中国改革大势：未来30年

未来30年 相关内容 序：改革的新征程——《中国改革2010》书序文/高尚全2010年是中国改革重要的历史节点。在过去30年，中国改革经历了艰难的探索，确立了改革的目标是建立社会主义市场经济体制，坚持走有中国特色社会主义道路，建设科学发展的和谐社会。在未来30年，中国改革将继续新征程，国强民富、社会和谐、民族复兴，谱写中国发展的历史新篇章。目标明确了，路怎么走？再远的路也要从脚下一步步往前迈。过去30年，经济、社会转型的阵痛，改变了许多人坚守的理想，也令他们抛弃了自己的理想。而另一些人则坚持了下来，他们思考改革，实践改革，身体力行地参与改革事业，不是为了沽名钓誉，更不是为了改革而改革，而是时刻关注国家未来、社会进步、百姓福祉。他们经受种种诱惑，穿过重重迷雾，直指改革核心，探索和寻找未来之路。他们将改革事业看作人生的使命，改革不仅是他们现实生活的支点，更是他们孜孜以求的梦想。《中国改革2010》的作者正是这样一群人，多年来，他们一直活跃在改革事业的各个领域，无论是作为决策参与者、改革实践者，还是改革观察者和理论家，他们都是发自内心、毫无功利地奉献自己的智慧和才干，致力提高人们对改革的认识，促进改革事业发展。他们的实践和思考，可以让更多的人明确改革的意义、方向、目标和路径，可以让更多的人理解改革与每一个人的命运是那么密切相关。所以，这样的文章也就更具有了现实的阅读价值。2003年以后，中国经济取得了长足的进步，改革的成绩更为突出，而改革的步伐也平稳前行，形成了渐进式改革的特点。从国企改革、改制，到社会保障体系的建立与完善，以及扶持非公有制经济，从城市化到解决三农问题，从粗放型经济到更加注重产业转型和升级的低碳经济以及GDP增长的质量，改革按照经济社会发展的固有规律在一步步渐进地深化，而和谐社会目标的确立，则吹响了从经济转型到社会转型的号角。对渐进式改革的正确认识，要求把改革看作一项事业，而且是长期的事业。不能把改革等同于古代的变法，靠一两个精英的一招两式取得一些暂时的、眼前的成效。推动中国这辆大车前进，不惟是启动它的发动机的问题，整个的零件、车厢、车轮都要创新，要有系统性思维。任何一蹴而就的想法，都会使它步入歧途；另一个重要的问题是决不能倒退回去。这一阶段的经济高速增长不同程度地遮掩了改革存在的问题，使有些人以为经济可以解决一切问题。这种片面的经济发展论阻碍着对改革全面性长期性的认识，也导致了发展困难的堆积，改革的攻坚难度也将随之加大。中国改革已经步入“深水区”，要从经济领域逐渐转向更广阔的社会领域，前景令人期待，挑战也许更大。但无论难度有多大，人心齐则泰山移。《中国改革2010》的出版，将从一些层面上解开改革事业的面纱，让更多读者能够明白中国改革与你我前途休戚相关，看清方向，往前走得更加从容。未来30年 第一部分 中国经济60年（1）吴敬琏（国务院发展研究中心高级研究员）中华人民共和国建立已经六十年了。在纪念国庆六十周年的时候，我们不妨套用列宁的话说，“庆祝伟大革命的纪念日，最好的办法是把注意力集中在还没有解决的革命任务上”。在过去六十年中，现代中国的建设走过一条迂回曲折的道路，经历过无数艰辛、动荡、摇摆与反复，既有山重水复之困惑，也有柳暗花明之转机。这是一段中华民族走向复兴之路的历史。研究这段历史的经验和教训，将能为我们指明实现未了任务的方向。回想60年前，天安门的礼炮声迎来了一个全新的时代。在1949年－1953年的国民经济恢复时期中，曾经灾祸纵横的中国医治好战争的创伤，国民经济的面貌为之一新。这使亿万民众从心底里唱出《歌唱祖国》的歌声：“歌唱我们亲爱的祖国，从今走向繁荣富强。”然而，胜利也有它的阴暗方面。恢复国民经济的伟大胜利，使人们高估自己的能力和滋长了虚夸冒进的思想。在匆忙进行的社会主义改造的基础上建立起苏联式的集中计划体制，非但没有进一步激发人民大众的创造热情，相反形成了毛泽东故主席所说“寻寻觅觅、冷冷清清、凄凄惨惨戚戚”，缺乏生机与活力的局面。于是改革就提上了日程。从20世纪50年代开始，中国也同苏联和东欧的社会主义国家一样，为改变集中计划经济体制的低效率状态，试图对经济体制作出一些调整。1956年提出的“经济管理体制改革”，就是要在公有制和计划经济体制大框架不变条件下，进行某些政策调整，以便给经济注入活力。此后20多年，才在不断摸索中，逐渐明确了市场化改革的正确方向。然而，对于要建立什么样的市场经济，以及如何建立市场经济等问题上，仍然存在许多意见分歧。在半个多世纪的改革过程中，中国先后采取了多种措施，变革集中计划的经济体制，以及建立新的市场经济体制。这些措施以不同的经济理论和改革思路为背景，往往方向各异，有时甚至相互矛盾。为了简化头绪、深入讨论，本文以主要的改革措施为标志，将中国经济改革的历程划分为三个阶段，对这些改革措施的利弊得失进行检讨，进而解析中国经济的改革与发展之路。第一阶段是1958年至1978年，分权型命令经济。改革的重点，是中央政府向下属各级政府放权让利。第二阶段是1979年至1993年，为增量改革阶段，改革主要在国有部门以外的经济领域中推进，并以民营经济的成长壮大来支撑和带动整个国民经济发展。第三阶段是从1994年至今，为整体推进阶段，以建立市场经济体系为目标进行全面改革。在中国改革历程中，各个阶段的多种改革措施是相互穿插的，在前一阶段施行的改革中往往蕴含后一阶段主要改革措施的某些萌芽；后一阶段施行的改革，又常常保留前一阶段改革的某些遗产。上篇：分权型命令经济改革（1958年至1978年）完成“生产资料的社会主义改造”之后，中央计划经济得以全面推动，并在初期取得不小的成就，但其弊端也很快就显现出来。整个国民经济就像是一个“大企业”，中央政府是企业领导，各级地方政府是企业的各级部门，本该作为独立经营主体的企业，类似于这个“大企业”中大大小小的车间。未来30年 第一部分 中国经济60年（2）在这个“大企业”中，中央政府制定目标，通过计划指令层层下达至各级“部门”，然后由各级“部门”下达给各生产“车间”。这是一个无比庞杂、自上而下集体行动的体系，集生产和消费于一体，其计划异常复杂而难以精准，且缺乏调整的弹性。整个国民经济看似有序，却难免陷入低效甚至僵化的境地。当中央计划经济体制开始拖经济的后腿时，中国政府试图加以调整。不过，囿于当时的意识形态和认识水平，这个阶段的种种调整不过是在计划经济框架下的修修补补。在具体的实施过程中，许多措施又往往容易变形走样，甚至走向更为错误的方向。此后的实践证明，建立在中央计划体制下的改良，无法根除其弊端。相反，由于严禁分权决策下微观主体的必要尝试，计划经济体制每一次政策的调整，都意味着少数精英带领整个社会都经历一次震荡，其间缺乏应有的缓冲和弹性。“体制下放”这一阶段，调整的主要内容是中央向各级地方政府放权让利。这是对计划体制的第一次修补，类似于“大企业”领导在一定程度上向各级“部门”下放了自主经营权，也增加了“部门”之间的竞争，但其本质不变，仍然是把整个国家看成一个企业，主要靠行政命令进行运作，而不是依靠价格信号来对稀缺资源进行配置，其有效程度极端依赖事前计划的周密度和精准度——而缺失价格信号作为客观标准，主观计划的优劣无从作出合理评判。计划本身的问题，执行能力的问题，执行者的动机问题，都可能造成各种无法度量的低效、浪费和损失。1957年，中国政府根据1956年8月*八大一次会议决定，制定了以向各级地方政府放权让利为主要内容的经济管理体制改革方案，并从1958年初开始了“体制下放”运动，形成一种分权型的命令经济体制。与此同时，还发动了人民公社化运动，把农业生产合作社合并改组为工农商学兵“五位一体”和“政社合一”的人民公社，进一步加强了政府对农村经济和社会的全面控制。由“体制下放”和“人民公社化”所形成的经济体制，成为毛泽东在1958年发动的“大跃进”运动的制度基础。向各级地方政府放权让利的方针，与毛泽东在《论十大关系》讲话中提出的向地方、生产单位和劳动群众放权让利的原意不完全符合，后面两种放权让利退居到微不足道的地位。原因主要是1957年－1958年国内政治事态发生变化，从而使向国有企业和职工放权让利变成“政治上不正确”了。在*第八次代表大会以前，不少经济主管部门官员和国有企业领导曾经怀着很大兴趣研究南斯拉夫的“企业自治”试验，希望中国能够有所借鉴。