总计 1279．85———————————————————————————a 不包括为达到燃料节约标准而改变车身大小所产生的成本。b 以1980年3月末卡特行政当局公布的消费品物价指数（城市工人和职员）为基础。c 防盗。d 为节约燃料而改变发动机与汽车底盘和防锈。安全 安全条例的影响有些难以确定。佩尔茨曼提供了这样的证据，即疏忽大意的增多，是驾驶员相信汽车的安全系统已得到改进的结果，但实际上安全设备的变化是微不足道的。其他与化合排放物、安全和燃料节约的管理结果有关的证据，意味着总的安全水平可能下降，因为当车内乘员乘坐较小的和较少可能减弱由碰撞引起的冲撞的小汽车时，伤亡增加了。汽车生产者发现，同时达到所有条例的要求的唯一办法，是显著地缩小车身。霍华德·邦奇估计，同1975年汽车事故率相比，到1995年伤亡数大约会增加6％。其他研究者估计，作为载客汽车平均自重下降直接结果，在1977年至1985年期间，死亡和重伤的危险率大约会上升25％。能源消耗 对个人来说，虽然降低汽车使用期的汽油消耗可以节省燃料，但这些节省是有代价的。将节省汽油的现值同估计出来的研究与开发费用和获得资产、工厂设备和缩小车身所需要的特殊钢模的费用进行的比较显示，有关的费用远远超过降低汽油消耗时的节省。例如，如果我们假定1979年12月以后汽油的实际价格每年上涨3％，为达到所规定的安全排放和燃料节约标准所支出的总费用，可抵消300美元以上的汽油节省——当把它们换算成汽车使用期中的现值时。对汽车厂商的影响 从1978年到1985年，每年为了同管制条例保持一致而支出的费用，克莱斯勒公司大约为8亿美元，福特公司大约为10亿，通用汽车公司大约为20亿。正如表20.8所显示的，每辆汽车的这类费用，克莱斯勒公司接近550美元，福特公司为340美元，通用汽车公司为345美元。假定每家厂商的总收入不变和汽车生产的可变成本不变，便可估计出管制条例对克莱斯勒、福特和通用汽车公司的收益率的影响。图20．2先计算出了1970-1977年的收益率，然后假定存在着1978－1985年管制条例的影响而重新计算这些收益率。表20．8最大三家汽车制造商的销售额、利润额和估算的管制费用——————————————————————克莱斯勒公司 福特公司 通用汽车公司管制费用（百万美元）a 800 1000 2000费用占销售额的百分比？ 7．0 4．2 4．6费用与税后利润的百分比 496．9 112．7 68．5每辆车的费用 650 340 346净销售额（百万美元）b 11390 23969 43430税后利润（百万美元）b 161 887 2918汽车产量（千辆）b 1451 2933 5782————————————————————————a 1978－1985年平均。b 为1977年的北美业务量。运送家用货物由一个州到另一个州的家用货物运输受到州际商业委员会的管制。在大部分州中，州内家用货物运输由一个公共服务委员会或类似于公共服务委员会的机构来管制。然而，也有例外。马里兰是州内家用货物运输市场不受督制的最大地区之一。在20世纪70年代早期，大约有175家厂商经营马里兰州内各个地点的家用货物运输业务。它们包括仅有州内服务的厂商、也作为大型州内运输公司代理人的厂商和得到州际商业委员会的州际许可的厂商。州内运输收费率是由每个公司单独规定的，而由州际商业委员会管制的运输公司在州际服务中收取的运输收费率，则是法律上认可的串谋的结果。布林对马里兰市场的研究表明，相同重量和距离的运输，州际收费率比州内收费率高1/3到2/3。这些差异是以125英里的距离和7000磅重量的装运为基础计算出来的。表20．9列举了所有运输者和州际运输者从巴尔的摩和哥伦比亚特区华盛顿的马里兰郊区到坎伯兰的收费率。布林估计，同没有州际商业委员会干预时相比，这种干预可能使每年的运输费用增加了2．4亿美元。表20．9 125英里7000磅装运的州内和州际运输费———————————————————————州内收费率 州际收费率 差异（平均数；美元） （美元） （％）所有运输者从巴尔的摩——1973年9月 319 461 ＋44．51974年3月 382 533 ＋39．5从哥伦比亚特区华盛顿的马里兰郊区——1973年9月 351 552 ＋57．31974年3月 381 637 ＋67．