生活与他们毫不相干。最初的反应是忿恨；随后便试图用合法的方式绕过各种障碍；最后是对法律的蔑视。这个最后的结果是可悲的，但却是不可避免的。在英国，引人注目的例子是人们对没收性赋税作出的反应。英国的一位权威人士格雷厄姆·特纳说道：我认为，可以完全公平地说，在最近十或十五年的过程中，我国已经变成了一个弄虚作假者的国家。人们是怎样弄虚作假的呢？人们可以采用各种各样的方法做到这一点。让我们先从最低阶层谈起。且以乡下的一个小杂货商人为例。……他是怎样赚钱的？他发现通过正式的批发商进货，他得经常使用发票，可是如果他现购自运，……商品的利润额便可以逃税，因为税务稽查员根本不知道他已拥有这些商品。这就是他赚钱的办法。现在让我们来看最高阶层的情况，例如公司董事，他们使用可以利用的一切方法弄虚作假。他们通过公司购买食品，以出差的名义度假，安排自己的妻子当公司董事，即使她们从未到过工厂，他们利用公司的材料为自己盖住宅，方法简单得很，就是在公司建造厂房时动手盖住宅。从下到上，从干着极卑微工作的劳动阶级一直到最上层——企业家、高级政治家、内阁成员、影子内阁成员——都在弄虚作假。我认为几乎每个人现在都感到，税收制度非常不公平，而且每个有办法的人都试图找到一种方法躲过税收制度。因为现在人们一致认为税收制度不公平，所以国家事实上变得有点象阴谋集团——大家互相帮助去弄虚作假。你在这个国家里弄虚作假是没有困难的，因为其他人实际上愿意帮助你。可在十五年以前情况是全然不同的。人们会说，嗨，怎么会出现这种完全不应该有的事呀。《华尔街日报》（1979 年2 月1 日，第18 页）曾刊登过梅尔文·Ｂ.克劳斯撰写的一篇题为“瑞典人的抗税”的文章，现在让我们看一看这篇文章中以下的内容：针对西方最高的赋税开展的瑞典革命，是以个人的首创精神为基础的。瑞典老百姓不是依赖政治家，而是把事情掌握在自己手中，干脆拒绝纳税。有几种办法可以做到这一点，其中一些办法是合法的。……瑞典人拒绝纳税的办法之一是少干活。……在斯德哥尔摩美丽的多岛屿的海上坐船游览的瑞典人，生动地说明了这个国家秘密的赋税革命。瑞典人运用亲自动手的办法逃避纳税。……物物交换是瑞典人逃避高额赋税的另一种办法。要诱使一个瑞典牙医离开网球场坐在他的诊所里给病人看病，是件不容易的事情。可是一个患牙疼的律师却有可能做到这一点。作为回报，律师可为牙医业务提供法律服务。进行物物交换使牙医节省了两笔税款：他本人的所得税和应为律师酬金缴纳的税。尽管物物交换本来是原始经济的标志，但瑞典的高额赋税却使得它在这个福利国家，特别是在各种专门职业中成了一种受人欢迎的交易方式。……瑞典的赋税革命不是富人的革命。在各个收入阶层都在发生这种革命。瑞典这个福利国家正处在进退维谷的境地。它的思想体系促使政府不断增加支出。……可是，对于瑞典公民来说，赋税负担则有其饱和点，一旦达到饱和点，他们就会起来反对进一步增税。……瑞典人抵制高额赋税的方法，有损于经济的发展。因此，日益增长的政府支出是在挖福利经济所依赖的经济基础的墙脚。为什么特殊利益占优势如果费边社会主义和新政自由主义的潮流已达到顶点，继之而来的不是极权主义社会，132而是较为自由的社会和权力较为有限的政府，那么，公众不仅必须承认当前状况的缺陷，而且必须认清这种状况是如何发生的，以及我们能够做些什么。为什么政策的目标很好，而结果常常适得其反？采用什么方法能阻止这一进程，或者使它倒转过来？集中在华盛顿的权力每当我们来到我国首都华盛顿的时候，都对集中在这个城市里的巨大权力惊叹不已。漫步在国会大厦，我们很难看到那四百三十五名众议员和一百名参议员，因为这里有一万八千名政府雇员，平均每个参议员约有六十五名雇员，每个众议员约有二十七名雇员。另外，还有一万五千多名正式的院外活动集团成员，身后经常跟着秘书、打字员、调查研究人员或者他们所代表的特殊利益集团的代表，他们在国会大厦里串来串去，伺机施加影响。而这仅仅是冰山之巅。联邦政府雇用着近三百万文职人员（不包括穿军服的武装力量）。有三十五万人以上在华盛顿以及附近的郊区工作。