在*八大上，企业自治曾是一个热门话题。然而，在1957年，随着*对南斯拉夫共产主义联盟“自治社会主义”的批判逐步升级，扩大企业自主权问题自然就从中国共产党的改革纲领中删除。而毛泽东《论十大关系》中关于要向职工个人放权让利，以便“调动”他们“积极性”的思想，是和其他社会主义国家在“非斯大林化”过程中加强对国有企业职工物质刺激的思想潮流相一致的。1957年，*和苏共在对待斯大林主义问题上的分歧已经露出端倪，同时，“反右派”运动后期，更把“个人主义”定为“右派反党反社会主义的思想根源”，要求人们“斩断名缰利索”。此时，通过对劳动者个人的“物质刺激”来“调动积极性”，就明显地与主流意识形态相冲突了。未来30年 第一部分 中国经济60年（3）在这样的政治环境下，放权让利就只能以各级地方政府为对象。这样，向各级地方政府下放权力和与此相联系的利益，就成为1958年改革的基本内容，而“体制改革”也就被定义为“体制下放”。这种改革思路，对中国以后的经济体制和经济发展产生了深远影响。1957年9月召开的*八届三中全会，是发动“大跃进”运动的一次会议，同时也是开始“经济管理体制改革”来“为跃进运动准备体制基础”的一次会议。会议原则通过了中央经济工作五人小组组长陈云起草的《关于改进工业管理体制的规定》《关于改进商业管理体制的规定》和《关于划分中央与地方对财政管理权限的规定》，并将这三个规定草案提交给全国人民代表大会常务委员会。总的精神，就是向各级地方政府放权让利，把权力下放给地方行政机关，以便进一步发挥地方和企业的主动性和积极性，因地制宜完成国家统一计划。11月14日，全国人大常委会批准它们自1958年起施行。1958年的“体制下放”，主要包括以下几个方面：——下放计划管理权。*中央在1958年9月发布《关于改进计划管理体制的规定》，要求将原来由国家计委统一平衡、逐级下达的计划管理制度改变为“以地区综合平衡为基础的、专业部门和地区相结合的计划管理制度”，实行以地区为主、自下而上逐级编制和进行平衡，使地方经济能够“自成体系”。这份文件规定，地方政府可以对本地区的工农业生产指标进行调整；可以对本地区内的建设规模、建设项目、投资使用等进行统筹安排；可以对本地区内的物资进行调剂使用；可以对重要产品的超产部分，按照一定分成比例自行支配使用。——下放企业管辖权。1958年4月11日，*中央和国务院发布《关于工业企业下放的几项规定》，提出国务院各主管部门所管理的企业，除极少数重要的、特殊的和试验性的企业仍归中央继续管理外，一律下放给地方政府管理。这样，原来由中央各部委所属的企业和事业单位，有88％下放到各级地方政府，有的还下放到街道和公社；中央直属企业的工业产值占整个工业产值的比重，由1957年的％下降为1958年的％。——下放物资分配权。一是减少由国家计委统一分配的物资（“统配物资”或称“一类物资”）和由国务院各部管理的物资（“部管物资”或称“二类物资”）的品种和数量。二是对保留下来的统配、部管物资，也由过去中央“统配”，改为各省、市、自治区“地区平衡，差额调拨”。三是在供应方面，除少数部门外，都由地方政府的计划机关负责分配和调拨。——下放基本建设项目的审批权、投资管理权和信贷管理权。对于地方兴办的限额以上项目，只需将简要计划任务书报请国家计委批准，其余由地方审批；限额以下的项目，完全由地方自行决定。允许地方政府在中央下拨资金和地方自筹资金总额的范围内兴办各种事业，包括限额以上的大型项目。地方银行可以根据各地“生产大上”的要求，“需要多少就贷多少，什么时候需要就什么时候贷”。——下放财政权和税收权。为了增加地方的财力，扩大地方政府的财权，决定实行“包税制”。未来30年 第一部分 中国经济60年（4）——下放劳动管理权。改变劳动用工计划由国家计划委员会统一制定、层层下达的做法，各地招工计划经省、自治区和中央直辖市确定以后即可执行。1958年的改革，虽然把向企业放权让利从它的公开纲领中删除，但实际上除了向地方政府放权让利，也采取了一些向企业放权让利的措施，包括：（1）减少指令性计划指标，将国家计委层层下达给工业企业的指令性指标由12项减为主要产品产量、职工总数、工资总额、利润等4项；（2）将原来分不同行业按一定比例从利润中提取少量“企业奖励金”（厂长基金）的制度，改为一户一率的“全额利润留成”制度；（3）扩大了企业的人事安排权，除企业主管人员和主要技术人员外，其他一切职工均由企业负责管理，企业还有权在不增加职工总数的条件下自行调整机构和人员；（4）部分资金可以由企业调剂使用，企业有权增减和报废固定资产。“放－乱－收－死”调整之后，地方政府有了更多的资源和自主权，各级企业的自主权利也有了相应的增加，但仍似总体计划下地方政府指挥的“车间”。掌控着企业和多种资源的地方政府之间有竞争，却既无价格机制作为信号引导和评判标准，又无优胜劣汰的有效约束，于是没有朝着创造财富的方向发展，却形成了“大跃进”的制度和组织基础。另一方面，由少数精英主导的计划经济，本身又极易受限于精英们的意识形态、认识水平、政治立场甚至情绪波动，容易大起大落。这一阶段，中国经济的进程更是被深深打上了政治活动的烙印。在保持计划经济用行政命令配置资源总框架不变的条件下，向地方政府层层分权所形成的分权型计划经济体制，和农村人民公社一起，构成了“大跃进”的制度基础。在这种体制支持下，各级政府响应毛泽东“三年超英、十年超美”的号召，充分运用调动资源的权力，大上基本建设项目，大量招收职工，无偿调拨农民的资源，来完成“钢铁生产一年翻一番”之类绝无可能实现的高计划指标。结果很快爆发了各地区、各部门、各单位争夺资源的大战，“一平（平均主义）、二调（无偿调拨）、三收款”的“共产风”盛行，经济秩序一片混乱。由于经济混乱，经济效率大幅度下降，耗费大量资源所换得的，只是一大堆为了邀功请赏而制造的虚夸数字。后来的事实证明，当时号称已经完成的钢铁、粮食等生产指标，完全是虚假的。然而，一些领导人仍然陶醉在自己制造的幻象之中。在食品供需出现短缺，全国性饥荒即将爆发的时刻，毛泽东却在思考“粮食多了怎么办”的问题，提出采取“休耕制”“敞开肚皮吃饭”一类解决办法。在人民公社中，纷纷采取了“公共食堂”“五包”“十包”等“各取所需”的分配办法。1958年末，这种一意孤行做法的消极后果终于显现，生产下降，大批工商企业出现亏损，生活必需品供应不足，经济陷入严重困难。面对这种严峻局面，*中央在1958年11月的“郑州会议”、1958年11月*中央政治局武昌扩大会议和1959年4月的*八届七中全会上，要求“压缩空气”、纠正“左”的偏向。1959年7月到8月间，*中央在庐山召开政治局扩大会议和八届八中全会（史称“庐山会议”）。毛泽东在会议开始时提出这次会议要进一步总结“大跃进”以来的经验，而且承认“大跃进”存在“没有搞平衡，打乱了整个国民经济的比例关系”“*、财权、商权、工权等四大权力下放过多”等缺点。可是，后来因为政治局委员彭德怀致信毛泽东，要求认真总结“大跃进”和人民公社化运动的经验教训，毛泽东临时决定延长会期，对彭德怀的“右倾机会主义反党活动”进行严厉批判，由此掀起了全国范围的“反右倾运动”。整个政治气氛从“纠‘左’”转向“反‘右’”。未来30年 第一部分 中国经济60年（5）“反右倾”运动导致的第二次“共产风”，使经济和社会状况进一步恶化。1959年全国共生产粮食1700亿公斤，比1958年的实际产量2000亿公斤减少了300亿公斤；1960年粮食产量降到1435亿公斤，比1951年的1437亿公斤还低，全国普遍发生饥荒。由于封锁消息和缺乏拯救措施，城镇地区广泛出现因营养不良导致的浮肿病，农村地区则造成了饿死2000万到4000万人和刘少奇所说“人相食”的人间惨剧。1960年秋季，党中央终于确定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的“八字方针”。恢复了由陈云任组长的*中央财经领导小组，采取坚决措施来克服“大跃进”和“人民公社化”造成的严重经济困难。“八字方针”的实施，主要采取了以下手段：——*中央于1962年1月召开的有中央、中央局、省市、地、县五级干部参加的“扩大的中央工作会议”（“七千人大会”）。