2州际运输者从巴尔的摩——1973年9月 325 461 ＋41．81974年3月 421 533 ＋26．6从哥伦比亚特区华盛顿的马里兰郊区——1973年9月 395 552 ＋39．71974年3月 468 627 ＋36. 1—————————————————————————通信联邦通信委员会成立于1934年。它仅发出少量许可证。每个许可证领受者仅有权利使用无线电频谱中的一个特定的波段。一旦得到许可证，大多数领受者就可以永久地持有它们，除非要重新发放，而联邦通信委员会或干预者能够证明这种重新发放会导致有害的结果。这时，许可证实际上已经成了半永久性的垄断特许证书。电缆电视和付费电视市场的开放，已经严重地削弱了三大电视网的垄断地位。消费品消费品最终受到大量条例的管制，因为每个条例实际上最后都会影响到市场上的商品价格。然而，某些条例的影响要更直接一些。消费品安全委员会对10000多种产品拥有管辖权。该机构被授权制定安全标准，要求生产者提出告诫，要求生产者给予消费者回扣，以及在没有法院审讯的情况下禁止或取消某些产品。此外，它还能实行刑罚，从而使违反条例的厂商的高级管理人员被判处监禁。消费品安全委员会在它建立以后的头三年中颁布条例，对80多种产品实行管制。林内曼在研究1973年的床垫阻燃标准时发现，消费安全标准的提高是以100万美元到1．06亿美元之间的某个数目的支出费用为前提的，支出费用的具体数目依赖于选取何种参数假定。估计为达到阻燃标准而支出的费用为500万到6600万美元之间。林内曼的研究还显示，阻燃标准使财富在较小的生产者到较大生产者之间明显地进行再分配，而已，进一步的证据还表明，收入在较细心的消费者和较不细心的消费者之间显而易见地转移。健康与安全1970年，国会设立了职业安全与保健委员会。该委员会是曾经遭到较严厉批评的管制机构之一，部分原因在于它匆忙地主动颁布各种规章条例，以及管制标准重迭和缺乏评价其规章条例的任何单一的压倒一切的标准。例如，在主动颁布一项规章时，职业安全与保健委员会常常删除掉该标准可以适用的参照情况。这导致将这些规章应用于所有情况，而它们其实只适用于有限的情况。例如，当该委员会制定规章的人未说明禁止在池中正在切割冰块的工人在饮料中使用地里冰块这一具体情况时，所颁布的一般规章在实行时可能会禁止所有受雇者在饮水中放入冰块。因此，一项会使切割冰块者正在消费的池中冰块遭受污染的可能性减少的合理规章，便变成了一项不合理的规章。各别的管制标准也给职业安全与保健委员会带来了困难。例如，一种管制标准是要求雇主提供不存在会造成雇员死亡或身体严重受伤的明显危险的工作场所。另一种管制标准也是一般性的，但运用于诸如机器防护罩这类特殊情况。第三种标准更加严厉刻板。它规定了单台机器或单个工作场所的性能要求。第四种标准——也是最复杂的标准——包括诸如机器运转部件同防护罩之间的确切距离、钩扣的数目和其他技术投入规定这样的详细说明。当这些条例相互重叠时，它们在消除旧的危险的同时，常常产生新的危险。例如，一个用来帮助支撑刀具的工作台必须放置在距离砂轮八分之一英寸的地方。然而，当磨的物件较大时，靠近砂轮的工作台会妨碍正常操作，从而实际上降低了安全性。在这类情况下，一种可调节的工作台将会增加安全性，但职业安全与保健委员会却谴责数以千计的违反1／8英寸规定的事例。较为美好的未来？ 1978年一家巡回法院在审理美国石油研究院上诉案时，裁定职业安全与保健委员会限制在工作场所接触苯的规定无效；职业安全与保健委员会曾颁布过将可以容许的接触由1971年的标准再降低9％的规则。1977年的这些规则主要是以若干研究的结果为基础的。这些结果显示，那些接触苯超过可容许水平100倍的工人患白血病的危险在上升，上诉法院将《职业安全与保健法》中使用的有关“合理的必要”的用语，解释为包括估计执行规则的预期费用和效益，“以便确定效益是否同规定的标准所显示出来的高费用保持一种合理的关系”。航空安全 联邦航空局负责制定和实施有关航空安全（包括机场程序、设施和设备、航空控制和其他航空服务）的规则。联邦航空局曾经在《空运规则实施记：1974年1月至1979年1月》中公布过违反规则的情况。表20．10列举了1974年至1978年期间违反规则的总的情况和调整后的营业客运英里。以联邦航空局公布的违反规则次数为标准对该表进行考察，就可发现公司间的安全有显著的差别。