1983年初狄佛很惊讶地发现克拉克向总统提出了一项重组白宫幕僚的计划——任命米西为政府发言人，而使四个人的权力趋于均衡。当里根在空军一号的飞机上向狄佛展示这份计划时，克拉克就坐在附近，狄佛立刻大力反对，他说：“这行不通的，如果你这么做，我只好走路了。”此后他和克拉克的关系就更趋恶化了。 白宫幕僚之间的冲突终于在1983年达到了高峰。当时内政部长华特辞职，克拉克跟朋友说他已经厌倦了白宫内无休止的争斗，也受不了长期生活在这种准备不足的紧张状态下，所以私底下向总统表示想换到内政部去。这个工作比较适合他西部牛仔的脾性。J.贝克和狄佛在里根夫人的支持下也敦促里根这么做，不过希望能缓个五天左右，他们指责克拉克过分官僚，和国会的关系不好，而且对武器管制问题处理不当。我也听说国务卿舒尔茨曾向里根抱怨克拉克的办公室是个瓶颈，常将国务院送请总统批阅的文件予以搁置。不过，舒尔茨仍然和华盛顿其他官员一样，对10月13号星期四下午克拉克被任命为内政部长一事大感意外。 这却是J.贝克和狄佛等待了很久的一刻。因为他们已经策划好下一步由谁来接替克拉克的位置了。他们向里根提议由J.贝克来担任国家安全顾问，而由狄佛来担任幕僚长，以符合他们两人的理想；J.贝克的一个同事说，J.贝克早就希望能担任外交政策的决策者，例如国务卿、国防部长或中央情报局局长之类，这对他来说将是个新的挑战，也能提高他的声望。而狄佛是想藉此满足多年来想登峰造极的愿望，不过拥护米西的官员说，J.贝克真正的目的是想操纵整个白宫。 两个里根的亲信告诉我，南希希望里根能接受这个计划，斯宾塞也帮忙敲边鼓，其他白宫官员如副总统布什也赞成。即将担任J.贝克国家安全顾问副手的达曼，草拟了一份让总统在星期五记者会上宣布人事变动的稿子，白宫的记者群也都聚精会神地等着下午4点官方消息的发布，不过结果却没有发布。 在那之前，里根参加了一个有克拉克、舒尔茨、温伯格、凯西、米西和寇派翠克等人出席的一个小时长的国家安全计划小组会议。通常J.贝克和狄佛也会出席，不过这次他们决定留在J.贝克的办公室等。后来其他的官员们一致认为他们犯了一个典型的错误：放弃了对里根的严密控制。其中J.贝克是故意这么做的，以免给总统太大的压力。狄佛也觉得如果押着里根到记者会上宣布消息，等于是以既成事实骄人。这是一场派系间的政变——务实派的J.贝克、狄佛和舒尔茨对抗强硬派的克拉克、温伯格、凯西、米西和寇派翠克。 根据克拉克一派人的说法，里根并没有随身带着那份新闻稿，不过在下楼走进国家安全会议会场时，里根把克拉克拉到一旁，跟他说：“我已经选好你的继位人了。” 克拉克问：“是谁？” 里根回答：“贝克，另外狄佛将出任幕僚长。” 克拉克惊呆了，事后他跟朋友说原以为总统在开玩笑，不过他仔细地注视他的脸，才发现他是认真的，克拉克立刻对未来感到忧心忡忡。 他问：“你曾和舒尔茨、温伯格或凯西讨论过这件事吗？” 里根说：“没有，我也不打算这么做，我连演讲稿都准备好了。” 他们步入了会场，克拉克偷偷传纸条给米西、温伯格和凯西，告诉他们总统的意思，会议结束后，克拉克要求里根到他在白宫地下室的办公室去，温伯格、凯西和米西也跟着一道去。 接着四个人都拚命反对这项任命，他们认为狄佛还不够格当幕僚长，也没有足够能力去处理各种实质问题，对米西和克拉克来说，狄佛在里根加州州长任期内是他们的属下，这种升迁是不可思议的。温伯格和凯西对J.贝克更是大力抨击，他们认为如果由他担任国家安全顾间将会动摇国际的信心，也会被视为一种对苏联示弱的象征，因为他是一个温和派分子。四个人轮番上阵，游说总统说J.贝克可以出任任何职位，除了国家安全顾问以外。 凯西这么告诉里根：“虽然我知道他是最会泄露消息的人，可是我情愿把位子让给他，也不希望他去接国家安全顾问。” 克拉克有不同的看法，他想这是难得的一次可把J.贝克赶出白宫的机会。所以立刻改变心意，跟总统说：“也许你可以考虑叫J.贝克不能当内政部长，因为他拥有得州油田的股份，这种利益上的冲突使他不适合担任内政部长，除非他愿意放弃这些财产。 最后里根同意暂时保留这两项任命，他回到椭圆形办公室后，先通知了狄佛，接着又通知J.