毛泽东在会上表示承担错误责任以平息干部的怨气，同时要求加强团结，加强纪律，加强集中统一，做好工作，战胜困难。与此同时，恢复了以陈云为首的*中央财经领导小组，统管“调整国民经济”工作。——根据国务院和中央财经领导小组建立比1950年统一财经时“更严更紧”体制的要求，中央政府各部门在财政、信贷和企业管辖权等方面收回在1958年改革中下放的权力。例如，发布了加强计划纪律的“十项规定”和一系列收回原来下放权力的决定，对金融、财政和统计实行中央的垂直领导。1958年下放给地方管理的企业，也大多回到中央由各行业部管理。——凭借这一套高度集中化的体制实行稀缺资源的再配置，主要的措施是：大炼钢铁中兴建的“小土群”和“小洋群”冶炼设施全部“下马”；将“大跃进”中“招之即来”、进入城镇就业的约3000万农民工“挥之即去”，全部退回农村；对城市工业企业进行“关、停、并、转”调整。经过几个月的调整，经济逐渐稳定下来，并在1964年大体上得到恢复。不过，在人们庆幸经济秩序恢复的同时，却发现集中计划经济的所有弊病又都卷土重来。于是又酝酿再次进行改革。但是，直到1976年“*”宣告结束，由于存在社会主义只能采取行政命令配置资源这样的意识形态障碍，市场取向改革很难在政治上被接受。于是，进行向地方政府下放计划权力，几乎成了惟一可能的改革选择。因此，此后仍然多次进行过类似于1958年的行政性分权改革，例如，1970年以“下放就是革命、下放越多就越革命”为口号的大规模经济管理体制改革，就是1958年“体制下放”的重演。总之，1958年至1976年期间的多次“体制下放”，无一例外地以造成混乱和随后重新集中告终。在“一放就乱”“一管就死”的循环下，形成了“放－乱－收－死”的怪圈。制度反思“放－乱－收－死”的魔咒挥之不去，促使人们深刻反思，这种情况可能是由以公有制为基础的集中计划经济体制所固有的缺陷所决定的，甚至进一步摒弃固有的思维模式。在这种思考的基础上，人们的思想认识逐渐深入和提高，并为以后的改革实践提供了思想基础。中国理论界第一个对“体制下放”思路提出批评的经济学家是孙冶方。他在1961年给中国经济工作领导人的上书中指出，经济管理体制的中心问题，不是中央与地方政府之间的权力应当如何划分，而是“作为独立核算单位的企业的权力、责任和它们同国家的关系问题，也即是企业的经营管理权问题”。在孙冶方看来，只有让企业获得权力，“才能调动其积极因素，全面地把国家交给它的担子挑起来。”未来30年 第一部分 中国经济60年（6）不过，孙冶方的这种批评，并不是从稀缺资源有效配置和使用的角度，而是在“放权让利”和“调动积极性”的理论框架下进行的。因此，他并没有从理论上讲清楚为什么向地方政府放权让利不能解决问题，而向企业放权让利，“扩大企业的管理权”就能提高国民经济的效率。而且当时在极“左”路线统治下，即使孙冶方这种要求在计划经济框架下扩大企业自主权的主张，也不可能被当局所接受。所以，他在提出上述观点后不久，就被说成是“比利别尔曼还利别尔曼”的“修正主义分子”而受到批判和*。在1976年极“左”路线统治倾覆后，孙冶方的意见才被许多人所接受。直到20世纪80年代中期，人们才开始运用现代经济学理论去分析“体制下放”的利弊得失。在这一争论中，经济学家们形成了两种不同的认识：一种观点认为，“体制下放”对中国经济发展特别是非国有经济成分发展具有重要的推动作用。例如，上世纪80年代初实行财政“分灶吃饭”，向地方政府下放财权，导致了地区间的竞争，进而又引发了民营企业的产生和发展。在地方政府拥有某种财政独立性的情况下，地方官员为了追求本地利益，运用手中的权力使乡镇企业得到融资、生产、销售等方面的某些保护或便利，是中国非国有企业迅速发展的重要原因。张五常教授在他总结中国市场化改革30年的论文中，给予向地方政府放权让利（层层承包）以极高的评价，认为正是由此造成的“县际竞争”促成了中国经济的迅速发展。持另一种观点的经济学家，对那种把“体制下放”作为改革主线的想法和做法持批评态度。他们认为，不应当笼统地把改革的目标规定为“分权”，而应当区分性质完全不同的两种分权，即市场经济下的分权状态（“经济性分权”）和计划经济下的分权状态（“行政性分权”）。能够从根本上改善经济运行状况和提高整体效率的分权，只能是经济性分权，而不能是行政性分权。他们的论证如下：——从计划经济的角度看，要使这种经济体制多少行得通，必要条件之一就是在集中进行经济计算的基础上编制和下达计划，并且做到令行禁止。如果不是这样，而是政出多门，按照地方的利益和长官意志配置资源，结果只会使整个经济陷于混乱。总之，计划经济的资源配置方式在本质上要求集权。分权的计划经济，是较之集权的计划经济还要糟的计划经济。要摆脱“集权的计划经济就是死，分权的计划经济就是乱”这一两难境地，惟一的出路是进行市场取向的改革，建立市场制度，使得在市场竞争中形成的、能够反映资源稀缺程度的价格在资源配置中起基础性的作用。——从建立市场制度的观点看，市场经济是一种分权的经济。在那里，个人和企业等独立的市场主体根据市场价格信号和自身的利益，自主地作出生产什么、生产多少、为谁生产等决策。行政性分权在短时期中的确有激励地方政府积极支持民营经济发展的作用。但是，由此形成了企业与当地政府关系过于紧密的体制，既会促成地方保护主义的蔓延，也容易滋生*。从后一种观点看来，中国在1958年、1970年和1980年实行的行政性分权的财政体制，的确为市场关系在地区之间竞争的缝隙中成长提供了可能性，但在另一方面，又使地方保护主义和市场割据的倾向得以滋长。到20世纪80年代中期，地区间相互封锁、分割市场以及对本地企业实行行政保护等行为，已经成为形成国内统一市场（integratedmarket，即一体化的市场）的重大障碍。甚至有人把中国经济称为“诸侯经济”。未来30年 第一部分 中国经济60年（7）因此，对于20世纪80年代中期的中国来说，当市场力量增强到一定程度，打破地区封锁和形成统一市场就成为改革的一项重要任务。中篇：增量改革（1979年至1993年）在计划体制内多次徒劳无功的改良尝试和震荡，迫使中国政府进行深刻的反思，并考虑其他方向的变革。允许微观主体在公有体制之外进行尝试，成为这一阶段改革极为重要的积极因素，在这个基础上，才有了非国有经济的发展空间，以及更为系统的增量改革战略。从小岗村的农地改革试验开始，允许人们在公有体制之外进行尝试，是一个里程碑式的抉择。在分散的微观主体成功尝试的基础上加以系统性的理论总结，并逐渐以制度化的形式将这些成果固定并加以推广，是一个伟大的经验。这种看似没有理论指导的“摸着石头过河”策略，蕴藏着一个内在合理性，即允许分散的微观主体分头探索社会发展的方向，并且一旦这些探索取得成功，整个社会可以分享其成果。“增量”的强大生命力一旦释放，便迅速为社会所认可，并吸引着越来越多的资源积聚，不但逐渐成为国民经济的一个重要支撑点，更在与“存量”的竞争中占了上风。至关重要的一点是，能够反映稀缺资源程度，并引导资源配置的市场价格体系在“增量”中逐渐形成，最终在大多数领域内将原有的公有经济彻底融入了新的价格体制。改革开放的大门一旦打开，新旧两种体制的优劣立判；在经济力量的牵引和推动下，就无法再回头了。1976年10月，以江青为首的“四人帮”被逮捕和“*”宣告结束，使中国经济发展出现了转机，此后的经济社会体制改革，是从扩大国有企业自主权开始的。在扩大企业自主权试验不成功、国有经济改革停顿不前的情况下，中国领导把取得进展的希望放到了非国有经济方面，力图通过一些变通性的制度安排使民营经济得以破土而出并逐渐发展壮大，成为中国新的经济增长点。我们把这种改革战略叫做增量改革战略。往后中国经济改革和经济发展所取得的成就，在很大程度上与这一新的改革战略有关。不过，由这种改革战略长期延续所带来的“双轨体制”，也造成了一系列很难解决的问题。“体制内改革”受挫传统的计划经济体制固然已经难以为继，但无论是意识形态、人们的认识水平，还是原有体制的惯性，都决定了新的经济体制不可能从天而降。当改革已成大势所趋，改革的方向却存在争议。究竟是继续在原有体制下进一步改良，把重点从“给地方政府放权让利”改为“给企业更多的自主权”，还是在计划指导下充分发挥市场调节的作用，甚至全面建立市场经济体制？