工业生产除保健和安全之外，政府的规章条例还会规定工艺类型、存货或影响物品生产和服务的其他因素。例如，1975年的《能源政策与保护法》规定，炼油厂必须贮存一定量的、可在紧急情况下动用的原油。在另一些情况下，实际生产工艺常常受到管制。例如，食物与药品局要求药品生产中使用的所有贮藏设施——包括冷藏库——至少在墙壁与所贮物品之间保持两英尺的净空。另外，各道生产工序必须用装有两道门的墙相互隔离开来。这些规章条例在执行时都会需要支出费用。而在颁布它们时，颁布者似乎并没有考虑到这些费用。就业一些规章条例对雇主支付给雇员的薪金、雇用方法、退休金和其他雇用条件进行管制。在大多数产业中，雇主被迫支付表20.10 航空公司违反安全规则的情况—————————————————————————航空公司名称 联邦航空公司公布的违反规 1978年客运 每10亿营业客运英则次数（1974-1978年） 英里（10亿） 里违反规则次数1．国家航空公司 19 7. 90 2. 412．联合航空公司 109 41．44 2. 633．大陆航空公司 29 8. 77 3. 314．环球航空公司 106 28．21 3. 765．泛美航空公司 90 23．66 3. 806．德尔塔航空公司 90 23. 50 3. 837．东部航空公司 109 25. 23 4. 238．西部航空公司 46 10. 63 4. 339．美洲航空公司 171 29. 41 5. 8210．布拉尼夫航空公司 60 9. 43 6. 3611．西北航空公司 57 7. 22 7. 9012．阿拉斯加航空公司 7 0．80 8. 7613．西方航空公司 24 2. 72 8. 8214．阿里菲尼航空公司 52 4. 24 12. 2615．加利福尼亚航空公司 12 0. 81 14. 7616 南部航空公司 23 1. 44 15. 9817. 阿洛哈航空公司 6 0. 36 16. 4818．佛朗提尔航空公司 43 2. 38 18. 0519．奥扎克航空公司 34 1. 64 20. 8020．太平洋西南航空公司 52 2. 50 20. 8421．西南航空公司 27 1. 05 25. 7422．得克萨斯国际航空公司51 1. 69 30. 2123．皮德蒙特航空公司 45 1. 47 30. 6324．佛罗里达航空公司 6 0. 18 33. 1525．北方中央航空公司 84 1. 92 43. 6426．夏威夷航空公司 25 0. 48 51. 8727．威英阿拉斯加航空公司30 0．24 125. 0028. 新英格兰航空公司 28 0. 07 388. 89____________________________________________________国会在《公平劳动标准法》中规定的最低工资。1980年的最低工资是每小时3．36美元。该法令禁止雇用14岁以下的儿童。雇主必须为了雇员义务支付一些款项，包括向社会保险机构支付退休津贴（OASI），以及支付残疾者收入（DI）、失业补偿金和劳动者补偿金（用于同工作有关的事故）。另外还有一些规章条例也对雇用、提升和劳资纠纷的处理进行管制。例如，雇主不能因为年龄、种族、性别、肤色、原籍或宗教信仰而对个人进行歧视。自1964年以来，法院就根据《公民权利法》的第7篇，越来越明确地规定限制雇用歧视。创新很多联邦规章条例都间接地影响投资和创新。然而，在一些产业中，有关的规章条例被更仔细地运用于诸如研究与开发过程这样的创新活动。例如，1962年有关《食物、药品与化妆品法》的基福弗-哈里斯修正案实际上取消了食物与药品局在拒绝批准一种新的药品申请时的时间约束，在1962年之后，食物与药品局可以无限期地阻止某种新药上市，直至它对该药品的安全性和有效性都感到满意时为止。结果，新药的平均批准时间要花费6个月至6年以上的时间。能源正如本章的前面所指出的，很多独立的机构都对能源有管制权，而它们之中的每一个皆颁布了大量的规章条例。更加重要的是，大量的研究表明，这些机构能极其有效地改变能源和有关产业的经济活动。例如，联邦动力委员会多年来一直对天然气价格实行管制。它采用一种以地区平均核算成本作为最高价格的地区价格管制方法。在20世纪60年代，最初规定的价格上限接近于市场价格，因此，管制的影响几乎不存在，或者没有直接的影响。