《政治学与生活》作者：迈克尔·G·罗斯金-19

这场激烈的争论揭示着政治与经济之间的紧密联系，很多经济学家认为紧急救助是必要的，不这样做世界或会陷入新一轮萧条。世界各国政府都采取了相似的做法，最坏的情况得以避免，但由于经济快速增长政府赤字严重，或许会导致通货膨胀甚至货币崩溃。希腊出于对援助机制的犹豫，对欧元甚至欧盟的未来提出了疑问。正如一些经济学家所说，政治的内容就是经济。大多激烈的争论都围绕着经济展开。政治经济学是一个古老的有弹性的术语。18世纪末和19世纪的古典经济学家——亚当·斯密、大卫·李嘉图、约翰·斯图尔特和卡尔·马克思——都对什么是政治经济学进行了论述。在此过程中，他们继承了亚里士多德的观点，后者把政府、社会和经济看作一个整体。传统的政治经济学家同样有一种规范性的取向，规定政府为促进繁荣应该做些什么。在19世纪末期，当经济学家们变得更加科学并基于数字说话时，他们将“政治”排除在其学科外，并从“应该”或“应当”的规定转向经验主义的描述和预测。近来政治经济学这个术语已经带着派性的暗示复活了。激进人士用“政治经济学”来代替马克思主义，以描述他们对资本主义国家间和国家内财富分配不均的批评。保守主义者使用该词以试图返回到亚当·斯密所提倡的纯市场体制。我们将避免带有意识形态的内容，用该词来意指政治和经济的交融面。这个交融面非常大。经济巩固了政治中几乎所有的东西。政治家通过许诺带来繁荣以获得选举胜利并靠实现这种许诺来重新当选。几乎所有公共政策的选择都有其经济原因，并且这些原因还经常足以导致或破坏政策。一个设计保护环境的政策，如果导致工业发展的缓慢和失业的出现，就不可能持续太久。一项能源政策要为1加仑从谷物中提取的酒精资助50美分，它能够持续仅仅是因为农民的需要，即使它消耗的能源比所产生的能源还要多。随着经济的增长，一个国家能够支付得起新的福利措施的运作，就像美国在急速发展的20世纪60年代所做的那样。在经济停滞的时候，政府就不得不削减福利开支并制定刺激经济、促进更多生产的政策。不管什么问题——健康、环境、能源或者福利——都与经济相关。一些最糟糕的政策往往就是在决策者忘记了这一基本点的时候制定出来的。因此，经济政策具有优先性，并且影响着所有的其他政策。每一位政治学家在某种程度上都应同时是一位经济学家。作为候选人，比尔·克林顿在1992年选举期间一直提醒自己：“傻瓜，就是经济！”他是对的，经济是最重要的。即使在他被弹劾时，繁荣的好年头依然支撑着他的声望。低通货膨胀和低失业率使得多数美国人对克林顿的总统任期感到相当满意。政府与经济现在，即使是保守人士，也不会期望政府不要干预经济。每个人都期望政府能够促进经济的繁荣，并且如果它做不到这一点的话，选民就会在下一次选举时对政府进行惩罚，正如2008年所发生的一样。麦凯恩落选是因为选民（或许不公正地）将金融危机归罪于小布什就任时的共和党政府。在经济无法恢复活力之后奥巴马的支持率也下降了。在20世纪早期，情形却不是这样。许多欧洲政府同华盛顿政府一样，遵循我们在第3章所讨论的“古典自由主义”原则，奉行不干预经济的政策。然而，随着1929年经济大萧条的爆发，不干预政策使情况越来越糟，于是人们开始要求政府进行干预。英国经济学家约翰·梅纳德·凯恩斯在1936年写的一本书中，提出要通过抑制经济周期的波动来消除经济不景气。在萧条时期，政府应通过公共工程和福利的“反周期开支”来增加“总需求”，使萧条变得更短暂、更温和。当经济增长过快时——伴随着投机泡沫和通货膨胀的危险——政府就应通过提高税收来冷却。信奉亚当·斯密古典自由市场观点的人担心“赤字开支”，但凯恩斯声称我们只是欠自己的钱，而且，“长期来看，我们都将死亡”。一些人认为是“凯恩斯革命”将我们带入了大萧条，另一些人认为，是二战的庞大国防开支而非富兰克林·罗斯福的新政完全贯彻了凯恩斯主义。还有人怀疑，新政没有获得除债务和通货膨胀外的任何持续的成就。二战过后，保守派的经济学家如弗里德里希·哈耶克和米尔顿·弗里德曼将凯恩斯学说视为基于亚当·斯密基本供求关系学说发展而来的“新古典主义”学说。政府对经济的管制结束了，自由市场开始兴起。直到只被个别经济学家预见的2008—2009年经济危机爆发，经济学家们才赶紧重新审视凯恩斯学说。甚至如总统布什等的共和党人，也青睐于将数十亿联邦资金注入无数摇摇欲坠的公司中，这就是一种典型的凯恩斯式的努力。