在印度的拉贾斯坦邦，我们和警察局联合向当地警察部门“虚报”一些小的犯罪行为，如偷手机、在街上骚扰妇女等，试图让当地警务人员对这些予以备案。24结果，在我们第一批上报的“案子”中，只有40%得到备案。这是因为印度警察局工作的评估是以没有办理的案件的数量为依据的，没有办理的案件越多，评估的结果就越差。因此，要想在评估中取得好成绩，他们就得尽量少对案件进行登记备案。所以，我们也就可以理解，为什么穷人很少为一些小麻烦去警察局报案。印度的警察局几乎完全延续了其殖民时期的风格。尽管警察局设立之初是为保护殖民者的利益的，但是印度在独立后，却一直没有对其进行改革。1861年通过的警察局法案一直被沿用至今。自1977年以来，很多改革委员会都推出了各个方面的改革，但是到目前为止，只有很少一部分被实施。然而，这个体系并不是一成不变的。在每个虚假报案者即将结束叙述、要被备案时，警察们都能找到其中的疏漏之处，进而四处奔走，寻找线索，尽快破案，以减少备案记录。尽管虚假报案者的信息不会被他们的领导知道，虚假报案者也不会因此被制裁，但是报案登记率还是从第一次报案的40%上升到了第四次报案的70%。警察对这些虚假报案者无从查起（他们都是由当地居民联合起来编造的虚假报案者），在这种情况下，登记率自然会提高。因为担心虚假报案者的再次出现，警察们会提高他们的工作效率。严格的监管制度已经不再是一个新的想法，但是审计和对虚假报案者的处理似乎有效，因为一旦消息外泄，那么触犯者就会被处罚。只要体系内的少数人相信这一点，那么对反腐败还是有用的。由南丹?奈尔卡尼提出的信息科技也许能帮助我们解决上述腐败问题。他过去曾管理过印孚瑟斯技术有限公司——印度国内最大的软件公司。印度一直致力于给每位公民提供一个唯一的身份证号码，这个号码和他本人的指纹以及眼睛的虹膜识别相匹配。这一概念就是通过这些识别设备来随时随地确认人们的身份的。一旦这一理念得以实现，那么每个人都可以通过指纹扫描去政府部门买到由政府补贴价格的粮食。这样就可以避免粮店的老板将粮食以高价卖给穷人。尽管印度政府体系的弊端仍然存在，但是这一“科技手段”的实施却能很好地改善印度人民的生活（尽管我们还无法证明这点，因为这一科技体系仍在建立过程中）。实践中的非集权化和民主即使在糟糕的制度框架内，社会责任和反腐败仍有提升的空间。相反，良好的制度却未必能得到真正落实。而且，这还取决于制度中有多少成分能在实践中发挥作用。在某种程度上，悲观主义者认为好的制度究竟能在多大程度上落实至关重要。然而，那些看似微妙的小变动给最终结果带来的影响也同样没有得到认可。在巴西，我们发现了由于制度中的小变动对结果产生的巨大影响。先前，巴西一直沿用比较复杂的纸质投票制度。投票者需要从一长串的候选人名字中选出一个名字，并将该名字（或序号）写在投票纸上。在印度，全国有大约四分之一的成人未受过教育，这实际上剥夺了大部分人投票的权利。在普通的选举中，将近四分之一的投票无效或不被计算在内。20世纪90年代末期，电子投票制度率先被引入印度的一些大城市，而后相继被引入其他城市。投票者可以通过电子显示屏看到候选人的照片，并在一个简单的界面上选择候选人的号码，完成投票。改革的最初目的是要更好地统计投票数目，但是却产生了意想不到的结果。引入这种电子选举制度的城市，其投票结果中的无效票数比未引入的城市要低11%。新参加投票选举的选民大都比较贫穷，且受教育程度较低，因此他们将票投给贫穷且受教育程度较低的候选人。此外，他们还将票投给施行有利于穷人的政策的候选人。公共卫生方面的支出增加使得贫困妈妈生育的低体重新生儿的数量减少。没有明显的政治冲突，仅仅通过一个小小的科技方面的改变，巴西穷人的意见就被纳入了巴西政体。25赋予人民的权利此外，地方政策的变化也会给政权带来一定的改变。大多数国际体系现在奉行的新理念都是将责任转嫁给受惠者，让他们负责学校、医院以及交通系统的正常运转。当然，通常情况下，政府并没有征得受惠者的同意，就将责任转嫁给了他们。正如本书中所提到的那样，当政府无法通过公共服务的福利让群众受益时，再次实施反贫困政策则是很有必要的。当受惠者由于糟糕的服务而无法得到实惠时，政府应该对其给予更多的关注。此外，这些受惠者掌握着大量的信息，他们既知道自己想要什么，也了解究竟发生了什么。政府应赋予受惠者监管这些服务提供者的权利（老师、工程师、医生），让受惠者有权利雇用或解聘他们，或者至少有权利投诉这些服务提供者，从而确保这些政策制定者的动机是正确的。世界银行在2004年世界发展报告中指出，对社会服务造成风险者，社会应对其加以控制26。此外，在内战结束后，社区可以通过集中组织一些集体公益项目来增强与公众的联系。在塞拉利昂、卢旺达、利比亚以及印尼这样有军队冲突的国家，由社区选择和实施的集体项目（即社区驱动发展项目）是非常受欢迎的。然而，在现实中，社区参与以及非集权化很普遍，但社区究竟怎样才能更好地体现群众的利益呢？如何才能保证弱势群体（女人、少数民族、社会地位低下、无房产）的利益呢？在上述环境下，决议的公平性以及结果主要取决于以下一些细节，如项目选择规则（一次会议、一次投票），谁被邀请参加会议，谁发言，谁负责监管项目的实施以及这些项目领导者是如何挑选的等。