在整个60年代，联邦动力委员会决心阻止天然气价格上涨，从而未提高地区最高价格以反映需求的实际上升和通货膨胀压力。结果，到了70年代，短缺出现了，并且在某些情况下，意味着问题极其严重。公用事业管制公用事业取得了一种被称作自然垄断的地位。换句话说，人们通常认为，由于规模经济，在个别地区的商品销售中，公用事业作为单个销售者是最有效的。所以，在个别地区的经营中，公用事业未受到任何反托拉斯行动的影响。然而，假使保持这种垄断力量，公用事业便有获取垄断利润的能力。正是由于这一点，公用事业受到政府机构的控制。这些机构的大多数管制采取了收益率管制形式。通过规定收益率，政府机构力图降低这种自然垄断本来会定出的价格，并借此增加产量。管制范围由于公用事业的管制特性，地方政府和州政府制定了各种措施，来管制电力服务、自来水服务、天然气和电话服务。除了规定公用事业的最高收费率外，管制委员会还提出了为新的顾客提供服务的要求。管制委员会甚至会禁止个人购买私人服务或附加服务。例如，在加利福尼亚的桑塔·巴巴拉，地方政府通过阻止为新的住宅连接自来水和下水道，来对新的建设实行暂禁。下面我们考察一下对公用事业实行的几种管制。服务成本管制有一种管制类型，是管制委员会力图确定，对某种商品——例如电——的供应来说，哪些服务成本应包括进来。服务成本管制要求掌握有关商品的生产成本与销售成本的详细知识。而且，在很多情况下，服务成本管制要求将共同成本分配给特定产品。例如，美国邮政服务机构使用一辆卡车向各个收信地址运送头等、二等和三等信件。该卡车的成本便构成信件投递的共同成本。这种共同成本应当以何种方式分配？正如我们在前面所看到的那样，除了武断，并无其他方式。因此，服务成本管制面临着武断地分配共同成本的问题。而且，服务成本管制不得不尽力解决历史成本与机会成本的区分问题。在过去10年的通货膨胀背景下，这种区分尤其必要。由于通货膨胀，一台蒸汽发电机的历史成本比它的机会成本要低得多。以这种较低的历史成本为基础的价格，将不能补偿当前的机会成本。另外，以搅在一起的全部成本为基础的价格，忽视会超过当前平均成本许多倍的长期边际成本。同样地，这种区别在通货膨胀环境中是特别确实的。一家为满足当前管制价格下的需求而必须扩张的电力服务机构会不得不承担多倍于它过去购置资本设备时必须支付的成本。其部分原因在于通货膨胀，部分原因在于重置“生产性”资本设备的同时，必须购置与年俱增的减轻污染的设备。在某些情况下，电的长期边际成本是电的价格的5至10倍。如果电的消费者所支付的价格不能反映提供这类附加能源的真实的、长期的边际成本，那末，消费者的需求量将超过假使不是这种价格时的水平。因此，不允许电力服务机构将扩大产重的速增成本“传递”出去，便导致消费者不能面对它们所使用的电力的真实社会机会成本。这些情况造成资源使用的低效率，并产生由管制价格下的电力需求过度所引起的某些潜在的问题。收益率管制收益率管制同公用事业委员会或某个其他委员会有关。后者制定出一种容许受管制产业投资者的资本获得“公平的”收益率的价格。收益率管制大概阻止了垄断者——不管是电力服务机构还是电话公司——获得垄断利润。在最简单的管制过程模型中，一家公司使用劳动与资本这两种投入来生产一种产品。在市场决定的价格水平下，这两种投入的供给量是无限的。管制仅以一种方式影响厂商的决策。在任何一年，仅容许它得到其资本价值的某种固定的百分率。这种固定百分率即是按照所谓比率基础计算的公平收益率。比率基础则是它的资本总额。在最简单的管制模型中，除定价之外，受管制厂商的管理人员被容许完全像没有这种管制时那样去追求企业利润最大化的目标。为了不使该模型失去意义，假定管制机构所容许的公平收益率和产品价格低于没有约束时本来会出现的收益率和价格。在方程式中，受管制厂商在管制约束下使其总利润最大化，或者使下式的数值最大化：利润＝Pq－wL－rK （20.1）这里，P为产品价格，q为产量，L为劳动量，w为工资率，K为资本总额，r为单位资本成本（隐含的单位资本租金率）。约束条件为：Pq－wL/k≤z （20.2）这里z＝r＋v，它是管制所容许的、并超过单位资本成本的收益率，其中的v≥o。受管制厂商被容许获得的收益率至少等于资本总额的租金价值。收益率依赖于v，并可以大于r。管制者决定v，从而决定z。