因为国会的反应太慢，抚平经济危机的斗争转向了联邦储备委员会，该机构通过控制利率，可以更快地提高或者降低经济热度。美联储主席本·伯南克（Ben Bernanke）见证了布什总统为避免美国经济再度陷入萧条所做的努力。我们最主要的一些经济问题是什么？政府对这些问题该如何应对？考察美国自20世纪60年代大致所经过的一系列事件，并注意这些问题是如何再次发生的。我们今天依然面临着其中的许多问题。通货膨胀直到1965年，美国的通货膨胀率还算是低的，但1965年约翰逊总统将越南战争升级，通货膨胀率就随之上升了。战争开支给美国经济注入了1 400亿美金（若考虑通货膨胀的因素，现在的价值是当时的6倍），但却没有相应数量的商品和服务可以购买。过多的美金在购买过少的商品，这就是对需求拉动的通货膨胀的经典描述。由越南战争所引发的通货膨胀呈现出自己的特色，并一直持续到20世纪80年代。约翰逊总统以为，他能够在战争产生较大的经济后果前，迅速而廉价地在越南取胜。他失败了。许多经济学家指出，如果他在战争一开始就愿意提高税收的话，就可以避免通货膨胀的最糟糕的情况。增加税收约翰逊总统不愿因越南战争而要求提高税收，这主要是出于两方面的原因。第一，1964年他刚在国会通过一项减税的法案，第二年却又要转回去，这是件很尴尬的事情。第二，他不想承认，他已将国家带入了一场持久而昂贵的战争之中。当约翰逊和国会终于在1968年改变主意，决定将税收提高10％的时候，已经太晚了，通货膨胀已难以消除。由此可以得出的教训是，在战争中你必须提高税收来抵消不断增长的政府开支。小布什忽略了这个教训，在减税的同时开战。收支平衡从20世纪50年代末开始，美国的进口大于出口。 20世纪60年代由战争带来的繁荣使美国处于出口难以平衡进口的贸易逆差状态。美国工业不断外购，美国民众享受着廉价的进口商品。一个巨大的收支平衡赤字产生了。与外国货币相比价值太高的美元，意味着买外国的东西很便宜，但要在外国市场上卖我们的东西却很困难。特别是日本和随后中国的产品占据了美国很大的市场份额。美元充斥着世界，它们真是太多了。金本位在一次改变这种不平衡的努力中，尼克松总统于1971年切断了美元和黄金之间的联系，这是自1944年以来一直执行的固定汇率。布雷顿森林体系规定，1盎司黄金的固定价值是35美元，其他货币与美元挂钩，这构成了战后重建的基础。但美元在世界范围内的通货膨胀使得其黄金储备贬值，所以尼克松总统宣布不再有黄金了，让美元“浮动”到与其他货币换算的更低水平上。这一浮动汇率使美元贬值了约1/5。然而，美国的贸易和开支赤字却更加严重。工资—物价冻结与此同时，尼克松将工资和物价冻结，以试图消除人们对通货膨胀的恐惧心理。1971年的工资—物价冻结在一开始还是受欢迎的，但不久就有人抱怨利润并没有相应地冻结，以致商业获得了过高的利润。然而，与工资—物价冻结相伴的更为严重的问题是，当它们被取消时，淤积的压力使通货膨胀比以往更为严重。许多经济学家认为，尼克松18个月的冻结只是将通货膨胀推上了一个更高的台阶。一些经济学家（大多是自由派）支持对工资和物价进行控制的思想——将此称为“收入政策”——但现在几乎没有经济学家愿意再做此尝试。石油危机国际石油交易，像大多数国际贸易协定一样，是以美元为标准制定的。美元的贬值意味着石油输出国由它们的“黑色黄金”所获得的利润越来越少。20世纪60年代，石油价格低得离谱。作为1973年中东战争造成的结果，石油输出国组织（OPEC）成员终于能够做它们一直渴望做的事情了：将石油价格提高4倍。1979年，为响应伊朗的革命骚乱，它们将石油价格再次提高。在整个20世纪70年代，世界石油的价格由每桶2.5美元涨到34美元，这个价格到现在看来却还便宜。在2008年，油价每桶一度达到147美元，最近也在100美元左右。随着世界——尤其像中国和印度这种快速工业化的经济体需求的增长，石油价格一定会继续上升。滞胀石油价格的成倍增长引发了各地的通货膨胀，同时使经济陷入了萧条。20世纪70年代出现了一个新名词——滞胀——来描述伴有经济增长停滞的通货膨胀。以前，经济学家已经发现了经济增长与通货膨胀的一种联系：当其中一个上升时，另一个也随之增长。在20世纪70年代，这一联系被打破了。通货膨胀突破了两位数的水平（10％或更高），但经济却萎缩且失业率也增长了。从1973年起，美国普通家庭的生活标准就一直处于停滞状态。