改良的主张在辩论和实践上一度占据上风，但其固有的缺陷也很快再次显现。与此同时，包括产权改革萌芽的市场化改革实践，则开始在民间小心而积极地尝试，并显现出勃勃生机。十年“*”结束后，由于把整个社会变成牢笼和使上亿人遭到*，绝大多数中国人对“全面专政”制度彻底绝望，全社会一致认为旧路线和旧体制再也不能继续下去了，由此形成了必须通过改革开放变革救亡图存的共识。这正像*所说：“不改革不行，不开放不行。过去二十多年的封闭状况必须改变。我们实行改革开放政策，大家意见都是一致的，这一点要归‘功’于十年‘*’，这个灾难的教训太深刻了。”未来30年 第一部分 中国经济60年（8）启动改革的第一项行动，是十一届三中全会发动解除极“左”思想束缚的“思想解放运动”。当时主持*中央党校工作的*，支持《光明日报》在1978年5月11日发表了《实践是检验真理的唯一标准》的评论员文章，以此为开端，全国掀起了一场以“解放思想”为基本内容的启蒙运动。“思想解放”意味着原来认为天经地义的“阶级斗争为纲”“无产阶级专政下继续革命”之类的理论是可以被怀疑的，原来认为神圣不可侵犯的计划经济制度和“对党内外资产阶级（包括所谓‘资产阶级知识分子’）全面专政”的政治制度是可以改变的。这次运动打破了数十年僵化思想的束缚，激发了工人、农民、知识分子和机关干部开动脑筋去寻找挽救危亡、求得发展的出路。他们认真总结自己的教训，学习他国的经验，提出了各种各样变革的设想。中国政府也派出了许多代表团，分别到美国、西欧、东欧和东亚国家去考察取经，力图汲取它们促进经济高速发展方面的经验。在这种氛围下，决策层提出了改革问题。1978年7月－9月召开的“国务院务虚会”印发了南斯拉夫、罗马尼亚等国进行企业改革和引进外资促进经济高速发展的材料。国务院副总理李先念在务虚会上作总结报告时指出，当务之急，是既要大幅度改变目前落后的生产力，也要多方面改变生产关系，改变上层建筑，改变工农业企业的管理方式和国家对工农业企业的管理方式，改变人们的活动方式和思想方式。至于如何进行经济体制改革，大致上有两种不同的想法：第一种是以扩大国有企业自主权为主要内容。在“*”结束以后的政治思想和经济政策的“拨乱反正”中，绝大多数经济学家和党政领导人认同孙冶方的经济思想，认为应当把扩大企业经营自主权和提高企业活力放在改革的中心地位。李先念在“国务院务虚会”的总结中指出：“过去20多年的经济体制改革的一个主要缺点，是把注意力放在行政权力的分割和转移上，由此形成了‘放了收、收了放’的‘循环’。在今后的改革中，一定要给予各企业以必要的独立地位，使它们能够自动地而不是被动地执行经济核算制度，提高综合经济效益。”1978年12月*第十一届三中全会《公报》也指出：旧经济体制的“严重缺点是权力过于集中”，“应当有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权”，以便“充分发挥中央部门、地方、企业和劳动者个人四个方面的主动性、积极性、创造性，使社会主义经济的各个部门、各个环节普遍地蓬蓬勃勃地发展起来”。多位经济学家也持有类似的观点。例如，时任中国社会科学院工业经济研究所所长的马洪在1979年9月的一篇论文中提出，“改革经济管理体制要从扩大企业自主权入手”，扩大企业在人、财、物和计划等方面的决策权力。同一研究所的副所长蒋一苇针对中央集权的“国家本位论”和行政性分权的“地方本位论”，提出了“企业本位论”。他认为，改革的方向应当是“以企业（包括工业企业、商业企业、农业企业等等）作为基本的经济单位。企业在国家统一领导和监督下，实行独立经营、独立核算，一方面享受应有的权利，一方面确保完成对国家应尽的义务”。他主张：“企业应当是企业全体职工的联合体，……企业的权利是掌握在全体职工的手里”实行独立经营、独立核算。中国社会科学院经济研究所副所长董辅则把扩大企业自主权归结为改变“全民所有制的国家所有制形式”，认为全民所有制经济单位“应该具有统一领导下的独立性，实行全面的独立的严格的经济核算”；“各经济组织中的劳动者有权在维护和增进全体劳动者的共同利益的前提下，在统一计划的指导下，结合本单位和自身的利益的考虑直接参加经营。”未来30年 第一部分 中国经济60年（9）另一种意见的思考范围更加宽广，认为改革的目标应当是建立一种完全不同于苏联模式的新经济体制：社会主义的商品经济。例如，中国*主义经济学的宿将、中华人民共和国建立后长期担任中央政府经济领导工作的薛暮桥在1979年出版的、对当时的改革思想产生了重大影响的著作《中国社会主义经济问题研究》中指出，中国经济改革迫切需要解决两个问题：“一是企业（包括集体经济单位）管理制度的改革，使企业成为有活力的基层经营管理单位；另一个是国民经济管理制度的改革，使它更适合于社会化大生产的要求。”他在1980年初夏为国务院体制改革办公室起草的《关于经济体制改革的初步意见》中明确提出：“我国现阶段的社会主义经济，是生产资料公有制占优势，多种经济成分并存的商品经济。我国经济改革的原则和方向应当是，在坚持生产资料公有制占优势的条件下，按照发展商品经济的要求，自觉运用价值规律，把单一的计划调节改为在计划指导下，充分发挥市场调节的作用。”薛暮桥在1980年9月召开的各省市区第一书记会议上就这个《意见》作说明时说：“所谓经济体制的改革，是要解决在中国这块土地上，应当建立什么形式的社会主义经济的问题，这是社会主义建设的根本方向。将来起草的经济管理体制改革规划，是一部‘经济宪法’。”薛暮桥起草的《意见》，得到了*等领导人的支持，但是这种想法并没有最终形成政府的决定。还有一位对于中国经济改革理论和政策有着重要影响的是长期从事农村经济研究的杜润生。他曾经辅佐过被毛泽东批评为1952年到1962年“十年一贯制”地“走资本主义道路”的中国农村工作领导人邓子恢。杜润生早在上世纪80年代初期从推行农村承包制开始，重新发挥他在制定农村经济政策方面的影响。他广泛吸收了现代经济学的理论成果，主张全面建立市场经济体系。长期在宣传部门工作的于光远从恢复*主义“原义”的角度批评斯大林、毛泽东的经济理论和经济体制。他和他的追随者更多地倾向于南斯拉夫共产主义联盟提出的“企业自治”和“社会所有制”的经济体制。在上述两种思想中，第一种思想更加受到实际工作者和国有企业领导人的支持。受这种思想的影响，四川省率先开始了“扩大企业自主权”的改革。1978年10月，四川省选择了六家国有工厂进行扩大企业自主权试点，取得了明显成绩。随后，四川省的试验扩大到100家国有企业。1979年7月，国务院发布《关于扩大国营工业企业经营自主权的若干规定》等文件，要求各地方、各部门选择一些企业按照这些规定进行扩大企业自主权的试验。到1979年底，全国试点工业企业达到4200个。到1980年，又扩大到6600个，它们的产值占全国预算内工业产值的60％、利润占全国工业企业利润的70％。“扩大企业自主权”改革的内容与1965年苏联总理柯西金领导的“完全经济核算制”改革大体类似，主要包含两方面的内容：一是简化计划指标，放松计划控制；二是扩大资金数额，强化对企业和职工的物质刺激。在开始的几个月内，“扩权”显著提高了试点企业职工增产增收的积极性。但是，这种和1965年苏联的“柯西金改革”相类似的做法的局限性很快就表现出来。在新体制下拥有某些自主权的企业并未受市场公平竞争的约束，也不处在价格信息的引导之下，因此，企业“积极性”的发挥往往不一定有利于社会资源的有效配置。加之当时对发展工业要求过高过急，增加投资的压力很大，造成了总需求失控，财政赤字剧增，经济秩序陷于混乱。未来30年 第一部分 中国经济60年（10）“体制外先行”战略旱路不通走水路。当体制内改革的尝试遭遇瓶颈时，决定整个改革方向的中央领导表现出足够的包容度和灵活性。以微观主体的自发探索为第一推动力，中央政府从默许到制度化承认，逐步在公有制之外推行市场化取向的变革。以家庭承包制度为基础的农村土地改革，率先推动了产权制度层面的变革，并迅速在国有部门之外形成燎原之势。此后，对外开放与对内改革齐头并进，私有产权和计划之外的价格体系得到事实上的认可，并不断发展壮大。非公部门和市场价格对公有部门和命令价格体系形成有力的冲击，成为公有制改革的强大外在压力，但前两者与后两者长时间仍然并行运行，分别形成经济体制与价格体系的“双轨”。