推测起来，z小于使利润达到最大的收益率，因为管制者不容许出现垄断利润。我们知道，追求利润最大化的厂商在有约束的情况下采取的行动方式，将不同于无约束的情况下采取的行动方式。运用以上模型中的简化了的假定，可以说明厂商会过多地投入资本。阿弗奇－约翰逊效应1962年，阿弗奇和约翰逊在他们的创新性的论文中，提出了管制使厂商偏向于发展和采用资本密集程度超过没有这种管制时的生产工艺的论点。这种资本密集倾向被称作阿弗奇——约翰逊效应。之所以出现过多投资，是因为当被容许的投资收益率固定为z，并小于使利润达到最大的收益率时，受管制公司将获得过多投资的刺激。目标是使总利润达到最大。如果一项投资所获得的利润率是固定的，那末，为何不增加资本投资来得到较多的绝对利润呢？在所选定的产量水平上。同不存在管制时相比，受管制产业中资本对劳动的比率会增大。收益率基础的这种扩展是低效的。随管制而来的问题即使在原则上也不能将管制视为易事。实际上，它被证明是极其复杂的。下面，我们将考察同管制联系在一起的几个问题。服务质量 要使管制有效，就必须对每一固定质量单位的价格进行管制。只要对每一名义质量单位的名义价格实行管制，那末，商品质量的变化将改变实际价格。然而，只要管制者不能管制所售商品的质量，有效管制的困难相对地说就比较大。设想一下对电话服务固定质量单位的价格进行管制。这种服务的质量是多方面的。收到拨号音，听清其他人的声者，话务员迅速应答，迅速排除电话故障，快速接通长途电话，是这些方面的一部分。对电话公司的管制，通常要处理电话服务价格问题。管制者关心服务质量，但他们只能管制质量的某些方面。如果电话公司要提高每固定质量单位的价格而管制机构拒绝提高名义价格，电话公司便能降低服务质量，从而暗中提高每固定质量单位的价格。在美国的很多地区，不允许电话公司向偏僻农村地区收取的服务价格显著地高于向人口稠密的城市地区收取的服务价格。为了提高农村地区每固定质量单位的价格，电话公司便降低服务质量。在某些农村社区，也许需要几个月、甚至几年时间，才能装上个人电话；而在城市，装个人电话是容易的。显然，若每月向合用一条电话线的所有各方收取20美元的电话服务费而不管他们是否有个人电话线，则一个人拥有自己的个人电话线总比同其他三个人合用一条电话线要好。若另外一个人已占用了合用线，你要打电话就必须等待，当你正在通话时，你会不断地受到其他人为了打电话而拿起他们的电话机话筒的干扰；有些时候，合用线每一方特殊的电话铃都能在你的电话机上听到。定价政策与“超额”利润 推测起来，管制委员会有权阻止超过公平水平的收益率。因此，管制机构反对按长期边际成本定价或按高峰负荷定价。如果长期边际成本大大超过平均成本，前一种定价方法就会导致超过公平水平的利润。在美国的很多地区，由于建造工厂、添置消除污染的设备和筹集资本开支的成本递增，电力的长期边际成本的确超过短期平均成本。因此，以平均成本为基础的价格必定大大低于以长期边际成本为基础的价格。管制机构大概不愿意容许厂商按长期边际成本索价——即使这是最有效率的定价方法——因为会产生超额利润。高峰负荷定价涉及到相同的问题。在一天的不同时间和一年的不同时间中，存在着电力需求高峰，而电力贮存的代价又太高。管制机构不愿意要求或应允电力服务机构在高峰期时的收费率超过非高峰期的收费率。如果高峰期的收费率较高，电力服务机构会再次发现它们获有超额利润，而这一点会使管制委员会的官员感到为难。即使高峰负荷定价使稀缺资源以要求购买稀缺资源的那些人支付全部社会机会成本这样一种方式来配置，我们在受管制产业中几乎没有看到过高峰负荷定价现象。环境防护基金会发展了这些观点，并促成威斯康星州公共服务委员会于1974年决定计麦迪逊煤气与电力公司着手建立一个按高峰负荷定价的电力系统。当夏季使用空气调节器对该系统产生较大压力时，收费率就比较高。除了实行冬夏季差价外，该公司还受命对大的工业用户实行昼夜差价。然而，看起来测量用电情况的成本太高，以致不能对所有用户都实行昼夜差价。1975年，佛蒙特州的佛蒙特中部公共服务公司开始了一项实验。从上午8点至11点和从下午5点至9点，向该实验中的家庭收取较高的电费；在一天的其余时间内则收取较低的电费。为了节约用电费用，一些家庭在上午5点之前便开动洗碟机并开始做饭，另一些家庭则在上午8点之前洗衣服。管制与技术变更一些调查研究者宣称，在所研究的一些产业中，管制对技术变更具有消极作用。