贝克，跟他们说：“这件事有一些人反对，我得在周末里好好想一想。”狄佛觉得受到了莫大的伤害，对着总统大叫：“你对让我当幕僚长根本没有信心！” J.贝克就平静得多了，但提议取消整个计划，他说：“总统先生，如果这对你造成了困扰，实在非我所愿，我最不希望的就是让你为难，算了吧！” 里根说：“不，吉姆，我并不想算了，我是要在周末里好好想一想。” 不过，星期一他回来时告诉他们打算先搁置这个计划。接着他又面临到底该由谁来接任国家安全顾问的难题，是克拉克、温伯格支持的寇派翠克好呢？还是J.贝克、狄佛和舒尔茨支持的比较温和的麦克法兰好呢？ 不过在里根第一任总统任期内，白宫内部的紧张气氛始终存在着。在1984年时，白宫的分裂已迫在眉睫，然而里根好像从来未曾设法排解种种权力斗争，而使他们的裂痕不断加深，终于导致了日后克拉克和狄佛的求去，以及第二任总统任期之初米西和J.贝克相继离开白宫的举动。回归共和党的模式 在里根第一任总统任内有个有趣的现象，就是当时幕僚间彼此竞争的情况，比较像民主党总统当政的模式，而不像传统共和党的模式。艾森豪威尔、尼克松和福特都喜欢有一个强势的幕僚长，而且使白宫内部职级分明，在近代历史上以权力大著称的二位幕僚长，分别是艾森豪威尔时代的亚当斯特和尼克松时代的哈德曼。相反地，民主党的总统如罗斯福和肯尼迪，都喜欢让幕僚们自由竞争，他们不设幕僚长，而是以自己为核心，周围几位势均力敌的助手当轮轴来运转。约翰逊也喜欢让高级助理们互相制衡，卡特在位时白宫权力结构相当松散，权力的分配也很不明确。 不过在里根第二任总统任期一开始，很偶然地又回复到共和党的模式。说偶然，是因为他在当政期间种种被动的态度，实在不太像一个以能力强著称的领导人应有的表现，也显示出他在处理个人问题上的确有力不从心之感，最后幕僚间的敌对问题还是由幕僚们自行解决了：他们都离开了白宫。J.贝克和黎根互换工作，J.贝克成了财政部长，而黎根成了幕僚长，这个建议是狄佛向里根提出来的。——早在1980年就知道自己需要一个像J.贝克这样具有良好的政治直觉和政治触角的幕僚长，因此这个决定毋宁是非常突兀的，因为黎根并不具备这样的特性，这使得他和总统后来都付出了相当惨痛的代价。在黎根2年的任期内，里根似乎一直处在无休止的麻烦当中——像是1985年初访间德国彼德堡的纳粹墓园，以及1986年底的伊朗军售事件等。 在白宫内部，黎根倒是成功地做到J.贝克未能做到的事：统驭了指挥系统，并把铁三角分散的权力都集中了起来。黎根来自波士顿一个贫穷的家庭，后来得到了哈佛大学的奖学金，并逐渐爬升当上了美林公司的董事长，也跻身百万富翁之列。他以一种从华尔街学来的乐观管理哲学来统驭白宫，俨然像个公司主管或海军军官（这两样他都做过），而不像个知道怎样和人分享权力的政治家。他个人掌握了白宫所有重要的权力根源，更亲自挑选控制总统文件及日程表的助手人选，这些人都温顺而尽职，因此很快地都被取了“老鼠”的外号。黎根让部分与他有冲突的幕僚去职，慢慢地，白宫的人员对黎根比对总统还要忠心得多。 现在唯一和总统有直接管道相通的只剩国家安全顾问麦克法兰了。黎根当然也想把他纳入控制。在1985年3月24日那天，麦克法兰没通知黎根就擅自把总统叫醒，告诉他一名美国上校在东德被苏联卫兵杀死的事，两个人就此卯上了。在早上和总统举行幕僚会报时，黎根得知了此事，立刻在会后把麦克法兰叫住，附近办公室的人都可以听到黎根大声咆哮的声音，他简直愤怒到了极点，而曾是他海军同袍的麦克法兰也慢慢忍不住而怒火中烧起来。黎根说：“这儿归我管，一切事情都得向我报告。”麦克法兰承认：“不错，我应该向你报告，可是我绝不会站在这里接受这样的侮辱。”麦克法兰愤怒地走了出去，告诉黎根他会收拾行李走路。过了几分钟黎根打电话为刚才失去理智的行为向他道歉，并希望麦克法兰说的离开一事并不是认真的，因为黎根任期才开始麦克法兰就走实在不太好看。他们的关系冷淡地持续到麦克法兰12月辞职为止。黎根亲自选了后备海军上将波音戴克斯特做为麦克法兰的接班人，波音戴克斯特比较擅长于暗中行事。