如果规则将少数民族和穷人排除在外，那么我们不知道是这种非集权化还是将权利赋予地方更有助于维持公共和谐。毕竟，被自己的邻居剥夺了公民权将令人愤怒。以村级会议为例，这是地方重要的政治体系。通过会议，人们发泄不满、表决预算、提出或通过一些项目。村级会议可能是由充满奇幻色彩的美国佛蒙特州的年度城镇会议而来，该会议总是充满温和而又机智的幽默。但事实上，一些发展中国家的会议却不受欢迎。例如，在印尼召开的KDP发展项目会议（世界银行给当地的社区出资修复当地的基础设施，如道路或灌溉系统）。在村里几百个成人中，有55人参加，其中一半是村中的上层人物。然而，参加会议的大部分人都不发言。在KDP会议上，平均发言人数只有8人，其中有7人是上层人物。我们似乎可以得出这样的结论，“寡头政治铁律”在村级政府又卷土重来。在将其中的规则略微作些改变后，结果大不一样。在印尼的一些随机挑选的村子里，政府通过信函正式邀请村民参加会议。结果，出席会议的平均人数增加到65人，而且有38人不是来自于上层社会。会议中，很多村民都发言了，这使得会议很有气氛。此外，政府还将印有“对KDP会议的建议”的表格附在邀请信内，随机在印尼的一些村庄发放，由学生将此信函带回家，而剩余的村庄则由村长负责发放这些邀请函。结果，由学校发放的那些评价表格所反馈的信息比通过村级政府发放的评价表格得到的反馈信息尖锐得多。如果规则的不同会产生巨大的差别，那么由谁来制定规则就很重要了。如果乡村实行自行管理制度，那么规则就只能由上层人物来制定。这时，如果当权者能够考虑到少数以及弱势群体的利益，那么由他们来作决策是最好的方式。将权利赋予人民，但不是所有的权利。严格规定代表的限制条件就是由上级监管下级干涉制度的典型例子。这些限制条件是很有必要的，能够准确地代表少数人的利益，而这会带来不同的结果。印度的村级政府部门（即村委会）对于代表就有这样的限制条件。村级政府部门每5年会选举一届新的领导人，同时对一些集体基础设施（包括学校建筑，道路等）重新招标。为了保护未被充分代表的人群的利益，规则中特意为妇女和其他少数群体（包括社会地位低的人群）保留了领导职位。如果上层人物占据了整个村委会的职务，那么，妇女和其他少数群体的利益将难以得到保障。村委会的真正当权者始终在管理整个村子，一旦被限制，他们就可能委托他们的妻子或是比他们地位低的仆人出面，行使自己的权利。事实上，2000年，拉加本德拉?查托帕迪亚雅和埃斯特在印度的加尔各答作了一项关于村委会制度的调查。他们想确认，是否应委派女领导者担任各项基础设施的负责人。结果，当时很多人觉得，这么做是无用功，这些人大到加尔各答乡村发展部长，小到他们调查小组的成员（还包括很多当地的学者）。大家都说，村里的所有项目事实上都是由村长——男性负责的。而那些害羞的或是没有受过教育的女人几乎没有作过任何决定，她们总是听从男人的。然而，调查的结果却恰恰相反。在孟加拉国，根据配额制度的规定，每隔5年，三分之一的村委会领导都是从妇女中随机选取的。在这些村庄中，只有妇女才有权利管理村委会。仅仅在配额制度实施两年以后，查托帕迪亚雅和埃斯特便对有配额制度的村庄和没有的村庄作了对比调查。27在孟加拉国，那些由妇女领导的村庄，她们将政府的预算大部分都用在了受妇女欢迎的基础设施上——道路和饮用水等（很少一部分用在学校）。随后，他们又在印度的拉贾斯坦邦得到了相同的答案，拉贾斯坦是印度有名的以男人为主的地区。结果发现，这里的女人更注重水资源，而男人则认为道路最重要。因此，毫无疑问，女领导者将更多预算投在了水资源上而不是道路上。印度其他地区的进一步研究表明，女性领导者几乎总会产生一定的影响力。此外，随着时间的推移，在拥有相同预算的前提下，女性似乎比男性能做更多的事情，而且受贿的概率更小。然而，每当我们在印度提出这些研究结果时，总会有人告诉我们，这肯定是错误的。这些人曾亲自去过一个村庄，并和一个女人谈话。在整个谈话过程中，她都处于丈夫的监视下。他们还见过这样的政治海报，上面照片中候选人的丈夫比候选人本身更显眼。其实，我们也有过类似的谈话经历，也见过那样的海报。让女性参选政治领导者，这种变革有时会事与愿违，强势的女性会夺权并对其村庄进行改革。他们认为，当选的女性领导者常常与有政治背景的人有关系，她们不太可能主持村级会议，也很少发言。她们所受的教育更少，从政经验也不多。然而，尽管她们要面对这种明显的偏见，很多女性正在逐步走上领导者之路。粉饰民族鸿沟最后一个例子是种族划分在选举中的角色。我们认为，选举常常基于种族忠诚度，也就是来自最大种族的候选人常常会当选，无论他本身具有怎样的优点。伦纳德是纽约大学政治科学家，曾是贝宁地区的学生领袖。为了测量种族偏见的政治优势，他来到总统大选候选人召开政治会议的地方，说服他们到不同的村庄作不同的演讲28。在一些渴望被“庇护”的村庄中，候选人强调的是种族背景，然后承诺为该地区的本族人建设更多的学校及医院，创造更多的政府工作岗位。在一些推崇“国家团结”的村庄中，这位候选人会承诺致力于国家在医疗及教育领域的改革，并致力于促进贝宁地区所有民族的团结。这些收听不同演讲的村庄都是随机选取的，但所有村庄都属于该候选人的政治根据地。