这种观点与其他经验研究结果并不一致。后者显示，受管制产业生产率的长期增长高于全国平均水平。关于阿弗奇-约翰逊效应的讨论曾经从理论上说明，在收益率固定的情况下，受管制厂商实际上具有将资源用于研究与开发的刺激。另外，受管制厂商寻求新的技术创新，也许还有另一种原因。管制机构通常只是定期地检查厂商的收益率。这样，在两次按固定收益率定价之间便存在一种时滞。直到下次定价之前，厂商管理人员能相对自由地经营，可以获得超过管制机构规定的收益率的利润水平。换句话说，虽然价格是在厂商外部确定下来的，但存在着增进效率的刺激，因为可以获得高于规定水平的收益。追溯既往地规定收益率 然而，管制方法的最近发展限制了这种情况的发生。管制委员会新近已采用一种追溯既往地规定收益率的方法。这种方法能有效地缩小或消除管制时滞。定价不仅以成本、收入和收益率为基础，而且考虑已获得高于固定收益率的超额利润。这些利润以降低价格的形式送归消费者。然而，由于消除了管制时滞，上述做法的结果会削弱研究与开发的刺激。追溯既往地规定收益率会导致的进一步的结果，包括规定收益率时所包括的大量费用、产品质量下降和控制厂商管理活动的职能由投资者转移到管制机构。财产权与公用事业经济理论在研究资源配置时，向来采用某些消除法规约束的假定。资源被看作是在零信息成本和零交易（谈判、签订契约和管辖）成本的情况下配置的。由于下面这一事实，这一方法最终受到了批评。这一事实是，管理人员和决策者所感受到的信息成本和交易成本的差异，会导致不同的厂商行为和管理行为。通过将财产权看作是同厂商或有关公共机构相联系的概念，便可预测这些厂商或公共机构的行为。考虑到财产权经济学，人们假定每个决策者使其个人效用最大化，为了作出进一步的预言，便有必要确定物品在管理人员效用函数中的位置和详细说明影响这些物品相对稀缺程度的环境的任何变化。虽然预期一个被聘用的管理人员，使获得投入要素的效用达到最大，但仍然设想他或她对投入要素价格的变化所作出的反应，不如在企业中拥有财产利益的那些管理人员那样快。厂商财产权的差异将导致其经营差异。决策者将得到同标明单个厂商特征的财产仅相联系的一组成本与奖励。反过来，这些成本和奖励明显地影响管理决策。例如，在一家所有者经营的厂商中，企业管理人员会因为决策恰当而受奖，并对生产成本作出估价，决策会接近于所有权属于管理人员那样的情况。将从维护所有权的角度来定价、承担风险和进行核算。所有者对管理的控制，意味着较低的交易成本与信息成本，因为所有者的福利同管理决策直接地联系在一起。一家公用事业机构可采用两种财产权形式之一。它可以受到管制，但却为私人所有；也可以完全为政府所有。这两种财产权结构形式提供了对有关公用事业管理函数的深刻洞悉。因为公用事业被看作是自然垄断，所以，在其个别区域，它们基本上获准拥有垄断地位。如果不是政府的干预——这种干预以公用机构的成本、收入和所容许的收益率为基础来规定公用机构的价格——它们本来是能够获得垄断利润的。这种结构形式，意味着对利润的约束和所有者控制权的削弱。这种控制权的丧失也意味着管理人员会有更多的相机抉择的机会来扩大他们自己的货币与非货币效用来源。相比之下，政府所有的公用事业机构虽然也存在利润约束，但所有者控制要少得多。所有者控制实际上并不存在，因为所有权控制不具有可转移性（要改变所有权，所有者就必须搬出目前的选区）。现在可以以对内在财产权为基础的受管制的私人所有与政府所有的公用事业机构的运行作出几点评论。首先，如果受管制的私人所有的组织的规定收益率高于任何资本的机会成本，就可以通过更多的资本投资来增加财富。其次，由于政府所有的公用事业机构的所有权被从管理函数中除去了，所以，寻求财富最大化的收益率结构的刺激会比较小。管理人员会根据简单的收益率结构，将价格定在可以达到利润最大化的水平之下。再次，由于同失职的错误相比，越权的错误比较引人注意，因此，在上述两类产权下会出现更加避免风险的倾向：最后，由于缺乏私人所有和政府管制的厂商中存在的那种控制，政府所有的公用事业机构的收益可能是最低的。估计管制成本1977年，商业协商会议对它的48个会员进行调查研究，估计环境保护局、职业安全与保健局、能源部和联邦贸易委员会所实行的管制的成本。另外，还将遵守就业人员失业收入保险法和执行均等就业机会计划的成本也包括了进来。