人们认为其罪魁祸首是石油价格的大幅上升，它影响到经济的每一个角落，从农业和运输业到制造业和建筑业。美国尤其受到强烈的冲击，因为美国民众已经习惯了廉价的能源，并且他们的工业和生活方式都是建立在此基础上的。20世纪70年代的石油短缺使得美国认识到其对进口石油的依赖。（Owen Franken/Corbis）利率吉米·卡特总统试图刺激经济，但这使得通货膨胀比以前更糟糕。1980年的通货膨胀率达到13.5％，这也许导致了他谋求连任的失败。其成员由总统任命、任期为4年且不能被解雇的联邦储备委员会通过创历史纪录的大幅提高利率来消解通货膨胀，有一次利率甚至超过了20％。这使得经济减缓增长并抑制了通货膨胀。但这样痛苦的处方同样带来了自大萧条以来的最高失业率（超过10％）。无人希望利率再像先前那样高。美国民众也开始意识到美国联邦储备委员会在其经济生活中是多么的重要。税收减免同样是为了刺激经济，里根总统转向依靠一种被称为“供应经济学”的手段，这种手段集中于投资和生产，而不是像凯恩斯主义政策那样关注消费者的需求。刺激供给方是肯尼迪的想法，即降低税率刺激经济增长并最终产生更多的财税收入。过高的税收压制了成就和投资。国会吸纳了这一想法，并在3年中减免所得税达25％。实际上，这几乎没有抵消美国纳税人因通货膨胀而遭受的“税档潜升”。他们的购买力保持不变，但是他们发现自己却处于较先前更高的税收档次之中。里根的税收减免的确刺激了经济，但也助推了另一问题的产生。预算赤字里根总统和小布什总统提交给国会的预算，其特征是税收的减免和国防支出的大幅增加。里根估计这将会迫使国会大幅削减国内开支和福利花销。但是国会削减得很少，而美国的联邦预算赤字也达到了历史纪录。通过发行国库券，联邦政府借到了钱，并由此“挤出”商业借贷并提高了利率。由于利率很高，外国人发现美国是个投资的好地方，因此实际上美国的大部分预算赤字是由外国投资填补的。美国的预算赤字就像一个巨大运转的真空吸尘器，吸收来自世界各地的物品和资金。这种情况只能在外国人信任美元的情况下继续。2010年当奥巴马接手了1.3万亿财政赤字（相当于GDP的9％，有些国家的情况更为糟糕），许多人担心美元会贬值。此时欧元对美元汇率上涨到1.4。贸易赤字几十年来美国的消费高于其生产，并且其进口也大大超过出口。现在，美国的年进口超过出口达到惊人的5 000亿美元，占其GDP的3.5％。巨大的外贸赤字使美国成为世界上最大的债务国。这又进一步导致美国的资产被外国人买下。美国民众通常不喜欢这种情形，但这实际上没什么问题。如果外国人想要在美国投资，只会让美国更加繁荣。我们的贸易伙伴断断续续地压低美元价值，而欧元升值了，在2008年欧元对美元汇率达到了1.6。这实际上使美元贬值并使美国的产品更加便宜，这是欧洲人不想看到的。一些经济学家认为美国的贸易赤字是无关紧要的，因为美国经济是如此强大以至于那些债权人知道他们肯定能够得到偿还。然而随着紧迫性的增加，其他人则警告将过多的信心放在美元上的做法：如果美元突然崩溃，那么世界的商业活动将没有标准的“储备”货币，从而导致全球衰退。债务1994年共和党对国会大厦的接管，带来了减少政府开支和结束长期预算赤字的坚定努力，这些赤字每年都增加到国家债务——联邦政府拥有的全部总和。目前，这个总量超过7万亿美元，由政府举债借入。克林顿总统赞同减少赤字的努力，联邦预算到 20世纪90年代末开始有盈余。这些盈余很少是削减开支的结果——某些削减只不过是将负担挪到后几年——倒是高科技和股市的繁荣使少数人的财富（最富有的1％的人的收入相当于一半底层美国人的收入）激增，因此税收能够从他们那里获得增加。此后经济衰退导致盈余结束——税收减少且联邦开支增加，而后联邦预算又重新陷入赤字。小布什政府计划了一个十年的盈余项目，共和党政府和国会花钱比以前更多了。之后奥巴马政府接管，出于对经济萧条的担心，他们花得更多，以致政府负债13万亿美元，约 GDP的90％。一些其他的国家的情况更为糟糕，其中包括日本。这样级别的债务并不一定导致经济的崩塌，却加剧了对此的担忧。消费者债务是一个更大的问题，美国经济约70％都基于消费，高于世界平均水平。但美国作为一个整体并没有足够的购买力去消化所有产品来维持繁荣。为取得平衡，政府鼓励大家大量借债，包括信用卡透支和房屋按揭。30年间个人债务对GDP的贡献增长了近3倍。