当国有企业的扩大自主权改革陷入困境以后，已经掌握领导权力的*改变了改革的重点，从城市的国有经济转向农村的非国有经济，其中最重大的政策转变，是对农村包产到户由禁止到允许的转变。1980年9月，*中央决定允许农民根据自愿实行家庭承包制度。此后仅仅两年时间，家庭承包制，即家庭农场制就在全国绝大多数地区取代了人民公社“三级所有、队为基础”的制度。农村经济从此气象一新。在此基础上，以集体所有制为主的乡镇企业也蓬勃发展起来。从这时起，中国开始采取了一种有别于苏东国家以改革现有国有企业为主的新战略，这就是不在国有经济中采取重大的改革步骤，而把改革重点放到非国有部门去，在那里创建市场导向的企业，并依托它们实现经济增长。这种战略被称为“增量改革”战略或“体制外先行”战略。当增量改革战略在农业领域取得初步成功以后，中国党政领导将这种经验推广到其他部门，采取的策略是在保持国有经济主体地位的条件下，逐步放开对私人创业活动的限制，加上在这之前已经开始的对外资开放国内市场，为民营经济的发展开拓出一定的空间，使非国有经济（民营经济）得以自下而上地发展起来。发展非国有经济的战略，主要表现在以下三个方面：第一，允许非国有企业成长。是否允许非公有经济存在和发展，在中国一直是一个在政治上非常敏感的问题。即使在1976年以后几年的“拨乱反正”时期，“愈大愈公愈好”“割资本主义尾巴”“要让资本主义绝种”等毛泽东时代的教条仍然统治着人们的观念。因此，在改革开始时期，只能采取迂回曲折的方式发展非公有制经济。“包产到户”取得成功以后，这种思想禁锢才被进一步突破。1983年在事实上取消了对私人企业雇工人数的限制。也就是说，私有企业取得了合法地位。在那以后，私有部门得到了愈来愈快的发展。第二，营造“经济特区”的“小气候”，实现部分地区与国际市场对接。在各国以往的经济发展史中，国内市场的发展往往是旷日持久的，需要很长时期才能形成。本来旧中国的商业文化传统就十分薄弱，中华人民共和国建立后经历了30年的计划经济实践，市场力量几乎被消灭殆尽，国内市场的形成就更加困难。面对这种情况，要在改革开放初期的短时期内形成国内市场并全面与国际市场对接是完全不可能的。于是，汲取其他国家建立出口加工区和自由港的经验，利用沿海地区毗邻港澳台和海外华侨、华人众多的优势，通过营造地区性的“小气候”作为对外开放的基地。1978年12月的*十一届三中全会正式宣布实行“对外开放”的方针，积极发展同世界各国平等互利的经济合作。1979年，中国政府确定对广东、福建两省实行“特殊政策、灵活措施”，以便发挥它们毗邻香港、澳门的区位优势；1980年，建立了深圳、珠海、汕头、厦门等四个经济特区；1985年又决定开放沿海14个港口城市。对外开放以来，逐渐在沿海、沿江、沿边地区形成了有一定纵深的开放地带。未来30年 第一部分 中国经济60年（11）对外开放促进了国内经济改革。参与国际市场的激烈竞争，使中国的经营管理人员对国际市场有了更好的了解，同时也使他们对提高产品质量和降低生产成本，产生了紧迫感。为了在竞争中生存，取得更大的自主权和改进经营管理成为十分必要的事情。参与进出口贸易竞争，也促使中国国内价格结构向国际市场看齐，加快了国内价格改革的进程。第三，建立经济体制改革综合试验区，实行改革开放的“地区推进”。在市场取向的改革不能在全国同时铺开，改革又需要有系统性的条件下，选择沿海某些市场一向比较发达、又具有较好的对外开放条件的地区建立改革试验区，在改革和开放这两个方面结合运用前面讲到的两种做法，使市场经济体系能够多少完整地建立起来，然后通过它们的示范和辐射，带动内地的改革和开放。自从1985年广东省的广州、佛山、江门、湛江等四个市被国务院确定为“全国经济体制综合改革城市”，经过十来年的发展，到上世纪90年代中期，中国从辽东半岛到广西沿海一线涌现了已经初步形成成片市场、经济具有很强活力的地区。在内地，也出现了某些初步“搞活”的地区。市场力量的作用，正在从这些地区向四面八方辐射，它们已经成为推动市场化改革的强大基地。实施增量改革战略最重要的成果，是使民营经济得以从下而上地成长起来，并且日益发展壮大。上世纪80年代，中国民营工业的增长率约为国有工业的2倍。到80年代中期，非国有经济成分无论在工业生产中还是在整个国民经济中，都占据了举足轻重的地位。在工业中，其产出份额已经达到三分之一以上；在零售商业中，非国有成分的份额增长得更快。十余年的增量改革，给中国经济带来了高速增长。在1978年至1990年的12年中，国内生产总值年均增长％，城镇居民家庭人均可支配收入年均增长％。“双轨制”的形成非公经济与市场价格的持续发展，不可避免地与公有经济和命令价格产生直接的冲突。“双轨”不可持久。一者因为公有经济部门长期处于命令价格的保护之内，既缺乏自我改革的动力，又使非公经济部门在竞争中处于非常不利的地位；二者因为两套价格长期并行，以命令价格取得资源者可以利用价差牟取暴利，致使寻租、*盛行，极大地扰乱经济秩序。作为特定历史阶段的产物，“双轨制”曾经作出过重要的贡献，然而随着时代的进步，已经越来越不适应经济发展的要求，甚至妨碍改革的进一步深化。实行增量改革战略，在大体维持国有经济现有体制的条件下，容许私有经济发展和引入部分市场机制，使中国经济出现了命令经济和市场经济双轨并存的状态。这种经济体制“双轨制”最集中的表现，是生产资料分配和价格的“双轨制”。在计划经济条件下，生产资料由国家在国有经济单位之间统一调拨，价格只是这些单位之间进行核算的工具；消费品由国营商业系统统一经营，各级物价管理部门统一定价。在改革开放之初，国有企业获得了销售产品的自主权。1979年国务院转发的《关于扩大国营工业企业经营自主权的若干规定》允许企业自销超计划产品，在计划轨之外开辟了物资流通的“第二轨道”——市场轨。未来30年 第一部分 中国经济60年（12）与此同时，没有物资调拨指标的非国有企业的产生和发展，也提出了从市场获得原料等物资的必要性。到20世纪80年代中期，非国有企业工业总产值已经占到全国工业总产值的31％，通过市场流转的生产资料份额也不断扩大。在这种情况下，1985年1月国家物价局和国家物资局下发《关于放开工业生产资料超产自销产品价格的通知》，允许企业按市场价出售和购买“计划外”产品，从此开始正式实行生产资料供应和定价的“双轨制”。具体的办法是，对那些在1983年以前有权取得计划内调拨物资的国有企业，仍然根据1983年调拨数（即“83年基数”），按调拨价供应所需生产资料；超过“83年基数”的部分，则按照市场价格从市场上购买。在实行增量改革战略情况下，由于国有部门和私有部门双轨并存，除生产资料分配和价格形成的“双轨制”外，还在其他领域形成了多种“双轨制”，例如国家银行贷款利率和市场利率的“双轨制”、外汇牌价和调剂市场价格的汇率“双轨制”，等等。对于“双轨制”的利弊得失，经济学家的看法也非常不同。刘遵义、钱颖一、G.罗兰（GérardRoland）和张军对价格“双轨制”在稳定国有经济生产和实现帕累托改进等方面的积极作用作出了肯定评价。他们根据一般均衡分析，论证了双轨价格自由化的帕累托改进的特性。国家经济体制改革委员会体制改革研究所1986年的一份研究报告，从经济和政治两方面论证了价格“双轨制”的积极作用。报告认为，从经济上看，在“双轨制”条件下，“企业无论是增加或减少生产品或投入品，其增减变化部分的价格实际是按市场价格计算的。这同时也意味着，市场价事实上已对企业的边际产出和投入产生了决定性作用，通过这种边际作用，形成了调整短期供求的信号和影响力量。”从政治上看，“在双轨经济中有一种能够用行政权力分配资源的机制存在。在一定条件下，这种凭证的货币化会向权力的货币化转化，即分配凭证的权力，实际上是分配货币的权力，也就是说权力本身能够用货币度量了。它完全可以把权力变成一种货币。这种腐化行为在经济上是非常合理的。只要凭证货币化的机制发挥作用，在计划所派生的行政权力又有所保留时，把对各种资源的分配权力当做一种资本来运用，就完全是一种非常自然的情况。”美国经济学家K.墨菲（KevinMorphy）、A.施莱弗（AndreiShleifer）和R.维什尼（RobertVishny）对此持有不同的看法，他们认为，如果所有的价格不是一齐放开，就会产生资源配置的扭曲。