“庇护”式演讲显然赢得了胜利——平均来看，“庇护”式演讲使候选人得到了80%的选票，而崇尚“国家团结”的村庄仅为他投了70%的选票。出于各种原因，种族政治具有一定的破坏性。其中一个原因就是，如果选民们的选择基于种族而不是政绩，代表大多数群体的候选人的品质就会大打折扣：这些候选人无须付出太多努力，因为他们来自于“正确的”阶级或种族，这就足以保证他们会中选。在20世纪八九十年代，印度北方邦越来越倾向于阶级论，这就可以明确地说明这一问题。随着时间的推移，在所有阶级群体占主导地位的地区，赢得选举的政治家们都出现了更多的腐败现象。29至于统治某一地区的是上层阶级还是底层阶级，这并不重要，但来自于统治阶级的领导者更有可能腐败。到20世纪90年代，印度立法议会中有四分之一的成员都与刑事案件有所牵连。在发展中国家，难道选举也会不可避免地由种族主导吗？很多学者都是这样认为的。他们觉得，种族忠诚度是传统社会的基础，而且注定会统治政治态度，一直到该社会变得现代化才会有所改变。30然而，证据表明，种族选举并不像人们常常认为得那样稳固。2007年大选时，阿比吉特、唐纳德?格林、珍妮弗?格林及罗西尼?潘德在北方邦展开了一项实验，他们与一家非政府组织合作，参与了一次非党派活动。在随机选择的村庄中，人们听到这样一句口号：“不要基于种姓来投票，要为发展而投票！”这一简单的信息将选民们为本种姓候选人投票的概率从25%降至18%。31为什么有些人根据阶级投出选票，而当一家非政府组织让他们再考虑一下时，他们就会欣然改变自己的主意呢？一个答案是，选民们对他们将要做出的决定常常缺乏了解——除了在选举时期，他们一般都没见过候选人。选举时，每个候选者都会做出类似的承诺。他们无法通过一种显而易见的机制，来发现哪些人腐败，所以他们更倾向于认为，每个人都会腐败。而且，选民们对于立法者的实际权力也知之甚少。在印度，我们常常听到，市民们责怪立法者无视贫民区的下水道问题，实际上，这样的问题应由地方立法者来负责。结果，立法者们认为，无论出现什么问题，他们都会受到责怪，这更加不利于一种强有力的执行机制的产生。在选民们看来，所有候选人都大同小异（或者都不怎么样），所以他们或许觉得，最好还是依据阶级而投票：这种效忠于阶级的行为得到回报的概率很小，政治家也不太可能会向他们提供帮助。但无论是哪种情况，他们必须要付出代价。此外，很多人并不在意选举，所以他们才这么容易改弦易辙。巴西曾努力向选民们提供关于候选人的有用信息。自2003年，随机选择的60位市政官员每个月都会参加一次电视“抽奖”，他们的账户会受到审查。审查结果会通过网络及当地媒体公之于众。这种审查会减少腐败现象。在2004年的选举中，如果候选人的账户审查结果被公布，他们当选的概率就会减少12个百分点。另一方面，对于诚实的候选人来说，如果他们的账户审查结果在大选之前公布，那么他们当选的概率会增加13个百分点。在德里贫民窟也发现了类似的结果：如果选民们得知候选人的表现不佳，他们就不会将选票投给他。32因此，政治与政策并无多大差别，其得到改善的可能性很小，而且微小的干预似乎不会产生重要影响。我们在本书中所提倡的理念——注意细节、了解人们怎样做出决定、怎样配合实验——也同样适用于政治。政治经济学背景政治经济学认为，政治享有优先于经济的地位：经济政策的范围会据此受到界定与限制。然而，我们已经看到，在监管力度较大的环境中，机构功能的改进并不彻底。很明显，并非所有问题都能以这种方式得到解决。巴西政治家们的账户并没有依据法律而被曝光，德里的报纸也不会刊登立法者的记录。在印尼和中国，其政权本身也不反对民主制。重要的是，如何寻找这一突破口。就政策来说也是一样，政策并非完全由政治所决定。在恶劣的政治环境中，也会有好的政策产生。而且，或许更为重要的是，在良好的环境中，常常会产生恶劣的政策。苏哈多时代的印尼就是一个典型的例子。苏哈多是一个独裁者，尤以腐败著称。每当他生重病时，他的亲戚所拥有的股票的价值就会下跌。这表明，与他建立联系是非常有价值的。33在苏哈多时代，用来买石油的钱被用来建学校，因为苏哈多认为，教育是传播意识形态的有力方式。他统一了全国的语言，在民众中建立了一种团结感。我们曾报道过，这种政策促进教育的发展。而且，对受益于学校教育的一代人来说，他们的工资也会增加。伴随着教育的发展，一个提高儿童营养的大计划产生了，内容涉及训练100万名村庄志愿者，让他们将这一信息带回村庄。或许，正是由于这一干预措施，1973~1993年期间，印尼营养不良的儿童人数减少了一半。这并不是说，苏哈多政权对于印尼穷人来说有多好，而是强调政治精英的动机有多复杂，他们或许是在某一特定时刻、特定地点，出于自身的利益才出台这些政策的，而这些政策恰巧是有利于穷人的。同样，相反的情况也会成立。良好的意愿对于良好的政策来说，或许是一个必要的组成部分。有时，糟糕的政策也出于良好的意愿，这是因为这一政策没有抓住真正的问题所在：公立学校体系令大多数人失望，因为每个人都相信只有精英才能学习。穷人找不到安全的地方存钱，因为对于那些允许穷人存款的机构来说，政府为他们设定的管理标准非常高。部分问题在于，即使政府的用意很好，他们却很难做出尝试。