政府和银行都不曾试图抑制这一现象，也只有少数美国人为此担忧。2008年，当债务负担过重，房屋止赎和失业率上升了。2008—2009年的经济衰退是继大萧条之后历时最长（18个月）和影响最深（从高峰到低谷减少了四成）的。复苏缓慢而失业率高。许多自诩为中产阶级的人发现他们并不是。比较研究 ◇ 美国的税负有多高？同其他国家相比，美国的税收不是非常高。2007年下列国家的税收占GDP总量的百分比是（包括州和地方的）：丹麦 49法国 45英国 38德国 40加拿大 35日本 28美国 28中国美国人抱怨他们的税负过高——即使税收是零他们也会抱怨——但在发达的工业化国家中，美国算是低的了。多数欧洲人认为，他们从体制当中得到很多（包括医疗保险计划），因而很少对税负抱怨。问题是，美国人会愿意削减多少税收和哪些项目，以使税负更低呢？国防开支？社会安全？医疗？此外，一些联邦项目的“削减”，不过是将税收负担转移到州和地方罢了。怎么做 ◇ 绘制地图地图经常是未被充分利用的，但它是区域构成研究的基础。它们同样可以使读者易于理解。像交叉表和散点图一样，地图可以将两个不同变量联系起来，有时候这可以让你发现忽略的地方。一项对宾夕法尼亚州1996年的佩罗（Perot）选举的研究发现，在国家北部边缘的乡村地区最为明显，这些萧条地区的选民抱有很多愤恨且投票率很低。一张地图说明，佩罗选举是在一群不投票的离群索居的人之中进行的。基本的技巧就是在地区构成上涂阴影（国家、省、乡村或选区），以表明政党选举的变化。你可能要了解德国社会民主党（SPD）的总体选票。在那些SPD获得的选票低于国家平均线之下的5％或更低的地区，将它们保持为白色；在那些SPD获得的选票从低于国家平均线之下5％到高于国家平均线之上5％的地区，把它们涂成浅色；在那些SPD获得的选票高于国家平均线之上5％的地区，把它们涂成中度颜色。这样一瞥，你就可以获得一幅德国地区选举图。多数州都展现出其地区选举模式。德国各联邦州社会民主党的选举要规察的第二个变量，可能你会选宗教，以同样的方式涂上颜色，分别在新教徒比例等于、低于和高于全德国新教徒比例的地方涂色。你会发现两幅图很相似，因为德国天主教徒倾向于选举基督教民主党，而新教徒倾向于选举SPD。这样的地图表明了宗教和选举的大概关系。美国国会和州立法地区擅长于绘图说明城市与农村选举的不同。按照法律，在每一次人口普查以后，美国行政区的低价房子必须有相应数目的居民与之匹配。相应的，领土的大部分地区是农村，小部分地区是城市。中型的地区表明它们是将民主党地区涂成蓝色，共和党地区涂成红色，将会表明乡村地区支持共和党，城市支持民主党，在2000年、2004年和2008年的选举中尤为如此。当然，州与县从未被设计为拥有同样数目的居民。德国各联邦州新教徒占各自人口的百分比公平自20世纪70年代起美国人的收入增长变得不平等，中产阶级逐渐减少。富人分得了国家经济蛋糕中的大块，穷人和占大多数的中产阶级分到了小块。那些受到过适当教育和技能培训的人可能表现得更好，但那些具有高中或以下学历的人表现不佳。外包，其中大部分是给新兴工业化的亚洲，降低了美国蓝领工人工作的数量和收入，参加工会的工人数量降低至12.5％（在20世纪50年代初40％的美国工人组成工会）。高层管理人员和基金经理挥霍无度地进行补偿，共和党的减税政策也有利于富人。1977年，美国最富的1％的人得到国家9％的收入；2007年，他们得到23.5％。从另一方面来看，那些靠工资生活的美国人的收入停滞不前，靠债务和妻子的收入来平衡。泡沫金融市场容易制造“泡沫”，投资的高增长让人们忽略风险——直到泡沫破灭。一些经济学家将这怪罪于狂热或恐慌，两者都属于严重的心理问题，凯恩斯称之为投资者非理性的“动物精神”。他敦促政府干预对其抑制。1929年的崩盘结束了股市泡沫。 20世纪80年代的储蓄和贷款泡沫、20世纪90年代的互联网泡沫和21世纪初的房地产泡沫也同样破灭了。亚洲在金融和房产方面也经历了相同的泡沫。巨大的潜在问题是银行和投资者借贷无度，他们相信此举几乎没有风险。这鼓励了高债务，而联邦政府的监管十分薄弱或几乎不存在。最近的次贷危机就是一个例子：银行收取高额费用，作为他们高风险借贷给无力偿还的买房者的回报。这个理论是，房价只升不降，所以每个人都将是安全的。复杂的金融衍生品——那些没人能理解的投资——将损失隐藏以至于没有人能准确评估资产。