民主的细节-2

论。不幸的是，这个世界充满了悖论。认识这些悖论，需要比道德制高点更高的东西，那就是理性。当然，我绝不是说“最低工资法”不合理，事实上，我支持最低工资法。我说的只是，在讨论这个法案的同时，要考虑它可能导致的不良后果，并对这个不良后果采取“配套”的预防措施，从而防止好心办坏事。共和党“给雇佣穷人和老兵的小企业减税”的附加条款，恰恰是基于这种意图，因为最低工资法案真正冲击的，其实并不是那些利润丰厚的跨国大公司，而恰恰是那些本来利润率就微薄的小餐馆、小百货店、小农场，一旦它们因为抬高的劳动力成本破产、或者不得不通过裁员来维持低运行成本，“弱势群体”就从倒霉走向更倒霉了。罗斯福政府1938年第一次在美国历史上提出最低工资法案的同时，也建立了一系列的增加就业的“配套”措施。比如著名的“工人进步项目”，通过大量的公共工程来增加就业机会，从而抵消最低工资法对就业率的冲击。后来美国福利制度日渐完善，通过缓冲失业给个人带来的经济危机，同样为最低工资的不断上升提供了配套制度。能否把相关思考引入中国呢？应该认识到中美两国本质性的区别，如果说美国对劳工几乎存在“过度保护”，中国的情况则正好相反。那种“中国的最大优势就在于廉价劳动力，如果给工人确定最低工资就会吓跑投资者”的认识很大程度上是一种“想当然”。如果劳动力越廉价一个国家的投资环境就越有优势，那世界上最有投资优势的应该是非洲。事实上，相对很多发展中国家，除了廉价劳动力，中国还有很多其他优势：基础设施、政策优惠、熟练劳动力、基本信用机制等等，在这种情况下，为什么要害怕稍稍抬高一点最低工资投资者就会跑到印度去呢？其实，中国劳动力极端廉价很大程度上不是国际竞争的结果，而是中国企业之间恶性竞争的结果，在这种情况下，如果通过国家立法的形式让所有企业集体提高最低工资，防止它们之间的恶性竞争，外国投资者未必会跑，工人受益，后果无非是让美国的消费者为一条中国制造的牛仔裤多付一、两块钱，何乐而不为？而且，由于许多研究表明穷人消费率比富人高，提高穷人的工资能够更有效地拉动有效需求。在中国这样一个“金字塔”型的社会结构里，最低工资拉动需求的效果，应该比美国这样一个“橄榄型”的社会显著得多，就是说，在今天的中国实行最低工资法，对就业率的负面影响更可能被其正面影响所抵消。当然，即使如此，如果我国真的开始严格执行最低工资法，还是需覼br/>?许多配套政策以保证就业率，比如小企业的减税、发展劳动密集型产业、强化福利制度、通过公共基建项目增加就业、提供优惠投资政策、加强劳动力培训等等……总而言之，保护弱势群体，绝不仅仅是占领道德高地的问题，而是一系列配套政策的制定。所谓“秘诀”－－－－－－－－－－－－－－－－－－－中国的公款吃喝已经到了令人触目惊心的地步了。据《瞭望》报道说，中国04年的公款吃喝高达3700亿元。这是什么概念呢？04年中国公布的军费也就2117亿元，同年中央财政投入农村义务教育的经费才100亿元。这还没说公车购置、出国考察、政绩工程、高干医疗呢。一个国内的朋友问我：中国公款消费这么严重，不知道美国有没有可以什么借鉴的治理经验？我说，美国基本上没有这个问题，又谈何“治理”？朋友又说：没有这个问题？看来美国官员真是清廉！其实，并不是美国官员不爱免费吃喝玩乐，但是钱袋子不由他们管，而由立法机关管，他们胳膊不够长而已。在中国，政府却是自己给自己开支票，人大不能提供真正有效的审查和监督，所以不消费白不消费，消费就要大大咧咧地消费。这是个制度问题，跟个人道德水准没有太大关系――就算你现在破口大骂公款吃喝，如果有人拿一张空白支票给你，让你随便给自己填，你肯定也会往上面填个天文数字。所以，要说美国“治理”公款奢侈消费的“秘诀”，其实很简单：权力制衡。我们中国今天治理公款吃喝，一会儿制定“四菜一汤标准”，一会儿“公款吃喝公示制”，却全都治标不治本，甚至越治越病，因为治来治去都还是自己给自己开支票。