每家厂商被要求对假如没有这些机构和计划的管制时它们会采取的行动的成本进行估计，从而同对诸如利益集团压力、市场条件变化和其他非管制因素在内的所有其他因素作出反应相联系的成本进行估计。估计增加的成本 依从于管制所产生的成本的实际计算，是通过区分在不存在管制时公司便不会采取的行动以及估计与它们有关的成本来进行的。接着，厂商确定它们否则会采取的行动，并估计与这些行动有关的成本。管制行动所增加的成本，是按照所采取的依从于管制的行动的成本与非管制行动的成本之间的差额来计算的。例如，假定要求一家厂商按照联邦条例安装一种防止空气污染系统来消除98％的污染物质。又假定在没有这—条例时该厂商会安装可消除90％污染物质的设备。若前者耗费200万美元，后者耗费100万美元，增加的成本将是100万美元，表20．11列出了1977年48家公司的成本。26亿美元的总额表示这些公司的管制成本。它相当于研究与开发费用的43％左右，总资本费用的10％左右，1977年税后利润的16％左右。表20.11增加的成本（百万美元）—————————————————————————范围 经营与管理 资本 产品 研究与开发 总计环境保护局 623 765 555 75 2018均等就业机会计划 209 8 － － 217职业安全与保健局 103 68 2 11 184能源部 70 28 10 8 116就业人员失业收入保险法 61 － － － 61联邦贸易委员会 23 1 － 2 26总计 1089 870 567 96 2622—————————————————————————表20．12 普通公司需要填写的府政表格——————————————————————————机构 表格或分类 表格号码 填表所需时间（小时）联邦商业部 制造业统计 MC－35M 8．0就业机会均等局 雇主信息报表EEO－I 265-41 0．5联邦贸易委员会 财务统计 MG－1 0．8劳动部 工伤与疾病记录 100 1．0劳动部 工伤与疾病补充记录 101 0．5劳动部 工伤与疾病概览 102 1．0劳动部 工业部门工资增长 BLS 2675b 0．5劳动部 雇员福利或年金办法报表 D1 1. 0劳动部 雇员福利或年金办法修改资料D-1A 1．0劳动部 雇员福利或年金办法年度报表D-2 8．0劳动部 享受的人数少于100人的雇员福利或年金办法报告书 D-3 －a财政部 联邦税收上缴-赋税预扣后的收入和《联邦保险税收法》税 501 104．0财政部 失业税 508 12．0财政部 雇主的年度联邦失业税申报单 940 3．0财政部 雇员的所得税代扣减免证明 W-4 －b财政部 从工资中代扣所得税对帐表 W-3 24．0财政邵 按照联邦保险特别税法应付的工资报表 941a 64. 0财政部 雇员免税信用报单 990－P 1．0财政部 日历年度1971年美国资讯报单1099 3．0伊利诺斯州工业委员会 债权调整报单-有争议债权报告书和名称与地址备忘录 无 －C工业委员会 雇主有关可补偿伤害报表 无 －C工业委员会 供通知用的名称与地址备忘录 无 －C工业委员会 提出索赔的报告书 77 －C就业局 DOL-BES表 无 －d失业救济处 可能无被救济资格的通知书 UC（III．）Ben－22 －c失业救济处 雇主特别税申报表 UC－3D 64．0收入局 零售商职业税、使用税；县、市服务职业和服务使用税报单 RR－1A 2．0收入局 雇员的伊利诺斯州赋税代扣减免证明 II－W－4 －b收入局 州所得税月缴付表 II－501 1．0收入局 更换转售业务许可证号码申请表 RR－490H －f加利福尼亚州营业税务局 州、地方和地区销售与使用税报单 BT 401C 2．0新泽西州税务处 零售许可证 SF－3 －f税务处 税收全免证书 1786 AC －f芝加哥市人群关系委员会 承包工使用方法报告书 无 1．0市环境卫生管理区 工业废物附加税核准报表 FI－235 2．0市环境卫生管理区 减免要求或附加税责任估算的报告 FI－236 1. 0市环境卫生管理区 附加税责任初估计算 FI－236A 2．0洛杉矶市建筑与安全局 调试电气设备申请书与协定 B＆S E－147 1．0建筑与安全局 审核标记申请书 B＆S R9 1．0————————————————————————————a资料不详。