当房屋止赎浪潮开始，大公司都不知道自己的价值，它们的股价暴跌，一些破产或被接管。经济学家罗伯特·希勒（Robert Shiller）称之为“历史上最大的泡沫破灭”。谁有权得到什么？联邦预算分为两大类，可自由裁量的和强制性的。前者每年都可以提高或降低。例如，国会可以决定增加国防开支并削减高速公路的花销。强制性开支——如今约是可自由裁量支出的2倍——不能轻易改变，这部分联邦预算要遵循以前的法定条款。强制性开支依次分为偿付国债利息和权利津贴，它们共占联邦预算的一半。偿付利息的开支是完全不可触动的，如果它们被削减，那以后发行债券和国库券时就会失去信誉和购买者。2011年预算中占比例最大的一部分是国防开支（占23％），这一开支很难减掉。美国联邦预算没有太多的回旋余地。权利津贴也极难削减，因为人们已经对它习以为常并期望享受它成为一种权利。权利津贴是法律自动赋予个人的：当你到了65岁（或距此还有几个月）就能获得社会保险和医疗保险；种种玉米或棉花，还可以获得农田价格的补贴。每年权利津贴的开支是无上限的。随着越来越多的人符合领取权利津贴的要求，这一开支也不断增长，因而被称为“不可控的”开支。2011年预算中，社会保险占联邦政府总开支的19％，医疗保险占13％。社会保险的状况良好，以现在的比率来看，一直到2041年社会保险都能保证偿债能力。然而，医疗保险的偿债能力只能持续到2020年。这两项开支都会惠及老年人，他们从联邦预算中获取的数额是儿童的7倍。因为儿童没有选票，而老年人有。只有小部分的政府开支是传统的“福利”开支，超过85％的开支以社会保险、医疗、政府退休计划，以及农产品价格扶持的形式流向中产阶级和上层阶级。那些流向贫困家庭的开支包括医疗、食品券及额外的保障性收入。若从政治现实主义的角度考虑，第一大类，即中产阶级的权利津贴中，哪些是可以削减的呢？一些人认为如果消除“福利”开支，就能减税，但“福利”并不是症结所在，权利津贴才是。削减福利开支只能节省小部分资金，并且还会使社会中弱势群体生活艰难，尤其是儿童群体。美国的福利体系是如何产生的呢？在20世纪60年代中期，林登·约翰逊总统开始对贫困宣战，旨在通过消除贫困来创造一个伟大的社会。约翰逊长期以来一直是国会多数派的领袖，因此他使国会几乎通过了他想要做的每件事。随后的越南战争军费开支庞大，总统和国会的争论也愈演愈烈，政府似乎将“对贫困宣战”的理想扼杀在摇篮中。没有足够的钱再投入其他计划，伟大社会的目标不再可信。许多计划项目有的整体取消了，有的则被搁置一旁。一些人说这个伟大的社会从未获得过机会。保守人士认为这项事业本质上就是不可能的，只是浪费金钱，通常弊大于利，从而使受众陷人福利依赖并鼓励毒品和犯罪的亚文化猖獗起来。然而，一些研究贫困的专家则认为伟大社会计划总体上是成功的，降低了美国的贫困率。他们说，保守人士夸大了与任何福利项目都会相伴而生的效率低下和滥用资金现象，而对十分切实的成就轻描淡写。福利开支的成本食品券 在肯尼迪的领导下，食品券项目作为一个温和的尝试性计划开始于1961年，1964年在约翰逊的领导下这一项目推广到全国。到目前为止已有4 000万美国人（占美国总人口13％）受益。依靠食品券人们并不能吃得很体面，每人每餐的花费在1美元左右。1/3以妇女为主的家庭领取了食品券。1977年卡特政府通过减少食品券的供给将这一项目简化，领受者必须自己用钱来购买打折的食品券。这项政策意味着绝对贫困的人，即根本没钱的人，将得不到食品券。国会通过改变法律来取消现金的支付，因此领取食品券的人数又大大增加。里根引用了一位年轻人用食品券来购买伏特加的臆造故事，严格控制领取人的资格条件，试图消除欺骗和滥用现象。政府该做些什么呢？食品券项目的规模比预期要大，但完全的欺骗和浪费并不是其中的主要原因。只有少数领取者以半价将食品券卖出换得美元来购买酒和毒品，现在所有食品券都是借记卡的形式，解决了欺骗的问题。曾被卡特考虑作为食品券替代品的现金资助也很容易被滥用。盈余物品的直接分发，在20世纪50年代曾小规模地实行过。无独有偶，20世纪80年代为了清除政府的乳酪存货（政府对乳酪农业者进行价格扶持的结果）又进行过一次分发，但是这样做费时费力，效果也时好时坏。福利改革 1996年，克林顿总统签署了《个人责任和工作机会协调法案》，以“结束我们原来所理解的福利”。