立法机构真正与政府平起平坐，有效审查监督其开支，公款消费也就“断了炊”。司法机关真正与政府平起平坐，裁判越界的案例，公款消费就得提心吊胆。公众、媒体通过真正的言论自由对越界者“拳脚相加”，公款消费者就得道德破产。所谓秘诀，不过就是这些个制衡而已。权力制衡对于遏止挥霍公共资源真有作用吗？大家都熟悉的陈水扁案和马英九案，我就不多说了，不妨说说近两年我在美国耳染目睹的几个小例子。一个是去年纽约州审计长阿伦赫维斯栽的跟头。这个倒霉的州审计长，按我们中国的说法，也是个“厅级干部”了，2006 年 9 月，却因为让他的一个手下长期给自己生病的太太开车，被揪了出来。按照法律，公车绝对不能被私用，私用就要付相关费用。虽然赫维斯为此道歉，并主动给州政府赔偿了8万多美元，州道德委员会仍然认定他“明知故犯地利用职位，为自己和妻子谋求特权”，指控他违反了《公务员法》。当时正值美国中期选举阶段，州审计长是个民选职位，民意调查显示，赫维斯本来领先40个百分点的，一个星期之间，就掉到了12 个百分点。由于当时他还没有遭到正式起诉，罪名不明朗，所以仍勉强获得连任。可是当他的案子正式进入法庭程序之后，迫于压力，他不得不还没就任就宣布辞职。07年2月，法庭宣判他有罪，虽然只判了罚款，这个“厅级干部”的政治生命，却因为公车私用而给彻底搭上了。另一个小故事，是宾夕发尼亚州议会的“加工资”风波。05年7月的一天，宾州的议会在没有举行任何公共听证的情形下，突然通过法律，宣布给州议员涨 54％的工资，同时也给本州的法官和高层行政人员涨了工资。这种行径，可以说是典型的“自己给自己开支票”。第二天州长就签署通过了该法令。结果，“人民群众的眼睛是雪亮的”，当地的一个社会活动家立刻就把议会告上了法庭，认为他们这种做法“违宪”。后来，民愤越来越大，上千个人跑到州议会门口抗议示威，甚至有民间组织将议会告上了联邦法庭，指控他们“侵犯了公众的立法讨论权”。迫于民众压力，州议会只好重新投票，几乎全票同意收回原先“涨”的工资。相比中国许多官员可以随便往公共支票里填吃填喝填车填旅游，美国的公共官员在没有这一切奢侈消费的情况下，给自己填点工资都很难做到。一个审计长因为公车私用落马，一个州议会涨上去的工资愣是给退了回去，可见权利制衡对于公款私用的影响不是子虚乌有的事。在民众这样的虎视耽耽下，议员敢给官员们留出3700 亿的“接待费”吗？这事够让他们下一百回台的。所以说不是美国官员们不爱吃喝玩乐，而是前有议会管着钱包，后有法院拿着手铐，四面八方都有“群众的眼睛”，实在没有什么空子可钻而已。事实上，权力制衡不但管制公款私用，也管制着公款公用。就算公款不给“私吞”了，也很可能被各种政绩工程、低效投资、无理补贴等等给浪费了，因此公款公用，也有一个“好刃是否用在了好刀上”的问题。05年纽约市申办2012年奥运会时，纽约州政府就因为民众压力，拒绝给一个对于申奥很关键的体育馆注入公共资金――公众说了，我们这缺钱的地方多了，办什么奥运啊。前一段我写过一篇“耳朵上的记号”，阐述美国 07 年开启的一项拨款改革，其目的是将狭隘的利益集团化、地方主义化的拨款从美国的财政开支中清除，这同样是“预算民主化”改革的一部分。美国有一个非营利性团体，叫“公民反对政府浪费”，专门监督那些流向不合理、不必要的“公款公用”。听听它的一些报告名称，就知道它对政府花钱多么辎珠必较：“一个新的威胁：政府资助的垃圾科学”、“YMCA：从社区服务到社区无服务”、“爱滋项目：一个泛滥成灾的浪费”……虽然它的很多说法不一定对，但是让政府花钱的时候有点胆战心惊，却未尝不是好事。甚至，民主和法治连“私款公用”也要干预。我不用公款请你，用自己的钱请你吃饭还不行吗？如果你是试图影响公共政策或者有这个嫌疑，还是不行。基本上美国所有的州对此都有法律规定，比如，康州的法律就规定，一个公职人员一年之内接受“政策游说者”的吃请不能超过50 美元。