在很大程度上，政府之所以存在，就是为了解决市场无法解决的问题——我们已经看到，在很多情况下，只有当自由市场出于某种原因无法发挥作用时，政府干预才有必要出现。例如，很多家长可能最终没有为自己的孩子接种疫苗，也没有给他们服用驱虫片，因为他们没有考虑到，这样做对于其他人有什么好处；家长可能没有为自己的孩子选择接受正确级别的教育，部分原因在于，他们不清楚孩子长大后是否能够回报他们；公司不愿进行废水处理，部分原因在于，这样做的费用很高，而且他们根本不在乎水污染的问题；走到十字路口时，我们宁愿闯红灯也不愿停下脚步。这样的例子不胜枚举。结果，政府的代理人（官僚、污染检察员、警察、医生）无法因为其他人带来价值而得到回报——当警察给我们开罚单时，我们会抱怨，但我们不会因为他敬业、维护道路安全而嘉奖他。相比之下，杂货店主通过向我们出售鸡蛋而传递价值，当我们向他付钱时，我们知道自己支付的是他所产生的社会价值。这一现象具有两个重要的意义。第一，我们很难对大多数政府工作人员的表现进行评估，这也是为什么公务员（警察、审判员等）有很多规定要遵循。第二，破坏规定的诱惑力总是存在的，无论公务员还是我们都是一样，这常常会导致腐败及渎职现象的发生。因此，腐败和渎职的危险在任何政府都是在所难免的，但在以下三种情况中尤为严重：第一，政府要求人民做一些他们认为没有价值的事情，如骑摩托车时戴头盔或是给儿童接种疫苗。第二，当人们得到的价值大大高于他们所付出的时，如医院免费提供床位给有需要的人，无论他们的收入高低与否，这就导致更富有的人行贿插队。第三，官僚的收入较低、工作量较大、监管不力，而且即使被解雇也毫无损失。前面几个章节中的证据表明，这些问题在贫穷国家可能更为严重。由于缺少正确的信息以及政府长久以来的失败，人们对政府的信任越来越少。极度贫穷使很多服务需要以低于市场价格的价格馈赠。而且，人们不知道自己的权利到底有哪些，也无法有效地要求或监督政府的表现、政府支付给公务员的有限资源等。这也是政府计划（以及非政府组织及国际组织发起的类似计划）常常没有效果的一个原因。这个问题一直都难以解决，细节方面需要大量关注。这种失败常常并非像很多政治经济学家所说的那样，由某一特定团体的破坏而引起的，而是由于整个体系的构想都很糟糕，而且没有人愿意对其进行调整。在这种情况下，改变就意味着要弄清楚什么才是有效的，并且担负起责任来。医疗工作者的缺席正是这样一个例子。您或许还记得第三章中说到的，乌代布尔地区的护士很不欢迎我们，因为我们的计划增加了她们的工作量。结果，她们笑到了最后：我们与非政府组织赛娃曼迪及当地政府展开的这一计划最终失败了。在这一计划启动之前，我们对在赛娃曼迪收集的数据进行了研究。数据显示，护士至少有一半的时间是缺勤的。地区行政长官决定，要加强执行护士出勤率的规定。根据新的方案，大多数护士每周一都要在中心待一整天。在这一天里，她不许外出对病人进行探视（这常常是不去上班的一个好借口）。赛娃曼迪负责监测出勤率：在每周一，每个护士都会得到一个印有时间、日期的邮票，然后多次填写贴到中心墙上的签到表上，以此证明她出勤了。至于那些出勤率不到50%的护士，她们会被扣工资。为了验证我们的做法是否有效，我们派出了独立的调查人员，对赛娃曼迪监督的地区及其他地区护士的出勤率进行调查。34一开始，一切都按照计划进行。该计划实施前，护士在岗率为30%左右，到2006年8月，赛娃曼迪监督地区的护士在岗率上升至60%，而其他地区的这一比率没有变化。每个人（除了护士，因为她们见到我们时就告诉了我们）都很振奋。到2006年11月，情况开始逆转。监督地区的护士在岗率开始下降，并且一直在下降。到2007年4月，受到监督的地区与没受到监督的地区，其情况都同样糟糕。当我们对这一情况进行调查时，惊奇地发现了这样一个事实，即使在该计划结束之后，记录中护士的缺勤率仍然很低。记录中出现最多的是“事假”——护士们提出的一些合理理由，如培训和会议是最为常见的）。我们试着弄清楚，为什么这么多事假日突然涌现；在她们所说的日期，我们并没有发现会议或培训的记录。唯一一个可能的解释就是，在监测中心里，当护士突然多申请30%的事假时，每一个负责监督护士的人都决定坐视不理。最终，她们发现，自己的上司根本不关心她们是否来上班，因此她们认为自己的实际出勤率很高。从某种意义上来说，与没有监测的中心相比，监测中心的护士缺勤率其实更低，而且直到研究结束时依然如此。最终，监测中心护士的缺勤率只有25%，没有人抱怨。对于中心没人工作的情况，村民们已经习惯了，因此他们对整个制度都失去了兴趣。在我们对村庄的拜访中，我们几乎找不到任何抱怨护士缺勤的人。每个人都完全放弃了这项制度，认为不值得去弄清楚护士们在做什么，更不用说要抱怨了。妮丽玛?科顿是塞娃曼迪的主管，她对这一情况做出了一个有趣的解释。科顿是一个以身作则的人，她为自己的职业生涯制定了一个很高的行为标准，并希望其他人也能照做。但这些护士却给她带来了麻烦，因为她们对于自己的玩忽职守似乎很不以为然。她还发现，她们需要做的事情十分令人震惊：一周工作6天。签到，然后拿上你的药箱，出发前往一个小村子巡诊，即使在38度左右的天气也是如此。她们挨家挨户地为育龄妇女和她们的孩子作检查，还要劝说少数对此毫无兴趣的妇女采取避孕措施。