这项重要的福利改革结束了1935年开始作为《社会保障法》一部分的《贫困儿童家庭援助计划》（AFDC）。AFDC提供了联邦相应资金给各州来帮助穷人，这些资金的大部分流向了单身母亲。许多人指责AFDC助长了单亲现象以及人们对于福利的依赖。由于许多受助者都不是白人，所以这个问题开始同种族平等的斗争相关联。1996年的改革以一年165亿美元的整笔补助金取代了权利津贴类的福利开支，这些投入允许各州进行其认为合适的反贫困项目。受助者只能在5年内享受福利。许多州发展工作福利制项目，要求受助者或是参加工作，或是接受培训。工作福利制虽已实施多年，但通常过程并不顺利且起初的成本高于传统的福利项目，因为它必须在一段时间内既提供福利，又提供培训。一些受助者即使工作了也还是相当贫困，因为他们每挣得1美元，会因“补助福利”而失去大约40美分。“补助福利”包括：食品券、儿童日常看护和医疗保险。联邦所得收入税减免（EITC）是共和党人提出的，旨在帮助低收入工作者削减其收入所得税，甚至可能提供给他们额外的钱。一些分析者认为联邦所得收入税减免是最好的福利项目，因为它鼓励人们通过工作来摆脱贫困。1996年的改革是在美国经济繁荣的时候出台的，此时多数人都抛开福利去找工作。单身母亲的失业率从20世纪80年代和90年代初期的约48％降到了1999年的28％。所有接受福利的人口总数从1996年的1 220万降到了2000年的580万，这种下降并不意味着他们已摆脱了贫困，他们只是摆脱了福利。福利改革的真正考验是它如何在经济衰退时期支撑下去。紧随2008—2009年金融危机的经济衰退，使失业率和福利的开支再次冲到高点。关键概念 ◇ 什么是贫困？界定贫穷可以说是棘手的。现在的“贫困”在先前的时代里可能算是“舒适”的。问问你的祖父母，他们在大萧条时期是怎样生活的。一位美国劳工部的统计学家在1963年提出了一个后来成为标准的公式，虽然有许多人认为该公式已经过时。她发现多数家庭将其收入的约1/3花在食物上，因此“贫困线”收入应是四口之家的非农业家庭食品预算的3倍。运用这一定义，美国贫困线以下人口的百分比由1965年约翰逊对贫困宣战时的17.3％，降到1973年的11.7％。2009年这一数字为15.7％。黑人和讲西班牙语的美国人的贫困率要高得多，1/5的美国儿童处于贫困线以下。自由主义者抱怨贫困线——现在对于四口之家约是22 000美元——定得太低。收入为这个数额的2～3倍的人也只够勉强在大城市中生活，因为如今房屋租金和儿童护理比食物支出更大。华盛顿已考虑提高贫困线以包含这些项目。保守人士指出，贫困线没有包括由政府项目转移给穷人的非现金收益，例如食品券。若把这样的收益考虑进去，一些贫穷家庭就会被提升到贫困线之上。在我们得出对贫困宣战是成功还是失败的结论之前，我们必须以长远的观点来考查贫困率。1950年，美国人口的30％被归为贫困线以下。自那时起，贫困率就下降了。下降最快的一个时期是1960年到1965年间，对贫困宣战计划开始之前。美国经济从1950年到1965年一直处于扩张状态，特别是20世纪60年代早期。工作机会充足，食物价格便宜，很难判断从1965年到1973年贫困率的进一步下降是由于政府项目的结果，还是由于越南战争开支而引起的经济增长造成的。同样，20世纪70年代中期贫困率的再次上升只能部分地归咎于反贫困开支的削减。先前讨论的因石油价格和高利率引起的经济衰退也是其中的原因之一。一些人将贫困和无家可归人口的增加归咎于外包，认为外包导致许多美国工人阶级失业并将他们推向社会更底层。随着那些报酬合适的工厂工作的减少，他们面对的要么是低工资的服务工作（例如那些“翻汉堡的”，指那些不愿或者不能找一份真正的正经工作，而是从事一些低端、短期、纯粹出卖体力的工作的人），要么是失业和领取福利。反贫困项目并不能消除美国经济中由长期趋势所导致的大量失业。医疗体制改革 民主党的医疗体制改革，在做了十足的缓和修改后，2010年勉强通过。美国的医疗体制改革并没有大多数欧洲国家和加拿大那样深入，也不会在近几年产生效果。它仍缺少“公众”的支持，而是在私人保险公司的支持下运行的。批评者，即绝大部分共和党人指出，此计划时间过长、过程复杂、花费高昂，况且伊拉克战争、阿富汗战争和金融救助计划已经使美国财政赤字，此时改革不合时宜。