又比如，06 年国会通过法令，规定禁止“政策游说者”给议员提供免费旅行和吃喝。英国的政治文化也似乎与此遥相呼应，最近布莱尔去迈阿密旅行， 住了朋友免费的豪宅，因为而该朋友又似乎有往英国推销唱片之嫌，好端端的一次旅行，愣是变成了一个丑闻。最近看到网上流传的一张照片，内容是两会代表在会议上睡得东倒西歪。固然，领导讲话往往具有神奇的催眠效果，而且人民大会堂的椅子可能格外舒服，但在那个庄严的大厅里，顶着人民代表的头衔，睡得憨态可掬的代表们其实有很多的事情可以做，比如，仔细聆听政府预算报告的细节，并且在可疑的地方说不。动什么，不能动宪法－－－－－－－－－－－－－－－－－－－这段时间，一打美国电视台的新闻频道，或者翻开美国报刊的新闻栏目，就总会碰到一个词：窃听。围绕着这个词，还有以下词汇在上下翩飞：总统，国家安全处，反恐，国会，听证。把这些关键词连起来，就是当前美国政治的焦点新闻：美国国家安全处的窃听案。这个案件，简言之，就是美国总统布什曾在911 之后，秘密下令国家安全处对“恐怖分子嫌疑人”进出美国的电话电邮进行窃听窃取。这件事情在近4 年后，也就是 05 年 12 月被《纽约时报》给抖了出来，闹得全国上下沸沸扬扬，国会开始对此事召开听证会，进行调查。按一般人的直觉来说，总统下令国家安全处对恐怖嫌疑人进行秘密监控，似乎也不是什么特别大不了的事情。为了国家的安全而盯梢“嫌疑人”，这也是政府“为人民服务”的一部分吧，更何况这个行动发生在举世震惊的911 事件之后。在当时的恐慌气氛中，政府对神出鬼没的恐怖分子嫌疑人进行神出鬼没的调查，似乎也属于情有可原之事。相比某些国家对公民言论进行长期的系统的监控，似乎是小巫见大巫了。但是，不，美国人对自己的政府、对自己的领袖没有这么“宽容”。在这个以自由和法治立国的国家，人们对自己的隐私权利、言论自由、以及法律程序，有一种“神经质”的警觉。在他们的眼里，自由、权利、法律，“娇嫩”如婴儿的肌肤，需要一丝不苟的呵护。应该说，民众对“窃听案”的不满，有两个层次。一个就是对窃听本身的不满――在许多人看来，对民众言论广泛的监控，是极权统治的起点，是对自由原则的背叛。虽然政府号称其监控对象是“恐怖分子嫌疑人”，但是谁又能保证它监控的仅仅是“恐怖分子嫌疑人”，而没有越位到政治异见者、新闻记者、乃至普普通通的公民呢？第二层不满，集中在窃听的法律程序上：按照美国 1978 年制定的“外国情报监控法案”，美国政府对其公民的信息监控，必须首先申请一个特别法庭的批准，而布什在批准911 之后的监控行动时，并没有依法申请特殊法庭的批准。这在法理上，严重违背了既定的法律程序。正是在这一点上，布什被社会各界揪住了一条大辫子。而这个辫子，实际上是布什在侵犯法律方面的第二条“大辫子”了。第一条，就是古巴关塔那摩海湾著名的拘留营。这个拘留营同样是布什当政期间的“创举”。它以“反恐”之名，越过法庭的审判，任意地、无限期地扣留政府眼中的“恐怖分子嫌疑人”。911 以来，这个集中营已经关押了500 多个这样“不明不白”地蹲监狱的人。在某种意义上，类似中国已经被废除的“收容遣送所”。关塔那摩，成了布什滥用权力的代名词。当然，布什也宣称他的行动有法理基础。他的法理论据有两条。一个是911 之后，国会给他的授权。根据这个授权，他有权采取“一切必要和合适的手段”来预防、反击恐怖分子的袭击。在布什政府看来，窃听、关押嫌疑人，属于这个“必要的、合适的手段”范围。第二个法理依据，据说是宪法。根据宪法规定，在战争期间，美国军队的最高司令，也就是美国总统，有权越过国会和法庭的批准，下令采取紧急军事行动，而反恐，布什政府论证，就是一场战争。当然，他的这两个说法，很快引来了嘘声一片。首先，“一切必要和合适的手段”，不能被无限地、任意地解释。而且，根据美国法律的惯例，当一个新法的含义（911 之后的国会授权）可能抵消一个旧法（外国情报监控法案）的内容时，新法必须明确、具体地指出这个抵消的内容。