还有无数人间接地被政府雇用，雇用他们的是同政府订有合同的名义上的私人机构。另有一些人被劳工组织或资方组织或其他特殊利益集团所雇用，这些组织或集团都在华盛顿设有自己的总部或者至少设有一个办事处，因为华盛顿是政府所在地。对律师们说来华盛顿是一个有吸引力的地方。全国许多最大的最富有的法律事务所都设在这里。据说在华盛顿仅在联邦机构或管制机构中工作的律师就有七千多名。一百六十多家其他地方的法律事务所在华盛顿设有办事处。①和苏联、赤色中国或邻近美国的古巴等集权主义国家的权力不同，在华盛顿的权力不是集中在少数人手中的铁板一块的权力。权力被分割为许许多多的小块。全国各地的每一个特殊利益集团都试图尽可能地把它们的手伸到力所能及的不管什么样的权力上面。其结果是，政府几乎在每个问题上都脚踏两只船。例如，在华盛顿的一座大楼里，一些政府雇员正在整天工作，试图制订和执行各种计划，用我们的钱劝阻人们不要吸烟。而在另一座距离不太远的大楼里，另外一些同样具有献身精神并且同样努力工作的雇员，整天工作以便用我们的钱补助农场主们去种植烟草。在一座大楼里，工资与物价稳定委员会正在加班加点工作，试图用软硬兼施、连蒙带吓的方法迫使企业家降低产品价格，并用同样方法迫使工人降低他们的工资要求。而在另一座大楼里，农业部的某些下属机构则正在执行各种计划，以维持或提高食糖、棉花以及其他许多农产品的价格。在另外一座大楼里，劳工部的官员们根据戴维斯－培根法案，正在确定所谓“普遍实行的工资”，以此提高建筑工人的工资率。国会建立了一个雇用二万名职工的能源部，以促进能源的保护。国会还建立了一个雇用一万二千名以上职工的环境保护局，它颁布了各种规章制度和命令，其中大部分要求使用更多的能源。无疑，在每一个机构里面，又各有一些下属单位，它们的工作目的也是互相矛盾的。如果造成的结果不是如此严重的话，所有这一切似乎是非常荒唐可笑的。虽然上述各种机构的许多作用可以相互抵消，但它们的花费并不能相互抵消。每一个计划都要从我们口袋里掏钱，这些钱我们本来可以用来购买满足我们各种需要的商品和劳务。每一个机构都使用着能干的、技术熟练的人员，这些人员本来可从事生产性活动。每一个机构都挖空心思制订出各种条例、规则、繁琐的办事程序和需要填写的表格，这一切都在折磨着我们大家。集中起来的利益与分散的利益权力的分散和各项政府政策的相互矛盾，其根源在于民主制度的政治现实，这一制度是通过制订详细而具体的法律而运转的。这样一种制度往往把过大的政治权力赋予利益高度集中的小集团；往往比较重视政府行动的明显的、直接的和即刻显示出来的效果，而不重视政① 《新兴工业》，载《华尔街日报》，1979 年6 月12 日，第1 页，第5 栏。133府行动的可能更重要的但却是隐蔽的、间接的和迟缓的效果；往往为了特殊利益而牺牲普遍利益，而不是相反。在政治生活中似乎也有一只无形之手，其作用恰好与亚当·斯密所说的无形之手的作用相反。本意想要普遍利益的人们，受这只无形的政治之手的指引，促进了并非他本意想要促进的特殊利益。这个问题的性质只需举几个例子就可以说明。让我们先来看政府帮助海运业的计划，该计划的内容包括向船舶建造和营运业务提供补贴，以及限定大部分沿海运输业务由悬挂美国国旗的船只来经营。据估计纳税人每年为该计划支付的费用大约六亿美元——或者换句话说，纳税人每年要为积极从事这一行业的四万人当中的每个人花一万五千美元。船舶所有者、经营者以及他们的雇员，受到强烈刺激去获得并保持这个份额。他们毫不吝惜地出钱对议员进行游说以及捐助政治活动。另一方面，六亿美元分摊到二亿多人口上，平均每人每年出三美元，一个四口之家每年出十二美元。我们当中有谁会投票反对一个国会议员候选人，只因为他把上述费用强加在我们头上？我们当中到底有多少人认为值得花钱挫败上述措施，或者甚至认为值得花时间了解这类事情？另一个例子是，各钢铁公司的股东们、这些公司的总经理们以及钢铁工人都很清楚地知道，钢铁进口量的增加，对他们说来将意味着收入下降和工作机会减少。他们很清楚，政府排斥进口的行动会给他们带来好处。而出口行业的工人则不知道他们的工作受到了威胁。