而且，它会在能够获得变相补贴的国有企业与只能以市场价格获得原料、设备和贷款的民营企业之间造成不平等的经营条件，因此愈到后来就愈益成为阻碍民营经济进一步壮大的因素。另外一些中国学者例如本文作者对“双轨制”持续带来的社会政治后果给予高度关注。他们认为，“双轨制”的制度安排所造成的经济和社会后果是双重的。一方面，正像前面一些学者所说，它给民间创业活动一定的空间，使各种类型的民营企业得以成长；另一方面，特别值得警惕的是，如果这种“权力货币化”或“权力资本化”的制度安排持续下去甚至得到加强，就会造成广泛的寻租（rent-seeking）环境，埋下*蔓延的祸根。而如果不能及时通过进一步的市场化改革铲除这一祸根，就有可能助长权贵资本主义的发展，酿成严重的经济、社会及政治后果。未来30年 第一部分 中国经济60年（13）这样，“双轨体制”就把两条可能的进一步发展道路摆在中国的面前：一条是坚持改革，建设政治文明下法治的市场经济；另一条是强化寻租基础，走向权贵资本主义的穷途。下篇：“整体推进”全面改革（1994年至今）“双轨”的存在，意味着国民经济中仍然存在着大量低效的公有经济成分以及非市场化价格体系。公有经济和计划体制痼疾未除，与新生的非公经济和市场体制之间的矛盾却在日益尖锐。中国经济的改革战略从“增量改革”向“全面改革”进行转变，遂改革的必由之路。改革的主要措施，包括价格“双轨制”的“并轨”，以及国有企业大刀阔斧的改革。许多改革措施卓有成效，为中国经济持续高速发展作出关键性贡献，但由于种种原因，许多重要的改革未能适时推进，导致进一步的改革更为艰难。在国民经济许多重要领域，如能源、电信、石油、金融等国有垄断行业，改革难以深入。一些重要的要素价格，如能源、利率、汇率，也尚未放开，依然未能真正反映资源的稀缺程度，从而影响资源配置的效率。更为严重的问题在于，政府和国有经济部门依然掌控着国民经济的大部分资源，与市场经济的生产方式不相适应，而且“国进民退”等逆潮流的事件时有发生。多年来的经验证明，改革如果不彻底，则其在推进至某个特定的阶段，在破除原有格局的同时，往往会形成新的既得利益集团，成为妨碍改革进一步推进的重要阻力。而由于改革不彻底而产生的种种弊端，包括*、寻租、社会不公等，又必须通过继续进一步深化改革才能去除。改革已经进入深水区，其进程更加不容耽误，中国经济在取得巨大成就的同时，面临着巨大的挑战。采取增量改革战略，目的是为了减少改革阻力，积蓄改革力量，缩短改革进程，最终目的还是建立统一的市场经济体系。因此，改革终归要推进到国有部门。在“体制外”改革已经为全面建立市场经济制度准备了必要条件的基础上，就应当抓住时机，在占用了国民经济中大部分重要资源的国有部门进行整体配套改革，实现由计划经济到市场经济的全面转轨。由于没有能够及时实现改革战略的转变，国民经济中已经搞活的“体制外”部分和在很大程度上仍受传统经济体制束缚的“体制内”部分之间出现了剧烈的摩擦，经济体系中存在着许多漏洞，国民经济的稳定发展就经常受到威胁。正如青木昌彦（MasahikoAoki）在《比较制度分析》一书中所指出的，一个体系中的各种制度具有战略互补性，某一项或几项制度发生变革，其他的制度要么进行相应的变化，要么就会与新制度不相配合，对新制度的实施产生阻碍。因此，制度变革本质上就应该是整体推进的，虽然在实施上可以分步进行，否则，就会存在巨大的制度运行成本。所以，“双轨制”拖得愈久，其消极后果也体现得愈严重。随着社会经济矛盾的加剧，由局部市场化转向全面改革的呼声也在上世纪80年代中期变得愈来愈强烈。1986年，在改革领导人的推动下，终于开始转向进行全面改革的尝试。试水全面改革这是中国改革以来又一个全新的阶段，改革开始从非公部门推向公有部门，从农村推向城市，从价格体制推向以价格体制、税收体制和财政体制为重点的配套改革，从经济改革推向政治改革，进行了全面的尝试。这些改革措施在许多领域，尤其是宏观经济体系建立和所有制结构调整两方面都取得了重大进展，但由于突发性事件以及既得利益集团的阻挠，经济体制改革和政治体制改革出现重大反复，并未能取得预期的成就，这也使得后来的改革难度进一步加大。未来30年 第一部分 中国经济60年（14）*是“增量改革”的倡导者，但他并不满足于改革前期在非国有部门取得的成就。当非国有经济已经能够为整个改革提供支撑点的时候，他提出了转移改革战略重点、把改革推向国有部门的要求。他在1984年6月指出，在农村改革见效以后，“改革要从农村转到城市。城市改革不仅包括工业、商业，还有科技、教育等，各行业”。同年10月召开的*十二届三中全会，通过《*中央关于经济体制改革的决定》，决定实施这一战略转变。根据*十二届三中全会《决定》和1985年《*中央关于制定第七个五年计划（1986年－1990年）的建议》通过企业、市场体系和宏观调控体系等三方面互相联系的改革，“在今后五年或者更长一些的时间内，基本上奠定有中国特色的、充满生机和活力的社会主义经济体制的基础”的要求，中国政府从1986年起采取了一系列的改革措施。为了克服双重体制胶着对峙造成的种种弊端，1986年初，时任国务院总理*提出了以价格体制、税收体制和财政体制为重点进行配套改革的设想。他宣布1986年国务院的工作方针是：在继续加强和改善宏观控制的条件下改善宏观管理，在抑制需求的条件下改善供应，同时做好准备，使改革能在1987年迈出决定性的步伐。接着，*就改革形势和“七五”（1986年－1990年）前期改革的要求多次发表讲话。他在这些讲话中指出，这种新旧体制胶着对峙，相互摩擦，冲突较多的局面不宜拖得太长。因此1987年和1988年需要采取比较重大的步骤，促使新的经济体制能够起主导作用。这就需要在市场体系和实现间接调控这两个问题上步子迈大一点，为企业能够真正自负盈亏，并在大体平等的条件下展开竞争创造外部条件。“具体说来，明年的改革可以从以下三个方面去设计、去研究：第一是价格，第二是税收，第三是财政。这三个方面的改革是互相联系的。”“关键是价格体系的改革，其他的改革围绕价格改革来进行。”为了进行拟议中的配套改革，国务院在1986年4月建立了经济改革方案设计办公室。这个办公室在国务院和*中央财经领导小组的直接领导下，拟定了“七五”前期以价格、税收、财政、金融和贸易为重点的配套改革方案。其中的价格改革，准备采取类似于捷克斯洛伐克在1967年－1968年改革的做法，用“先调后放”的办法实施价格市场化：先根据计算全面调整价格，然后用一到两年时间将价格全面放开，实现并轨。在财税体制方面的主要举措，则是将当时实行的“分灶吃饭”体制（Revenue-SharingSystem），改革为“分税制”（Tax-SharingSystem）以及引进增值税（VAT）等，上述配套改革方案在1986年8月获得国务院常务会议通过，决定从1987年1月1日起施行。*在1986年9月13日听取中央财经领导小组关于改革方案的汇报时，对这个配套改革方案作出了很高的评价，要求照此执行。与此同时，*在1986年再次要求启动以“党政分开”为重点的政治体制改革，使中国的政治体制适应于市场经济的需要。20世纪80年代双轨并存引致的诸多矛盾表明，问题的症结在于：在双轨体制下，“国家辛迪加”中政府控制和支配基本经济资源的遗产尚未得到消除，使矛盾集中在政府身上。要消除这些遗产，就不能不彻底进行国家体制的改革。正是由于认识到政治改革的重要性，*在1986年重提进行政治体制改革的问题。“不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”遗憾的是，这两方面的改革都没能进行下去。未来30年 第一部分 中国经济60年（15）在经济改革方面，在政府内部和学术界一直存在不同的意见。国务院领导原来是坚持“价、税、财配套”改革的，但是到1986年10月，国务院领导改变了原来的想法，转向以国有企业改革为改革主线，并在1987年和1988年实行了“企业承包”“部门承包”“财政大包干”“外贸大包干”和“信贷切块包干”等五大“包干”制度，回到了维持市场经济与命令经济双轨并存体制的老做法。由于丧失大步推进改革的时机，行政*、通货膨胀等问题愈演愈烈，最后以1988年的抢购风波和1989年的政治风波告终。