一些人称，医疗保险和医疗补助这两项于1965年制定颁布的巨大权利津贴已经因为医疗支出逐步扩大而响起了警钟。医疗保险是联邦政府出资帮助老年人的项目，如今每年要花掉4 900亿美元。医疗补助由联邦和州政府共同出资以帮助穷人的项目，如今每年要支出3 000亿美元。这两项支出的增长如此之快，以至于不得不严格限制享受补助的条件。一旦婴儿潮出生的7 800万人在2011年开始达到65岁，医疗保险的成本就会翻倍。那么由谁来支付这笔费用呢？至少两个因素引起了医疗救助的指数级增长：更多的人符合条件，医疗成本大幅飙升。对于所有到了65岁的人来说，医疗保险尤为昂贵，即使富人也是如此。美国社会中的老年人比例在稳步上升，而他们是迄今医疗护理的最大消费群体。多数美国人在生命的末段消耗着自己一生的绝大多数医疗花销。一旦确定要对医院和医生支付报酬，就没有激励措施去推动他们节省费用。如果怀疑病人有某些病症，他们就将病人带到医院——通常1 000美元一天——而且要求他们进行昂贵的检查。一些医院膨胀为“医疗宫殿”，一些医师从医疗保险和医疗救助中牟利。（具有讽刺意味的是，强大的美国医疗协会几年来游说反对这种“社会化的医疗”。）医疗成本花掉了美国国内生产总值的16％，其中的多数由政府和私人健康保险来支付。其他发达国家支付比美国少却拥有更健康的人口（虽然他们的成本也在上升）。他们的法律在限制着开支扩大，但美国的医护人员却反对这一做法。美国政府试图采取各种方法来紧缩医疗开支，但医疗成本还是在持续上升。领受者要求支付总花销的更多部分，以减少过度的使用。医院和医生在成本和使病人在医院停留时间方面受到监控。临终关怀医院——看护处于生命末期的重病病人的特殊医院——得到允许作为医疗保险的一部分，因为这种看护比医院看护便宜。一些州开始竞争性的投标，且病人只会被指派到竞拍价低的医院。对于每一种病状的规定费用也已建立起来，而那些超出限度的部分是不能被偿还的。每次保险公司紧缩医疗保险数额，病人、家属、医生和医院无不叫苦不迭，而且他们也形成了强大的游说团体。任何“结束生命”的确定——如什么时刻拔掉呼吸器都会引发人们对于“死刑”的恐惧与哀嚎。但是如果不拔掉呼吸器，医疗费用将会越来越高。甚至连保守人士也不得不承认现在美国的医疗计划捉襟见肘，逐渐崩溃，因此必须要改变。人们要么因为“先存情况”，要么因为保险费大幅上涨被保险公司从个人保险的计划中除名。如何支付医疗费用在未来的几十年里很可能成为美国政治辩论的主要问题。关键概念 ◇ 贫困与意识形态美国有关贫困的争论是激烈的意识形态之争。保守人士想要限制反贫困项目，而自由主义者通常要维护它。政策分析者必须将意识形态搁置一旁并收集对如下一些问题的真实回答：我们谈论的是福利还是权利津贴？这两种类型有重叠的地方，但一个福利项目的本质是它必须是“需要检验的”，这意味着领受者必须根据某一标准（典型的标准如收入多少及有几个孩子）来证明他们是贫困的。如果某一项目只是一项纯粹的权利津贴，比如社会保险或保健医疗，它在现实中怎么被削减才不会招致其领受者在选举时的报复行为呢？福利项目会产生消极的后果吗？保守人士最大的攻击是：福利项目会产生失业、违法以及吸毒的动机。这是否能被证实？在纽约，福利项目很广泛，但贫困的发生率也很高。但同是贫困发生率很高的密西西比州的福利项目很薄弱且资金不足。一如既往的是，两者的因果关系非常难以证明。一次大规模、全国范围的所有福利项目的终止能迫使懒惰者工作吗？这引发了下一个问题。贫困是一种不幸的环境还是一种性格的缺陷？人们贫困是因为他们找不到工作，还是因为他们不想工作？换句话说，贫困者真的同你我有差别吗？他们是否代表一种“贫困的文化”，这种文化逐渐灌输给他们一种“彻底的不作为”的心理，一种对为他们的家庭和未来作准备的冷漠态度？如果贫困正如大多数保守主义者认为的那样，是一种性格缺陷，那么对它基本上就无计可施了。如果如大多数自由主义者认为的，贫困是不幸环境的产物，那么那些能改变环境的项目就有可能使人们摆脱贫困。贫困在多大程度上只是因为缺乏一份好工作？穷人的工作报酬足够他们养家糊口吗？在美国的大部分地区，人们还是愿意做那些收入刚刚超过最低工资的工作，即使一位单身母亲拥有这样的收入，她还是会远处于贫困线之下。工厂的好工作十分难寻，因为很多职位已经转移到海外去了。那些要大幅削减福利的人应该先证明已有充足的工作机会和足够的报酬。但穷人通常是能胜任这些报酬不菲的工作，还是他们缺乏做这些工作必需的技能呢？