他们将失掉工作，因为减少从日本的进口必然减少对日本的出口。当他们丢掉工作的时候，他们并不知道为什么会丢掉工作。汽车或厨房的火炉或其他钢铁制品的买主们，可能抱怨他们不得不付较高昂的价格。限制钢铁进口迫使工厂主采用高价的国产钢铁以代替低价的外国钢铁；但有多少买主会把价格的提高追溯到这种限制呢？他们责备的对象很可能是“贪得无厌的”工厂主或者“得寸进尺的”工会会员。农业是另一个例子。农场主们为了获得提价的支持，开着拖拉机来到华盛顿游行示威。政府作用的变化使得他们出现在华盛顿成了自然的事情，在此以前，他们只会责怪恶劣的气候，到教堂祈祷，而不是去白宫寻求帮助。甚至对于象食品这样必需和明显的产品说来，在华盛顿也没有消费者游行以抗议支持提价。尽管农业是美国的主要出口行业，农场主们并没有认识到事情到了这一地步是政府干预对外贸易造成的。例如，他们根本没有想到他们可能因限制钢铁进口而受到损害。让我们再来看一个完全不同的即有关美国邮政局的例子。解除政府对第一类邮件（即不受检查、邮资最贵的密封邮件）垄断的每一个行动，都遭到了邮政工人工会的坚决反对。他们很清楚地认识到，对私人企业开放邮政业务可能意味着他们会丢掉工作。防止出现这种结局对他们是有利的。正如罗彻斯特的布雷南夫妇经营邮政业务的实例所表明的，如果废除政府对邮政事业的垄断，将会出现一个生气勃勃的私人邮政行业，该行业将由几千家企业所组成，雇用几万名工人。那些可能在这样一种行业里找到好工作的人，几乎没有一个知道废除国家垄断会使他们找到好工作。他们肯定不会去华盛顿向有关的国会委员会作证。一个人从某一项与他有特殊利益的计划中获得的好处，可能不足以抵偿对他有轻微影响的许多计划使他付出的代价。可是，对他有利的却是支持某一项计划，而不是反对其他计划。他很容易看到，他和具有同样特殊利益的小集团，花得起足够的金钱和时间促使对他们有利的计划得以通过。不促进对他有利的计划，并不会阻止其他对他有害的计划被采用。要做到这一点，他得象主持自己的计划那样，竭尽全力反对其他每一项计划。这显然是一桩赔本的买卖。公民们是注意赋税的——可是就连这种注意也因多数赋税的隐蔽性质而被分散了。公司税和货物税包括在人们购买的商品价格之内，而没有单独的账目。大部分所得税在发工资以前就被扣除了。通货膨胀是最为恶劣的隐蔽赋税，不容易被人理解。只有销售税、财产税和超过扣除额的所得税，能够直接被人痛苦地感觉到——人们所怨恨的正是这些赋税。官僚机构134政府的单位越小以及分派给政府的职能所受到的限制越多，政府的活动不反映普遍利益而反映特殊利益的可能性就越少。新英格兰的市镇会议是我们所想到的典型。被治理的人民了解而且能够控制进行治理的人们；每一个人都能发表自己的意见；议事日程很小，以致每一个人不仅十分了解大事项，而且也十分了解小事项。随着政府活动范围和作用的扩大——不论是由于统治面积的扩大和人口的增多，还是由于职能范围的扩大——在被治理的人民与进行治理的人们之间的联系将变得越来越少。任何一部分公民都不可能十分了解大大扩大了的政府议事日程上的全部事项，甚至不可能十分了解所有主要事项。管理政府所必需的官僚机构成长起来，它越来越多地介入到全体公民及其选出的代表们之间。官僚机构既是特殊利益集团借以实现其目标的一种工具，同时本身又是一个重要的特殊利益集团——即第五章中提到的新阶级的一个主要组成部分。目前在美国，只是在乡村、市镇、小城市以及大城市的郊区，说得上公众可以有效而具体地控制政府——而即使在这些地方，公众对政府的控制也只限于那些不是由州和联邦政府委托管理的事情。在各大城市、各个州府和华盛顿，人民的政府不是由人民来控制，而是由不经常露面的官僚集团来控制。可以想象，没有哪个联邦议员能够看一遍他必须进行表决的所有法令，更不用说分析和研究这些法令了。在大多数情况下，必然要依靠他的许多助手、院外活动集团的成员、议员同事、或者某些其他提供消息的人，来决定如何表决。目前，对于制定具体法令来说，未经选举产生的国会中的官僚肯定要比选举产生的议员具有大得多的影响。在实施各项政府计划方面，情况甚至更为严重。