1988年的经济危机和1989年的政治风波以后，一些政治家和理论家把这次经济和政治动荡归罪于市场取向的改革，指责“取消计划经济，实现市场化”就是“改变社会主义制度，实行资本主义制度”。于是，发生了改革开放以后的又一次回潮。直到1992年初*作了推动进一步改革开放的南巡讲话以后，才迎来新的改革开放热潮。1992年10月*第十四次党代表大会，确定了建立社会主义市场经济的改革目标。1993年11月的十四届三中全会，又作出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，在以下的问题上获得重要突破：第一，明确提出“整体推进、重点突破”的新的改革战略。也就是说，不只在边缘地带进攻，而且要在国有部门打攻坚战，要求在20世纪末初步建立社会主义市场经济制度。第二，为财税体制、金融体制、外汇管理体制、企业体制和社会保障体系等重点方面的改革提出了目标，拟定了方案。根据*十四届三中全会的《决定》，从1994年初开始，中国政府在财税、金融、外汇管理、企业制度、社会保障体系和国有企业等方面采取了一系列重大措施来推进改革。同时，国务院要求按照《公司法》进行建立现代企业制度的试点，以便在取得经验后全面推广。在以上诸方面的改革中，外汇改革进展最为顺利，提前实现了全会《决定》所规定的在经常账户下实行“有管理的浮动汇率制”的目标，财税体制也进入了预定的轨道。其他方面，特别是国有经济改革虽有一定进展，但仍未达到现代市场经济的要求。到20世纪90年代中期，中国改革在宏观经济体系建立和所有制结构调整两方面都取得了重大进展。基本标志是原来国有经济一统天下的局面发生了改变，国有经济在国民经济中所占比重有了比较大下降。不过从全面建立市场经济所有制基础的角度看，改革的大关并没有过。直到1993年，虽然国有经济在国内生产总值（GDP）中所占的比重不到一半，但政府和国有企业仍然是稀缺经济资源的主要支配者。以资金为例，国有部门占用了70％以上的信贷资源。此外，由于政府和国有企业在国民经济中的领导地位，使适合市场经济的金融、财税等体系难以健全。发生这种情况的根本原因在于，旧有的国有经济体制，亦即列宁在《国家与革命》中所说的“国家辛迪加”（TheStateSyndicate），或者用现代语言说，党政经一体化的大公司（TheParty-StateInc.），乃是整个旧体制的核心或基础。以此为依据的利益关系盘根错节。如果在旧体制中既得利益者不能以整个社会的利益为重，就会以种种口实（包括政治借口）阻碍国有部门改革和改组的进行。于是，改革和改组就会遇到很大的阻力。未来30年 第一部分 中国经济60年（16）世纪之交的改革与矛盾随着改革的深入，改革与反改革的力量交锋日益激烈。从某种意义上讲，此后的改革比改革初期更为艰难。改革初期的阻力主要来自意识形态，而此时则主要来自既得利益；改革初期的措施有帕累托改进的特性，而此时国有垄断企业和政府部门已经享受改革的成果，但进一步改革会损害它们的利益。推动国有垄断企业和政治体制改革，意味着政府要对自身进行改革，改革由此进入更为艰难的攻坚战，进度明显放慢。中国经济改革面临的旧所有制结构的障碍，在1997年的*十五大上取得了某些重要的突破。从经济方面说，*十五大否定把国有经济比重大小同社会主义性质的强弱直接联系起来，明确肯定多种所有制共同发展是至少一百年的社会主义初级阶段的“基本经济制度”。在世纪之交，一个以混合所有制为基础的市场经济的轮廓开始显现在人们的面前。据此，代表大会要求根据“三个有利于”的原则，调整和完善国民经济的所有制结构，建立今后长时期的基本经济制度。调整包括三项主要内容：（1）缩小国有经济的范围，国有资本要从不关系国民经济命脉的领域退出；（2）寻找能够促进生产力发展的多种公有制实现形式，发展多种形式的公有制；（3）明确宣布非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，鼓励个体私营等非公有经济的发展。1998年，*十五大的上述决定被写入《中华人民共和国宪法修正案》：“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。”“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。”在此后几年中，中国的经济改革取得了不小进展。第一，国民经济的所有制结构明显优化，从国有经济一家独大的结构转变为多种所有制企业共同发展。除少数垄断行业外，民营经济一般居于主要地位；在就业方面，民营企业成为吸纳就业的主体，2006年民营企业就业人数达到全国城镇就业人数的72％。第二，国有企业改革取得重大进展。主要表现在：国有企业已从国有独资的产权结构，变为以股份多元化的公司制企业为主。目前在非金融类企业方面，绝大多数国有二级企业已经改组为国家相对或绝对控股的股份有限公司。在金融类企业中，21世纪初实现四家国有商业银行的海外整体上市，为中国金融市场提供了必要的微观基础。这些公司在股权多元化的基础上搭起了公司治理结构的基本框架。中国虽然在20世纪末建立起市场经济制度的基本框架，但是市场经济的若干重要架构，例如规范的金融市场，现代市场经济所必需的法治体制，并没有建立起来。所以说，距离原来确定的经济改革目标还有不小的差距。有鉴于此，2003年的*十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》。不过，这一决定的执行不是没有阻力和障碍的。由于改革有所放缓，社会矛盾的态势也发生了新的变化。首先，按照*十五大和十五届四中全会的要求，国有经济的布局调整和国有企业的股份化改制都有了重要的进展。到了21世纪初期，全国中小型国有企业，包括基层政府所属的乡镇企业已经全面改制，其中绝大部分成为个人独资或公司制企业，但是，当国有经济改革改到能源、电信、石油、金融等重要行业的国有垄断企业时，改革步伐就明显慢了下来。一些行业的行政垄断还有所强化。在某些国企改革中，还出现了改革遭到扭曲，“掌勺者私占大锅饭”的权贵私有化的现象。所有这些，都使民怨沸腾。未来30年 第一部分 中国经济60年（17）近年来，围绕重要行业中国有企业究竟应当“进”，还是应当“退”的争论又起。有些论者提出，在这些行业中，国有经济的比重不但不应当降低，还应当提高。2003年，国资委有的官员宣传一种“国有经济是共产党执政的经济基础”的观点，引起相当程度的思想混乱。直到2004年中央经济工作会议上党政领导对此做出了澄清，但类似的论调在一部分人中间仍然很有市场。2004年爆发市场化改革的大方向是否正确的争论以后，社会上又出现了被媒体称为“再国有化”或“新国有化”现象。这种“回潮”的趋势主要有两种表现形式：一是有些领域在已对民营企业进入发放“许可证”的情况下，又往后退缩，不让民营企业继续经营；二是一些国有独资和国有绝对控股的公司对民营中小企业展开了收购兼并，使这类企业的垄断地位进一步强化。第二，政府对企业微观经济活动的行政干预，在“宏观调控”的名义下有所加强。从2003年四季度开始，中国经济出现了“过热”的现象。为了保持经济的持续稳定增长，中国政府决定采取措施促使经济降温。宏观经济是一个总量的概念、全局的概念。在发生了宏观经济过热，即总量需求大大超过总供给的情况下，就理应按照市场经济的常规，以汇率、存款、准备金率等间接手段为主，进行总量调控。当然，在中国市场经济体制还不够完善的情况下，还有必要运用某些行政手段，例如对银行信贷的“窗口指导”作为补充。但是，必须明确，它们只能是辅助性的手段，而且应当在运用这种手段时，对它们的局限性和副作用有充分的估计。但是，当时，在对宏观经济形势进行判断时，主流意见却把问题的性质确定为“局部过热”，采取的主要措施也是由主管部委联合发文，采用审批等行政手段对钢铁、电解铝、水泥等“过热行业”的投资、生产活动进行严格控制。从那时起，“宏观调控要以行政调控为主”就成为正式的指导方针。在这种思想的指导下，各级政府部门纷纷以“宏观调控”的名义加强了对微观经济的干预和控制。使行政力量配置资源的能力和手段大为强化，而市场配置资源的基础性作用则遭到削弱。英国的阿克顿勋爵（LordActon）说：“权力易于导致*，绝对的权力会绝对地*”。