此外由于黎根对外交政策所知不多，只得将实权交付给他，黎根同时也欠缺政治上的第六感，而使得总统必须独自在对外政策上做判断，并承担一切的风险。 然而实际上黎根的权力并不像表面上那么大。他在白宫拥有的权力虽是至高无上，却不是唯一的。此时内阁里有多位税员比第一任的阁员权力大得多，再度印证了权力大多跟着人走，而非跟着职位走这个事实。由于和里根关系密切，当财政部长的J.贝克及担任司法部长的米西，权力比他们的前任都大得多了。而由于第二任时外交政策比较受重视，舒尔茨、温伯格、麦克法兰、波音戴克斯和凯西的影响力也大为增加。国家安全会议的幕僚甚至负责军援尼加拉瓜反抗军及售武给伊朗，这一教训的意识是即使能掌握白宫全部的人力，幕僚长的权力也顶多大到这个程度为止。 更最重的是黎根忽略了幕僚人员最重要的格言——“永远采取低姿态，让老板成为焦点人物”。他一心想使自己成为里根手下的强人，这种企图最后毁了他。对未来政府官员而言，真是上了最好的一课。黎根个人的权力欲使他跌得很惨，国会和新闻界对政治家的权力欲都非常反感，他的野心太大而成为大家攻击的目标，也因此在伊朗丑闻爆发后，没几个人站在他这边。虽然他海军的背景、爱尔兰式的笑话和在商界的成就都深深地吸引着里根，可是他表现得就像里根属于他一个人，而他也不需要和国会或其他政治组织打交道似的，终于使自己和总统都惹上大麻烦。 黎根不断制造一种他是里根跟前最勇敢的战士这种形象。在伊朗事件发生后，他在桌上竖了个牌子写着：“那些钱未曾在此停留！”可惜想推卸责任已经太迟了，因为他曾经那么努力地营造出这种位高权重的形象，当大家要为里根寻找一位代罪羔羊时，忠心耿耿的共和党和南希里根连成一气声讨他，他虽然不愿意代总统受过，到最后也只得万般无奈地黯然离去。 这一个教训正如一篇杂志上的文章所写：“在政府里，舆论比命令来得重要。”后来里根选择了H.贝克来接替黎根。H.贝克是一个在政治生涯中始终拥有许多朋友、信用又好的人，同时也以有耐性说服别人和致力于和别人达成共识著称。这也提醒了大家，一个成功的幕僚人物必须具备和总统一般广博的见识及纯熟的政治触感。第十一章 议程游戏第三部 权力的方向第十一章 议程游戏 在美国政府的架构下，总统至高无上的责任和权力即是表达美国的标的，亦即设定国家的议程。在美国层峰政治中的种种大型游戏中，议程是第一个必须打赢的仗。 一个总统领导的力量及效率，决定于他是否能将全国的政治注意力及能量集中在两三个首要课题上。 自历史的眼光来看，事件似乎是遵循逻辑地自甲事件导致乙事件，但是现实政治中却是一团混乱。议程不会自然产生，而秩序则是要强制执行的。事件会突然爆发；三里岛的核电厂意外、美国军舰在波斯湾中弹、苏联窜起的强力新领导人、陡然涨了4倍的石油价格，及和日本与日俱增的贸易竞争。这些事件都喧嚷着要求大众的注意力，而此时最重要的是决定哪一个问题是最重要的，必须先行解决。 我们从美国最近几十年来的历史发现，一位无力制定清楚议程的总统，通常是虎头蛇尾，无法充分发挥总统职位的潜力。在没有远见、重点和方向引导下，那一届的政府往往陷入纷乱的状态，而民心亦犹豫不安。 美国的开国元勋原先希望国会能制定政策的方向，而身为一国领袖的总统则应该据以实行。然而，美国国家现今已沦为各种明争暗斗的派系、委员会，同时也不断承受着来自利益团体的压力。美国国会有时候的确会推动某些政策，不过，正如名历史学家柯尔温说的，绝大多数的政策来自于白宫，这是美国人民一支权威喇叭。 其实，坐拥白宫并不保证政治路途平坦。即使如人缘很好的肯尼迪总统，或是像其他几任总统，包括卡特、福特、尼克松等人的表现皆未能如人意。不过，里根在其就任头一年，却很成功地制定了美国国家议程，并且建立了个人领导权。除了1933年的罗斯福和1965年的约翰逊之外，里根在1981年主掌以及政治行动的气候。 可是，很奇怪，里根在1985年以压倒性选票获得连任之后，却很糟糕地没有明确排出议程。我们从里根在1981年和1985年的表现看出，里根并没有无懈可击的魅力。他在大选中获胜并不能保证他的政治行动必然成功。简而言之，1981年的情况是颇为典型的，说明了如何以圆熟而豁达的游戏计划获胜,1985年的例子则是反映出没有充分准备就出手的窘况。 