我们通过培训可以使人们摆脱贫困吗？工作培训和再培训长期以来一直是脱贫项目的一部分。但它们发挥作用了吗？一些已接受完工作培训的人还是没有找到工作。我们能够在几个月内就使阅读和数学能力很差的人变成熟练的技术人员吗？更深层也是更基本的问题是，他们缺乏正规学校的适当教育，这产生了不识字和不识数的劳动力。但在美国缺乏正规教育到底是学校和老师的过错，还是家庭和观念的过错呢？自由主义者喜欢批评学校，保守主义者则倾向归罪于家庭。不管站在哪种立场，你又如何修正美国的教育体系呢？国内贫困的国际背景是什么？贫困在多大程度上要归因于美国的工作机会向低工资国家转移呢？留意你最近买过多少外国货就知道了。在降低消费者购买这些物品价格的同时，外包已使上千家美国工厂关闭。那么，美国人的贫困在某种程度上是一种其他许多国家有更低劳动力成本的开放世界经济的自然结果吗？我们应该对这些商业封锁我们的边境，以增加国内的就业机会吗？如果这样做，美国人的生活就不会幸福——他们的衣服和电子产品会更贵，因此他们只能买得少一些，但其他的美国人会由于新工厂的工作而摆脱贫困。可是我们其他地区的贸易伙伴会通过抵制美国产品来进行报复，因此别的美国工厂又会关闭。从平衡的角度讲，贸易保护主义的伤害大于收益。这些都是我们必须提出的一些问题。简单的意识形态手段，不管是自由的还是保守的，通常应对的是结果而不是原因。在意识形态占支配地位的地方，很难能听到理智的声音。政府应该有多大？美国人关于自己的税收流向何处有着最有趣的想法。许多人认为，多数的联邦预算流向了福利开支，实际情况根本不是这样的。电视披露表明，预算投入了食品券和医疗救助的欺诈中，但这个百分比同样是很小的。就像之前所提到的，联邦开支的大部分不是投入穷人的福利中，而是投入中产阶级的津贴中，而要废除或大量削减多数中产阶级项目是不可能的。由共和党主导的国会不得不增加一项昂贵的处方药福利到医疗保险中，否则他们就将这个烫手山芋抛给民主党。2006年医疗项目的复杂性激怒了许多年老者。一位老年人愤怒地说道：“国税局是联邦应急管理局开的吧！”很少有人讨论缩减社会保险或医疗保险开支。这肯定会失去选民。如果你想要减税，你准备砍掉哪些项目呢？如前所述，美国的福利国家同其他国家相比规模比较小。那它的规模应该更大吗？美国人的回答是，归因于其政治文化，他们认为应该保持小政府，并对政府权力的扩张保持警觉和批评。但我们也意识到，在经济、教育、能源规划、环境保护等领域，我们需要政府的干预。我们还很难决定自己想要多大的政府。美国人需要各种形式的政府干预，但新法律的墨迹未干，他们就又开始批评政府拙劣的工作了。一位年老的美国妇女不了解医疗保险从何而来，她告诉采访者：“不要让政府插手保健医疗！”欧洲人和加拿大人一般不受这种分裂人格的困扰，他们大都认可政府需要扮演一种主要角色，而且也不太抱怨自己的高税收。美国人民还怀疑联邦政府在2008—2009年的金融危机中所起到的作用。总体来讲，他们不喜欢政府的一揽子救助计划。无论借方还是贷方都应该为自己的错误付出代价，纳税人是无辜的。如果政府揽下了坏账带来的道德风险，就会助长那些公司继续采取冒险行为。但国家经济崩溃的前景已使很多人都清醒过来：政府的救助计划有时还是必要的。有些保守人士甚至也认为一些公司“太大了因此不会破产”，这是因为这些公司会把经济的其他部分一起拉下水。情况危急时保守人士也会变成自由主义者。然而从长远来看，人们对于政府权力扩张的反对情绪将会对美国有利。政府项目不断扩张，官僚主义昏庸无能，结束权利津贴制度也绝不可能。政府的项目如此铺张、如此复杂以至于连当局自己都不知道哪些项目在运行当中，更不要提操控这些项目了。就如同政治科学家艾拉·沙堪斯基（Ira Sharkansky）所说：“当代所有的国家都是福利国家，然而所有的福利国家都是混乱无章的。”因此，对政府项目的扩张持审慎的态度可能是明智之举。关键术语紧缩 紧急救助 政治经济学 公共政策 经济周期 萧条 通货膨胀 联邦储备委员会 收支平衡 固定汇率 浮动汇率 滞胀 赤字 债务 消费 外包 泡沫 狂热 恐慌 权利津贴 福利依赖 工作福利制 道德风险参考文献Akerlof, George A., and Robert J. 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