行政权力的扩张，导致寻租活动制度基础扩大，使*日益盛行。第三，政治改革滞后。*在1980年发动全国农村承包制改革同时，在*中央政治局会议上作了著名的“八一八”讲话，启动了政治改革。1986年他又多次指出，不搞政治改革，经济改革也难于贯彻，要求加快政治改革。不过，这两次改革都没有能够进行下去。*逝世以后，新一代领导人在追悼会上再次提出政治改革问题。1997年的*“十五大”提出了建设社会主义法治国家的口号，“十六大”又重申了这一主张，而且还提出建设*政治和提升政治文明的问题。但是，十年来进展十分缓慢。例如《物权法》《反垄断法》等市场经济的基本法律，都用了13年的时间才得以出台。对于一个所谓“非人格化交换”占主要地位的现代市场经济来说，没有合乎公认基本正义的法律和独立公正的司法，合同的执行难以得到有效保障。在这种情况下，经济活动的参与人为了保障自己财产的安全，就只有去“结交官府”。于是，就出现了寻租的“新动力”。未来30年 第一部分 中国经济60年（18）寻租活动基础的扩大使*活动日益猖獗，“傍大款”和“傍大官”的“官商勾结”，“买官卖官”等丑恶现象也随之蔓延开来。根据一九八八年以来若干学者的独立研究，中国租金总额占GDP的比率高达20％—30％，年绝对额高达四万亿至五万亿元。巨额的租金总量，自然会对中国社会中贫富分化加剧和基尼系数的居高不下产生决定性的影响。第三次改革大辩论改革的时间拖得越长，新旧两种体制之间积累的矛盾就会越多；既得利益者积累了更多的利益，也就有更多的动力去阻挠可能影响自己利益的进一步改革。社会存在的种种矛盾，尤其是与经济问题相关的不公事实，根源在于改革不彻底，而非改革本身，这一点在中央决策层已经明确，并指出“停顿和倒退没有出路”，但要将改革深化推进，还需要有更切实、有力的措施。由于双轨并存的社会存在法治的市场经济和权贵资本主义这两种不同的发展前途，于是，近年来就一直存在这样的情况：当市场化改革大步推进，例如，当20世纪90年代初期商品价格放开，商品市场寻租的可能性大幅缩减时，*被抑制，大众满意的声音占有支配地位。又如，当世纪之交包括大量“苏南模式”的乡镇企业在内的中小企业实现“放小”改制，促成了沿海地区经济的大发展，居民生活水平的普遍提高时，虽然出现了某些局部性的不公正行为，满意的声音仍然占有优势。反之，当进一步的改革受到了阻碍，比如说国有垄断企业的改革停顿不前，或者改革遭到扭曲，比如说推行了所谓“斯托雷平式”的权贵私有化时，就会造成*活动猖獗，贫富差别进一步扩大的态势。对这种情势的原因，社会上存在不同的判断，也提出了不同的解决方案：支持市场化的经济改革和与之相适应的政治改革的人们认为，既然中国社会存在的种种不公是由市场化经济改革没有完全到位和政治改革严重滞后，权力不但顽固地不肯退出市场，反而强化对市场自由交换活动干预压制等寻租活动基础所造成的，根本解决之道就只能是坚持市场化的经济改革和*法治化的政治改革，铲除权贵资本主义存在的经济基础，并使公共权力的行使受到法律的约束和民众的监督。另一部分人把*蔓延、贫富两极分化的原因归结为市场化改革。他们认同传统政治经济学的话语，认为市场经济必然带来贫富两极分化和劳动者生活水平下降。主流媒体对当前全球金融危机原因和应对措施的阐述加强了这种思想倾向。于是，有些人把希望寄托于恢复国有企业的统治地位以及政府主导资源配置和收入分配的状况。在这两种观点相持不下的情况下，一些旧路线和旧体制的支持者利用大众对于丑恶现象的正当不满，玩弄民粹主义和民族主义的口号迷惑大众，把反对和打击的目标从运用公共权力牟取私利的特殊利益集团转移到在市场化改革中成长起来的一般“富人”，包括同样身受贵族压榨的中产阶级身上。极力鼓吹，目前我们遇到的种种经济和社会问题，从*猖獗、分配不公直到看病贵、上学难，甚至国有资产流失、矿难频发等都是由市场化改革造成的，由此鼓动扭转改革开放的大方向，“在城市，把在改革开放期间一切公有财产被私有化了的财产，全盘收归为社会主义全民所有。在农村，实行土地国有化、劳动集体化、生活社会化的三农政策”。在政治上，则要重举“阶级斗争为纲”和“无产阶级专政下继续革命”的旗帜，为江青、张春桥、姚文元、王洪文等人“*昭雪”，“七八年再来一次，进行几次，把无产阶级*进行到底”，实现“对党内外资产阶级的全面专政”。未来30年 第一部分 中国经济60年（19）改革开放前旧体制和旧路线的支持者对中国现状所做的这些主张，不论就他们的“诊断”，还是就他们的“处方”来说，都是不正确的。以贫富分化为例。旧路线和旧体制的捍卫者宣传说，赞成市场取向改革的人们主张扩大贫富差距，而市场化改革也正是中国贫富差距扩大的罪魁祸首。这种说法完全不符合事实。中国收入差距过大，正是一批主张改革的社会学家和经济学家在20世纪90年代初期提出并逐渐引起社会注意的。问题的焦点在于，中国社会中的贫富分化加剧的原因何在，解决这一问题的着力点又应当在哪里。旧路线和旧体制的捍卫者断言，这是由市场取向改革造成的，因此，他们主张把矛头对准在市场经济中由于勤于劳动、善于经营而取得中高收入的人们，以便拉平他们和低收入阶层之间的收入差距。主张用改革的办法解决中国面临的社会问题的人们则认为，目前中国社会中贫富差距不正常拉大的主要原因是机会不平等，也就是由于各级党政机关有过大的支配资源的权力，能够接近这种权力的人就可以凭借这种权力靠寻租活动暴富，或者由于部分企业的行业垄断所造成。根据这种分析，缩小贫富差距的着力点应当是通过推进市场化改革，挖掉寻租活动的基础，打破对竞争性领域的行业垄断，坚决打击“权力搅买卖”的*行为。当然，在市场经济机会平等的情况下，由于人们的能力有大小，也会产生收入的不平等。特别是中国目前传统低效农业和现代先进工商业二元经济并存，这种差距就会比一元经济中更大。对于这种结果不平等，也应当采取切实措施加以补救。但最重要的补救办法，应当是由政府负起责任来，建立起能够保证低收入阶层基本福利的社会保障制度。中国原来实行的只覆盖国有部门的社会保障体系本来就很不完善。像公费医疗费体系，只覆盖国营企业和党政机关，支出主要用在城市居民，特别是党政领导干部身上，普通工人、特别是农民却缺医少药。改革开放以后，这一套体系完全无法运转了。因此，1993年的改革方案里对建立新的社会保障体系做出了框架性的设计。从现在的情况来看，这一设计也是基本正确和大体可行的。如果能在实施过程中进一步完善，完全有可能为中国居民编织一个能够有效运转的安全网。可是14年过去了，由于某些部门出于部门利益的考虑，采取消极甚至抵制的态度，使十四届三中全会的方案由于国有企业老职工“空账户”补偿问题未获解决而不能实现。如果说他们对中国社会问题所作的“诊断”属于“误诊”，他们开出的“处方”，即回到“全面专政”时代，就更是有害无益了。我国社会中目前存在的种种权贵资本主义现象，究其根源，就在于不受约束的权力对于经济活动的干预和对于经济资源的支配，旧路线和旧体制的支持者要求加强国有企业的垄断地位，加强政府及其官员不受约束的“专政”权力，不正是强化*的制度基础，和他们所宣称的目标南其辕而北其辙吗？这样，虽然旧路线和旧体制的支持者利用民族主义和民粹主义的煽情和他们在意识形态领域的某种优势，在对医疗、教育、住房以及国企改革等具体问题的讨论中，通过蒙蔽蛊惑大众，取得了某种程度的成功，但是一当他们亮明底牌，即扭转历史车轮，回到给中国人民造成了巨大民族灾难的旧路线和旧体制去的时候，那些虽然对于改革开放的某些具体做法和中国社会的现状怀有意见，但能够理性思考问题、并不反对经济改革和政治改革大方向的人们，也就离他们而去了。未来30年 第一部分 中国经济60年（20）对于这种开倒车的主张，中国的党政领导也明确地表明了自己的态度。*总书记2006年3月在全国人民代表大会上海代表团的讲话中指出，要毫不动摇地坚持改革方向，不断完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。2007年10月召开的*十七大，在中央委员会的报告中尖锐地提出“举什么旗，走什么路”的问题，对那种走回头路的主张进行了正面的批判。这份报告指出：“改革开放符合党心民心，顺应时代潮流，方向和道路是完全正确的，成效和功绩不容否定，停顿和倒退没有出路。”