在五六个小时的工作之后，还要走回中心作下班登记，然后乘2个小时的公交车回家。很明显，没有人能将这项工作一直坚持下去。人们对此十分理解，他们并不指望护士能真正完成所规定的工作。那么护士实际上应该做些什么呢？她们应该有自己的规则。在我们见到她们时，她们清楚地告诉我们，我们不能指望她们能在上午10点之前来上班，而清晰地贴在中心外面墙上的上班时间是早上8点。显然，这些规定的设立并不是要降低印度整个医疗保健体系的效率。相反，这或许是由一位善意的官僚提出来的，他对这个体系该做些什么有自己的观点，而且也不过多关注那些被要求实现的东西。这就是我们所谓的三大问题：意识形态、无知和惯性。这个问题瓦解着可以帮助穷人的各种努力。护士的工作量基于这样一种意识形态，即将护士看成是充满奉献精神的社会工作者，这种意识形态出自对各种条件的无知，大多因惯性而反映在文件之中。改变这些规则，使护士的工作变得更好操作，这或许还不足以提高护士的出勤率，但仍然是必要的一步。这三大问题同样使印度家长和学生承担教育和被教育责任的努力受到了阻碍。印度政府在最近的一次教育改革中，引入了父母参与监管子女小学教育的观点。SSA是一项旨在提高教育质量的大型项目，由联邦政府资助，每个村庄都要成立一个村庄教育委员会（或称VEc，相当于美国的家长教师协会），协助学校进行管理，寻找改进教学质量的方法，并对出现的任何问题进行汇报。尤其值得一提的是，村庄教育委员会可以为学校增加一名教师而申请资金，如果获得了必要的资金，委员会有权雇用或者根据需要解雇这名教师）。考虑到雇用教师的成本不低，这可以说是一项意义深远的决策。然而，根据我们在北方邦（印度人口最多的一个邦）江布尔区所作的调查，在这一计划制订近5年之后，我们发现92%的家长从未听说过村庄教育委员会。此外，在我们对该委员会成员的家长进行采访时，四分之一的人都说不知道自己是这个委员会的成员，约三分之二的人并不了解SSA计划，也不知道其拥有雇用教师的权力。这一计划同样受到了这三大问题的阻碍。在“人民的力量很大”这种意识形态的启发下，这一计划完全忽视了想要什么及某一村庄如何运作。在我们对这一计划进行研究时，它完全是由惯性支撑着。很多年以来，根本没人注意过这个计划，除非是某地的官僚，因为他需要确保所有的意见箱都已检查过了。Pratham是印度一家教育非政府机构，负责年度国家教育报告，还有我们在第四章中谈到的有关教育的阅读计划。通过与该机构的共同研究，我们认为，让父母们认识到自己的权利，可以为计划注入新的活力。根据SSA计划，Pratham小组派出实地考察员到65个随机选择的村庄，告知那里的父母们他们拥有哪些权利。35Pratham小组有些怀疑，如果只是告诉人们他们能做些什么，而不告诉他们为什么要这样做，这种方式是否真的有效；在另外65个村庄一组中，Pratham小组教感兴趣的村民怎样使用Dipstick阅读软件，还有些数学测试（这些都是ASER的核心内容），并为该村庄准备一张成绩单。对于这些成绩单的讨论（表明在大多数村庄，具有读写能力孩子的人数少得可怜）只是一个起点，随之而来的是讨论家长及村庄教育委员会的潜在作用。然而，在一年之后，在家长参与村庄教育委员会、委员会行动主义或儿童学习（这是我们最关心的）的问题上，这些干预都没能产生任何作用，而原因并非这一社区没有被调动起来。Pratham小组还让这一社区提供一些志愿者，接受Pratham阅读技巧的培训，然后教孩子们怎样去阅读，并负责给孩子们开设课后阅读班。志愿者们确实做到了，他们每个人都会教几个班。我们在第四章中看到，这些村庄孩子们的阅读水平大大地提高了。产生这一区别的原因可以解释为，村民们得到了一项清晰、具体的任务：找到志愿者，将有需要的孩子送到辅导班。相对于劝说人们去为增加一个教师而游说政府的模糊任务，即SSA的计划，这种方式的界限或许更为清晰。在肯尼亚，一项研究给村庄教育委员会一项任务，并让他们行动起来，结果非常成功。在这项研究中，委员会得到了一笔资金，并根据要求用这笔钱雇用一名教师。在某些学校，委员会还有另外一个责任，即密切注意这名教师的行为，并确保学校没有误用这名教师。这一计划在所有学校都得到了良好的执行，而且在学校委员会特别关注其执行情况的学校，效果更为明显。36因此，父母的参与虽然必不可少，但父母们需要做的事情也需要审慎思考。这两个例子表明，大规模的浪费及政策失败之所以会发生，常常是因为政策规划阶段的懒惰思想，而不是任何深层次的结构问题。对于有效的政策来说，有效的政治或许是必要的，或许不是；当然，这还不够。因此，我们没有理由相信政治经济学的那种观点，即政治总会优先于政策。我们现在可以更进一步，颠倒政策与政治的阶级地位。良好的政策是良好的政治的第一步吗？选民们根据他们所看到的现实情况，调整自己的观点，即使他们一开始时具有偏见。印度的女性政策制定者就是一个例子。尽管德里的精英们仍然认为，女人不应被赋予合法的决定权，但国民们却更为支持相反的观点。在孟加拉邦西部，在从来没有女性领导者任职的政府岗位中，2008年，10%的岗位被女性占据。毫无疑问，当这些岗位为女性预留时，这一比率上升至100%。女性当选的比率从13%上升至17%。