其次，说反恐是一场战争，所以总统可以为所欲为，显然也是混淆了反恐战争和一般常规战争的区别。反恐战争中的决策，并没有一般战争中的紧急性，而且，它是无限期延伸的。如果用它来为布什政府的独断辩护，那么美国公民的自由和权利就得无限期地搁置了。然而，对于真正关心这个国家走向的人来说，他们关心的不仅仅是那被监控的几千个人，或者被拘留的那几百个人的权利，甚至不仅仅是这其中涉及到的被践踏的法律程序，而是美国这个国家的立国之本――三权分立――的失衡。在这个失衡的过程中，总统权力越来越大，国会和法院的权力越来越萎缩，从而使支撑美国政府制度的“三角架”越来越向一边倾斜，出现摇摇晃晃的迹象。如果说一个具体的法律程序被践踏，可以及时修补，宪政框架的倾斜，却可能是灾难性的。1 月 16 号，前副总统戈尔出现在电视屏幕上，发表慷慨激昂的演说，大声疾呼美国不能丢弃它三权分立的优良革命传统。他从当前的国家安全处的窃听案件谈起，得出结论说：美“国的民主已经处于水深火热之中”。固然，我们有理由怀疑他由于党派之见而夸大其辞，但是，观众也不得不承认他敏锐的问题意识。美国宪法的精髓，不是某一个具体的法律条文，而是它所构架的权力制衡。这种权力的平衡，可能被一个独裁者大刀阔斧地公然推倒，也可能被一个扩张权力的总统一点一点地蚕食。正是因为这种蚕食的危险，对任何一点政治病毒建立一个强大的预警机制，可以说是政治健康的前提。美国的开国之父们当初制定宪法时，初衷并不是建立一个强总统的制度。美国宪法的第二章，明确规定的总统权限是“保证法律被忠实地执行”。换句话说，按照宪法的原意，总统拥有的是“执行权”，他本身并没有立法权，不能自由地去“开发”权力。然而随着时间的流逝，历届总统们不断“顺手牵羊”，权力越来越大。首先，美国总统选举形式的变化，使得总统越来越拥有自己独立的选民基础，并不需要对国会俯首称臣。19 世纪30 年代以前，美国总统的提名由国会的各党代表控制，总统还有动机对国会毕恭毕敬。之后，总统候选人开始由各党的全国党代表大会提名，总统提名的“婆家“从国会的党代表变成了普通的党代表。后来，总统的选举进一步“民主化”，各党的党代表不再由“党总支”指定，而由普通公民投票产生，这样一来，总统的选举基础，完全平民化了。总统“翅膀硬了”，国会想抓也抓不住了。其次，数次政治经济危机，都给了总统扩大权力的机会。时势造英雄，无论是内战时期，还是大萧条时期，或者越战时期，都呼唤一个强有力的总统来团结社会、集中资源、度过难关。在这种危机时刻，一个强有力的总统，不但能够提高决策的效率，而且其个人魅力也是危难时刻凝聚社会的资源――当然了，搞不好也会搬起石头砸自己的脚。这些危机造就了一夫当关、万夫难档的林肯、罗斯福，也造就了约翰逊、尼克松这样的倒霉蛋。在所有这些危机中，无疑罗斯福新政时期，是总统权力扩张最迅猛的时期。事实上，新政期间，总统权力的转型，也是社会治理方式转型的一个后果。经济大萧条的出现，证明了放任自流市场模式的危险，于是，美国社会的治理模式开始向干预型、福利型转变，这种转变反过来又导致了一个强大行政权力的扩大。最后，同时可能也是最重要的，还是现代社会运转方式“理性化”的后果。现代社会生活日益复杂化，需要越来越庞大的行政部门，灵敏的反馈机制，和越来越专业的管理知识。行政部门的提案，越来越成为国会议案的源泉。通过控制提案的内容，设定国会的议程，总统带领的行政部门已经成了事实上的“立法者”，更不用说行政部门在“执行”法案时，往往自由诠释法案，从而也实现立法的功能了。这一点，和一个越来越庞大的公司里，CEO 的地位不断上升是一个道理。正是在这个大背景下，美国社会有理由对总统权力的进一步扩张表示警觉。历史学家ArthurSchlesinger 在尼克松当政期间写了一本影响很大的书，叫《帝王总统》，声称美国的总统已经从“宪政总统”变成了“帝王总统”。然而，也正是因为“神经质”的社会各界及早