b每张表需5分钟。C每张表需半小时。d每张表需15分钟。 e每张表需15分钟。 f每张表需1小时。管制改革近年来，人们越来越认识到管制机构被给予广泛的相机抉择权力。作为对这一点的反应，国会和政府已试图对管制机构进行新的约束，以限制无效的或潜在有害的规章的数量。例如，国会在1973年专门召开有关联邦日常文书工作负担问题的意见听取会。表20．12列举了一家受政府管制的、典型的厂商必须填写的表格。在1974年末，福特总统通过行政命令提出这样的要求：每个机构都准备一份有关通货膨胀影响的报告，以便为每个“有关的机构提供关于特定的政府条例和执行条例的行动所产生的通货膨胀影响的分析资料”。四年后，即在1978年，总统则发布命令，要求管制机构去确定那些对经济有重大作用的条例可能产生的经济影响。该命令要求那些希望颁布会带来重大后果的规章的机构清晰地描述出需要采取行动的问题，分析所提出的条例的经济后果，并提供解决问题的备选方案。1981年，里根总统发布行政命令，要求有关的联邦机构在寻找管制目标时选择相对成本最低的方案，从而对很多管制行动实行比较严厉的控制。通货膨胀影响报告书在从1975年3月开始的两年时间中，有61份通货膨胀影响报告书被提了出来。其中53份报告书提出了制定条例的建议，8份提出了立法建议。大部分分析是由美国农业部、环境保护局和职业安全与保健局进行的。这部分地反映了这些机构在颁布新条例时的重要作用，以及政府资源被用来进行分析。公众参与管制改革的另一个备选方案，是将有关的专家和证人包括到决策过程中来。1975年，国会授权联邦贸易委员会对参与决策活动的个人的有关费用进行补偿——只要不这样做这些个人就缺乏足够的兴趣。对公正的决策活动来说，这种参与被认为是必要的；而对保证其成功而言，财政上的补偿也被看作是必要的。后来，总核算局于1976年又裁定其他制订规章条例的机构有权补偿参加决策活动的其他个人．1978年，一些有关补偿决策活动参加者的法案被通过。1979年末与1980年初，下述现象变得越来越明显：管制机构选择那些通常会支持条例的个人；所谓的公众参与在国会的越来越多的抨击下正在到来。制订规章条例情况一览表政府从1979年开始出版半年一次协规章条例一览表（由版时间为每年的11月份和5月份），列出估计经济影响一年超过1亿的制定联邦规章条例的活动。然而，并未要求诸如行政部门机构和其他管理委员会这样的独立机构提交同它们的项目有关的资料。《联邦规章条例一览表》是有关正处在制订过程中的重要的联邦条例的一种全面的和不断更新的目录。每个进入一览表的项目所说明的内容有：1．制订规章条例的机构打算提出的问题；2．该机构在制订规章条例时所认识到的主要的备选方案；3．所建议的规章条例会产生的效益和成本，4．受制订规章条例活动影响的部门；5．有关的主要规章条例；6．在改进所建议的规章条例时在提出建议的机构、其他机构、州和地方政府之间产生的合作；7．机构活动的大概的时间表。一览表还包括部门影响、公众参与、制订规章条例的议事日程的出版日期和个人所建议的规章条例情况的附录。制订规章条例的预算对规章条例包合大量的费用这一点的认识，刺激人们呼吁建立制订规章条例的预算。在建立这种预算时，将规定每年制订规章条例活动的总费用的上限。它还将通过一种与现有预算编制相似的，将行政管理与预算局、政府和国会包括有内的编制方法，将总费用在最有可能制订规章条例的单个机构之间分配。在大部分有关建立制订规章条例预算的建议中，这种预算将包括一份所有过去的、现在的和未来的规章条例的总费用的报告。超额费用将要求补充拨款。由于对制订单个规章条例的活动的费用缺乏控制，制订规章条例的预算并不会自动地改善事情的结果。缺少对有关效益作出估算的进一步的费用标准可能不怎么有用。更加严重的是，有关机构将发现，颁布包含着较少的明显费用的规章条例会变得比较容易一些。这些费用常常采取被放弃的效益的形式。例如，很多人指出，药品管制成本的最大部分，导源于导入新的医药产品的迟延以及有时候对这种导入的绝对禁止。小结在本章中，我们已经看到，经济管制对产业决策者的行为的约束变得越来越大。早些时候的事实似乎说明这样的结论，很多管制对整个社会具有并非有意造成的有害影响。在本书中，我们已经尝试将对产业组织的决定因素和修正对产业组织和产业运行的这些约束的可能后果的深入认识，提供给读者。