在孟买，同样的情况也在市政府代表中发生了。37其中的一个原因就是，选民们对待女性的态度发生了改变。在孟加拉邦西部，为了衡量关于能力的偏见，村民们需要听取一位领导人的讲话。38所有村民听到的都是同一篇讲话，但有些人听到的是男声，而有些人听到的是女声。听完讲话之后，他们被要求对讲话质量进行评判。在从没为女性保留过席位（也从未有过女性领导者）的村庄中，男人们给予男声演讲的分数比女声演讲更高。另一方面，在曾为女性保留席位的村庄中，男人一般都更喜欢女声演讲。男人的确承认，女人有能力执行良好的政策，他们改变了自己对于女性领导者的观念。因此，暂时为女人保留三分之二席位，不仅可以增加饮用水资源，还会永久转变女性在政治领域的角色。良好的政策还有助于打破过低期望的恶性循环：如果政府开始执行，人们就会开始更认真地对待政治，并给政府施压，执行更多的政策，而不会放弃选举权，也不会不加思考地将选票投给同族之人，更不会拿起武器反抗政府。在墨西哥的一项研究中，研究人员找到接受了社会福利计划Progresa（为穷人家庭提供现金转移，前提是他们的孩子去上学，他们要去医疗中心）的村庄，对实行该计划6个月与21个月的两组村庄在2000年大选期间的选举行为进行对比。39结果显示，在受益于Progresa计划更久的村庄，其选票偏向实行该计划的政党。造成这一现象的原因不可能是这些家庭被该计划“收买了”，因为那时他们都受益于此，并且已经了解那些规则，而是这一计划在改善健康及教育方面非常成功，接受该计划更久的家庭，已看到由此而产生的一些好处。因此，他们将选票投向了启动这一计划的政党。在太多选举承诺出台而又破灭的情况下，实际的成绩向选民们提供了有用的信息，让他们了解候选人将来可能会做些什么。信任的缺乏可以说明，为什么温奇康（Wantchekon）在2001年贝宁的实验中发现，与吸引公众利益相比，提供具体的信息更为成功。当政客们对“公众利益”泛泛而谈时，没有人会真正相信，至少，选民们多多少少会信任一种具体的信息。如果“公众利益”的信息更加清晰一点儿，更加专注于某些具体倡议，提出一项可以让候选人在当选后为选民负责的议程，那么这种信息更容易产生影响。伦纳德在2006年选举之前进行了一项后续实验，结果表明，对于那些认真负责、致力于涉及并解释社会政策的政治家们，选民们的确会给予支持。40伦纳德开始与贝宁其他民间团体领导人进行广泛的协商： “2006年选举：政策选择是什么？”分别有教育、公共卫生、管理及城市规划四个小组，还有四位专家（其中两位来自贝宁，另外两位分别来自邻国尼日尔和尼日利亚），他们提供一本政策建议的白皮书。所有国民大会的政党代表，还有各家非政府组织的代表，都参加了这次会议。会议之后，有几家政党自愿使用会议上提出的建议，作为试运行的选举平台。他们将其应用于随机选择的村庄，在城镇会议上，对这些建议做出了详细的介绍，参与者们有机会做出反应并采取行动。在对照村庄，气氛愉悦的政治会议经常召开，会上提出了一些具体信息，还有广泛而又模糊的政策提议。这一次的结果恰恰相反，在那些召开会议并讨论具体政策提议的村庄，并没有出现对于具体信息的支持，但参选政党的选票数和支持率都更高。这一结果表明，可靠的信息可以劝服选民们对符合大众利益的政策投票。一旦信任建立了起来，个别政客的激励政策也会改变。他会感觉到，如果他做了一些善事，他就会受到尊敬并再次当选。很多拥有权力的人都具有多重动机——他们想受到爱戴或做善事，因为他们有同情心，也因为这可以稳固他们的地位，即使他们有腐败行为。这些人会做一些促进变革的事情，只要这些事情与他们的经济目标不完全冲突。一旦政府可以证明，他正在试图实施政策并赢得人民的信任，一种更深层次的可能性就会产生。政府现在可以不再那么关注于短期成绩，不再那么热衷于不顾一切地赢得选民的认可，不再那么沉迷于冲动下的有奖问答。对于政府来说，这是一个规划更加有效、更有远见政策的好机会。我们在第四章中看到，Progresa所展示的成功鼓励了福克斯，他在墨西哥的革命制度党（PRI）失势之后成为总统，而他并没有取消这一项目，而是将其推广到整个拉丁美洲，推广到全世界。这些项目或许起初并不像有奖问答那样吸引人，因为为了拿到钱，一个家庭可能要做些事与愿违的事情，但人们相信（不过，我们看到，或许这是错误的），制约性是“打破贫穷周期”的一个必要部分。我们欣慰地看到，无论是左翼还是右翼政党，他们都认为应当将这一长远观念摆在议程的核心位置。对于发展中国家的政治机构，很多西方学者及政策制定者都极为悲观。根据他们的从政知识，他们或许会指责陈旧的农业机构，或是来自西方的罪恶——殖民统治或傀儡机构——或是一个国家所固守的文化。无论出于何种原因，这一观点都认为，糟糕的政治机构应在很大程度上为国家的贫穷负责，而且逃脱这种贫穷状态很难。有人认为这是一个放弃的理由，其他人则希望从外部促进机制改革。埃斯特利与萨克斯对这些论点都多少有些反感，原因有所不同。埃斯特利认为，西方的“专家们”没理由去判断在特定环境下的一组政治机构是好是坏。萨克斯认为，糟糕的机制是贫穷国家的通病：通过专注于具体、可测量的计划，或许以某种有限的方式，甚至在一种糟糕的机制环境中，我们可以成功地消除贫穷，让人们变得更富有、更有文化，开启一个良性循环，由此，良好的机制便会随之而产生。