对一位新任总统而言，他给人的第一印象极其重要。在议程游戏当中，好的开始是个关键，总统身为一国领袖，他要表现出让人民相信他必能创造出更好的生活。就任的头100天可算是重要考验阶段，在这期间，朝野政治人士，和一般大众都会在旁评头论足，看看这位新任总统究竟是不是很积极，有强烈领导欲，有目标和意志坚定。 1933年，罗斯福总统以其著名的“新政”，立下了现代美国总统带领国家发展的典范。罗斯福在就职后第二天，便召集国会议员商讨如何解决经济萧条所带来的危机。为了避免银行倒闭，罗斯福请国会下令暂时关闭银行，接着便采取一连串的紧急措施，增加公共就业机会与扩增机构，经常举办记者会，尤其著名的是罗斯福的“炉边闲话”广播节目，大大地振奋人心。这些行动都在罗斯福就任后100天之内所采行的。虽然当时经济萧条未能好转，但是他已经建立起相当的名望，而使人民可以容忍他日后在政策上的缺失。 艾森豪威尔总统甚至在就任之前便轰动美国政坛。他在大选获胜揭晓后到韩国访问，以展现他实践竞选诺言的决心。他曾说过要结束血腥的韩战，以及恢复韩国的和平与繁荣。约翰逊总统则在他就任的头儿个月中，趁美国民众还在哀悼肯尼迪死亡之际，迅速通过肯尼迪总统任内没有完成的民权法案与减税计划方案。约翰逊总统获选连任，而由于有他的行动，使得美国在1965年更出现了所谓“大社会”的立法：消除贫穷、补助教育发展、都市更新计划、为穷人和老人设立医疗补助。在这些新法案一一出笼之下，约翰逊总统成为罗斯福总统“新政”之后，为他个人树立了“国会大师”的响亮名声。 以总统权力范围而言，约翰逊深深了解到，要趁国会议员们还震慑于总统大选胜利的威风之下赶快采取行动，他对一名助理麦克佛生说过：“你必须在头一年全心全意地投入，不论你在大选中得到多少票数。你只有这一年来令他们（国会议员）尊重你——在他们开始忧虑自己前途之前。到了第三年，国会里支持你的人越来越少。到了第四年，大家已经在搞斗争，有一半以上的国会议员会设法不让你过关，而你则是寸步难行。” 约翰逊所说的话本能地感应实际上总统职权的变迁，就像是四季变化对候鸟一般。一年的蜜月期被第二年的挑战期所取代，因为许多国会议员也正在这一年忙着改选。第三年，国会议员和总统都没有选举的压力，通常，这是个契机，不过，由于总统所属的政党在国会期中选举时丧失一些席位，而使得总统必须和国会进行妥协，或把重心转移到外交政策上。如果像里根总统在第三年表现不错，那么这位总统便有机会获选连任，否则，像卡特总统一样，他的机会便十分渺茫。以内政词令而言，美国总统在位的第四年大都是“选举年”。一位总统获选连任可让他在第五年拥有新的行动舞台，甚至还可能延伸到第六年。通常，在最后两年是他较弱的时刻，他的时间逐渐短少，他的政党在国会期中举选失势。（共和党在1986年，里根任期第六年时输掉参议院多数席位；民主党在1966年，肯尼迪——约翰逊政府的第六年，输掉47个众议员席位与4个参议员席位。） 总统的权力随着时间而起伏。即使是万人仰戴的肯尼迪总统，也会受到美国政府内部组织律动的牵制。他在1961年第一年任期中，建立了“和平军”与“粮食援救团”。不过，由于当年发生中情局主导的猪猡湾事件，他的声望也受到很大的影响。更糟的是，肯尼迪在1961年3月，从国会撤回他提出的首要法案——教育补助案，而自从那次撤回之后，他再也难以驾御国会了。肯尼迪错失了1961年的蜜月期，他在1963年发动一连串的立法提案，不过却有如陷在泥淖中。总之，肯尼迪没有善用美国总统的权力循环周期，十分可惜。 尼克松总统由于未能成功地把裁减政府组织方案和改革社会福利系统推销后在外交上有所成就，例如和中国交往，或是跟苏联领袖勃列日涅夫举行高峰会议和限武谈判。不过，他在1969年和国会在内政问题上的摩擦，却使得他日后推行内政上处处受到国会的掣肘。1974年，在众议院通过弹劾尼克松总统的法案之后，福特总统却赦免尼克松总统的罪刑，这使得福特总统稍后也与国会度过了长达两年的对峙。
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