我们同意这一观点：政治局限性是真实存在的，这使我们很难找到解决大问题的方法。但是，在改进机制及政策方面，我们仍然有很大的发展空间。认真了解每个人（穷人、公务员、纳税人、当选政客等）的动机及局限性，可以更好地制定出有效的政策及机制，避免腐败或渎职现象的发生。这些变化还在继续，并开启一场寂静的变革。总结经济学家（及其他专家）谈论哪些国家的经济在增长，哪些国家的经济没有增长，这看上去没有任何用处。一些国家由经济瘫痪转变为经济奇迹，如孟加拉或柬埔寨；另一些国家的经济从“模范”沦落到谷底，如科特迪瓦。回顾过去，我们总能找出合理的理由解释过去发生的事情。但事实是，大多数情况下，我们很难预测哪个国家的经济会增长，也不明白为什么有些事会忽然发生。鉴于经济增长需要人力与智慧，但无论何时，如果男人和女人都受过良好的教育、拥有健康的身体，如果市民们在为孩子投资方面具有安全感和信心，让孩子们走出家门，到市里去找一份新工作，那么人们就更容易摆脱贫困，这看上去似乎是合理的。或许，到那时，人们需要长久致力于摆脱贫困。如果不幸和挫折不请自来，气愤与暴力占据上风，那么能否摆脱贫困，我们尚不可知。一种有效的社会政策可以使人们远离失败，因为他们觉得自己不会失去什么，要让国家在其所处的时代腾飞，那么这样的政策或许是关键的一步。如果所有这些都不正确，如果国家政策不能带来经济增长，那么尽一切可能来提高穷人的生活质量，不再等待经济刺激，将是大势所趋。第一章中对道德问题的讨论使我们在某种程度上知道了如何摆脱贫困，我们不能容忍浪费穷人的才干和生命。正如本书所讨论的，尽管我们没有根除贫困，但我们知道有些事情或许可以改善穷人的生活。具体见以下5个方面。第一，穷人通常缺少信息来源，相信那些错误的事情。他们不清楚给儿童接种疫苗的好处，不明白基础教育的重要性，不知道该使用多少化肥，不知道哪种方法最易染上艾滋病，也不知道政治家们每天都在做些什么。当有一天他们发现那些坚信不疑的信念是错误的时，他们会做出错误的决定，这些决定有时会引起严重的后果。如果女孩们与成年男子发生性关系并且未采取避孕措施，或农民使用两倍于正常量的农药，这些事情的后果都是严重的。例如，由于人们不确定接种疫苗有哪些好处，再加上办事拖延的习惯，导致很多孩子失去了这样的机会。如果公民盲目选举，他们很可能会选择同种族的候选人，尽管这样做会使顽固和腐败问题变得更严重。有很多事例可以说明，一条普通的信息可以带来巨大的变化。当然，事情并不总是如此。要想产生这样的效果，这条信息必须具备以下特点：它必须是人们尚未知晓的（如“婚前禁止性行为”是人人都知道的，效果不明显）；信息的发布方式必须是简单而有吸引力的（电影、电视剧、精心设计的报告单）；信息的来源必须是可靠的（有趣的是，媒体看上去似乎是可靠的）。因此，当媒体发布信息称政府做得不对，政府将花费大量的成本来挽救自己的信誉。第二，穷人肩负着生活中的多种责任。你越富有，越容易做“正确”的决定。穷人没有自来水，因此，当市政府在水中进行氯气处理时，他们不能受益。他们买不起速溶的强化营养型麦片，因此不得不想办法确保他们及自己的孩子得到足够的营养。他们没有自动扣除功能的储蓄计划，如退休计划或社会保障，因此要想办法存些钱。做这些决定是困难的，因为它需要人们考虑当下或前期做出少量付出，而回报很可能在很遥远的未来。人们拖延的习惯会把事情搞砸。对于穷人，更为麻烦的是，他们的生活本来就很困难：他们中的一些人做着竞争激烈的小本生意，剩下的大部分人打散工，总要为找到下一份工作发愁。这说明通过做正确的事情，他们的生活就会得到很大改善——降低加铁 /碘盐的生产成本，使人人都买得起；银行提供存钱容易但取钱代价会稍高的储蓄账户，让每个人都能享有，如果有必要的话，政府可以对银行进行补贴，以弥补其带来的成本费用；在自来水昂贵的地方提供氯以作净水处理。这样的事例还有很多。第三，一些服务于穷人的市场正在消失，或是在这些市场中，穷人处于不利地位。穷人存款所得的利息（如果有幸拥有一个账户的话）是负利息 ,但贷款的利息却很高。针对穷人的医疗保险市场尚未健全，尽管医疗问题给他们的生活带来了很大影响。在一些案例中，技术创新或制度创新可以弥补市场发展的不足，如小额信贷市场，它向穷人发放小额贷款，利息不高，人们支付得起；又如，电子转账系统（用手机等）和个人识别系统可以在未来几年大幅削减银行成本。但是，我们还应认识到，这类市场的兴盛不仅需要靠自身的努力那么简单，有时需要政府的支持。我们应该认识到，这可能会产生免费赠送的产品或服务（如蚊帐或到保健中心作检查），甚至奖励人们做有利于自身的事情，虽然这听上去有些奇怪。各类专家都不信任这种免费发放的产品和服务，即使是从纯粹成本效益的角度来看，这也可能有些夸张了。相对于收取一个固定价格来说，免费向每个人提供服务的成本常常更低。在某些情况中，这可能需要确保市场所售产品的价格具有足够的吸引力，允许市场得以发展。例如，政府可以补贴保险费用、发放代金券，而家长则可以在任何一家学校（公里或私立）使用，或是强迫银行向每个人提供免费的账户，只收取象征性的费用。我们有必要记住，这些得到补贴的市场需要受到严格的监管，确保其运转良好。例如，如果所有家长都能为自己的孩子找到合适的学校，那么学校代金券就非常有用；否则，这可能会成为为精明的家长提供又一优势的方式。第四，贫穷的国家不会因为贫穷或其不堪回首的历史而注定失败。的确，在这些国家，事情很难办成：一项关于帮助穷人的计划由于被某些人接手而失败了；教师教学散漫；建筑施工时偷工减料，车辆超载以致道路塌陷等。这些事件几乎与那些精英们的经济阴谋无关，主要是由于制定政策时出现的错误造成的，包括无知、意识形态和惯性。人们期望护士完成普通人无法胜任的工作，但从没有人想过修改护士的工作职责。在印度，一位政府高官曾告诉我们，村里的教育委员会成员包括优秀生的家长和差生的家长。当我们问他们如何评定好坏的标准时（直到四年级才有考试），那位官员立刻转移了话题。然而，由于惰性，这些荒唐的规定目前还在生效。如果表达正确的话，在不改变现有社会及政治结构的情况下，有可能对管理和政策加以改进。即使是在“良好的”制度环境下，改进的空间仍是巨大的，而在不好的环境下也有一定行动的空间。只要确保每个人都被邀请来参加村庄会议，对政府工作人员进行监督，并让他们为自身的渎职而担负起责任，对各个阶层的政治家进行监督，并将这一信息与选民分享，向公共服务用户们说明他们应期待什么——医疗保健中心的准确工作时间，他们应当拿到多少钱（或是多少袋米），那么，一次小的变革便可以实现。最后，对于人们能做什么或不能做什么，最终常变为自我实现的预言。孩子们放弃上学是因为，老师（有时是父母）认为他不够聪明 ;水果店老板不努力还贷是因为，他们认为自己还会负债；护士不上班是因为没人对她们在岗位上抱有期望。改变人们的期望是不容易的，却并不是不可能的：当看到村里出现了女官员时，村民们不仅不再歧视女政治家，甚至开始认为自己的女儿也具备这种发展潜力。更重要的是，成功能带来更大的成功。当一种情况得到改善时，这种改善本身就会影响人们的信念和行为。因此，在启动一个良性循环时，人们不应害怕必要的付出（包括现金）。除了上述5个原因，我们还有很多本该知道却不知道的事情。这本书旨在对这些问题抛砖引玉。如果我们拒绝懒惰和公式化的思考模式，如果我们倾听穷人的心声，理解他们的逻辑，那么我们就能制定一套有效的政策，也能更理解穷人的生活方式。基于这种理解，我们可以发现贫穷的原因，并找到解决的办法。关于宏观经济政策和体制改革，我们不想作过多评论，但也不会忽略这项事业所暗藏的逻辑：小的变化可以带来大的影响。肠道寄生虫可能是你最不想提的话题，但是肯尼亚的孩子为此需要在学校接受治疗，时间长达两年，而不是一年（成本是每年每个孩子1.36美元），一个人一生的费用是3 269美元。如果杀虫工作更加广泛，它所带来的影响会更小：如果，肠道寄生虫被消灭，那些孩子可能早已投入了工作。我们注意到，2006~2008年，肯尼亚人均收入可持续增长率是创历史新高，为4.5%。如果我们撬动经济政策的杠杆，那么该地经济会呈现前所未有的增长，4年内人均收入将提高20%，但是，这样的杠杆并不存在。我们不能保证消除贫困。一旦我们承认这一点，我们就获取了充足的时间。贫困已跟随了我们几千年，如果我们打算在50年或100年内消除贫困，那就行动起来。至少我们不能再假装已找到了解决的办法，我们应与全球其他人一起联手努力，让这个世界再没有人每天依靠99美分生活。致谢我们的母亲——妮玛拉?班纳吉和维奥莱纳?迪弗洛——在生活和工作中，曾多次表达对不公正的憎恨。假如我们当时对此装聋作哑，逃避她们的影响，我们就难以成为发展经济学家。我们的父亲——迪帕克?班纳吉和米歇尔?迪弗洛——教导我们正确争论的重要性。我们并不能完全体会他们设定的严格标准，但我们渐渐理解了为什么它是正确的标准。这本书起源于2005年与安德烈?施莱费尔的谈话，当时他在《经济展望》杂志当编辑。他让我们写一写穷人。当我们写作最终题为“穷人的经济生活”的文章时，我们意识到，这是能将我们一生想洞察的各种迥异的事实，和想法综合起来的一个方式。我们的经纪人马克斯?布罗克曼说服我们有人会对出版这样一本书感兴趣。书中的许多信息都来自于他人：他们或教过我们——指导过我的或挑战过我们，或是我们的合作——合编者、学生和朋友，或是我们的同事，或是政府工作人员。然而，我们仍然希望感谢乔希?安格里斯特、鲁克米尼?班纳吉、安妮?迪弗洛、妮丽玛?凯坦、迈克尔?克雷默、安德勒?马斯?科勒尔、埃里克?马斯金、森德希尔?莫雷森、安迪?纽曼、罗西尼?潘德、托马斯?皮凯蒂和伊曼纽尔?赛斯。他们以各自方式付出了自己的努力，他们的一些观点也被融入本书。我们希望，他们对于这一点应该感兴趣的。在本书写作的初期，我们从很多人的观点中受益，其中包括：丹尼尔?科恩、安格斯?德亚顿、帕斯科林?迪帕、尼古拉斯?克里斯托夫、格雷格?刘易斯、帕特里克?麦克尼尔、罗西尼?潘德、兰?帕克、索明斯基?森古普塔、安德烈?施莱费尔和库德扎?塔卡瓦莎，埃米丽?布雷扎和多米尼克?莱格特多次通读了本书的每一章节，并提出了重要的改进建议。因此，我们才能看到这么精彩的一本书。当然，如果我们更耐心一些的话，效果可能会更好。我们在公共事务所的编辑克莱夫?普里德尔也提供了很大的帮助，本书就是在他任主管时面世的。注释（略）