广泛分布在政府各部门和各种独立机构中的官僚，确实不受公众选出来的代表控制。选举产生的总统、参议员和众议员此来彼去，但文职人员却保留不动。高级官僚非常老练地运用拖拉的办事程序来耽搁和破坏他们不赞成的计划；他们善于以“解释”法令为名颁布各种条例和规章，这些解释事实上巧妙地、有时赤裸裸地改变了原法令的意图；他们善于拖延执行他们不赞成的法令，同时加紧执行他们赞成的法令。最近，面对日益复杂的和影响广泛的立法，联邦各法院已不再充当公正解释各项法令的传统角色，而是积极参与制定法令和实施法令的工作。因此，它们变成了官僚机构的一部分，而不是斡旋于其他政府部门之间的一个独立部分。官僚们没有篡夺权力。他们没有故意参与任何一种破坏民主程序的阴谋。权力被强加到他们头上。除了赋予职责外，以任何其他方法从事复杂的政府活动，都是完全不可能的。当这一做法在负有不同职责的官僚们之间引起冲突时——例如，最近在被委派去保护和改善环境的官僚与被委派去促进能源的保护和生产的官僚之间就发生了冲突——唯一可能的解决办法是授权另一批官僚去解决冲突——据说，当真正的问题不是拖拉的办事程序而是有吸引力的各种目标之间的冲突时，只要减少拖拉的办事程序就行了。被赋予职责的高级官僚们，不能设想他们提出或接到的报告、他们参加的会议、他们同其他重要人物进行的冗长的讨论、他们颁布的规章制度——所有这些都是问题本身，而不是解决问题的方法。他们理所当然地认为自己是不可缺少的，认为自己比无知的选民或自私自利的企业家更知道应该做些什么。官僚机构的规模和权力的增长，影响着公民和其政府之间关系的每一个细节。如今如果你有冤屈或者你能从政府措施中发现获取利益的办法，你首先采用的方法很可能是对某个政府官员施加影响，使他作出有利于你的裁决。你也可能求助于你选出的议员，但你求助于他，是要他与一名政府官员相串通，好替你说话，而不是要他支持某项法案。要办好企业越来越依赖于熟悉华盛顿的情况，依赖于能够影响议员和政府官员。在政府与企业之间出现了所谓“旋转门”。在华盛顿当一个时期的官，已成了企业家办好企业必经的学徒期。谋求政府职位，很少是要在政府内干一辈子，而是想同将来可能成为雇主的政府建立联系，了解其内情。虽然防止公务人员舞弊的法律急剧增加，但它们至多只是阻止了人们明目张胆地舞弊。135当某一特殊利益集团试图通过惹人注意的立法活动为自己谋取利益时，它不仅必须给它的要求装点上普遍利益的词句，而且必须使相当一部分不感兴趣的人相信它的要求对公众是有好处的。被认为是明显自私自利的议案很少被通过——例如，虽然卡特总统在得到有关工会对竞选运动的巨大帮助以后表示赞同给海运业以更多特权，但这一企图最近却遭到了失败。保护钢铁工业不受外国竞争的影响，据说有利于国家安全和充分就业；向农业提供补贴，据说可以确保食品的可靠供应；国家垄断邮政事业，据说可以加强整个国家的团结，凡此种种，不胜枚举。近一个世纪以前，Ａ.Ｖ.迪塞说明了为什么打着普遍利益幌子的花言巧语具有如此巨大的说服力：“州政府的干预，特别是采用立法形式的干预的有益效果，是直接的、立竿见影的，并且可以这样说，是显而易见的，而它的有害效果则是间接的、渐进的，是看不到的。……因此，大多数人必然过于偏爱政府干预。”①当某一特殊利益集团不是通过立法活动而是通过行政程序谋求利益时，戴斯所说的对政府干预的“自然偏爱”便会大大加强。一家卡车运输公司为了得到有利的裁决而求助于州际商务委员会时，往往也打着促进普遍利益的幌子，但谁也不会戳穿这个谎言。除了政府官员外，该公司无需说服任何人。反对意见很少来自那些关心普遍利益而与卡车运输业无关的人。反对意见来自其他有关各方，如托运人或其他卡车运输公司，他们也有自己的打算。披上的伪装确实是薄薄的一层。法院作用的变化，使官僚机构获得了进一步的发展，这种发展嘲弄了约翰·亚当斯在马萨诸塞州的宪法草案（1779 年）中表达的理想，即建立“一个由法律支配的而不是由人支配的政府”。凡是从国外旅行回来接受过海关彻底检查的人，凡是让国内收入署审核过税单的人，凡是接受过职业安全和卫生管理局的一名官员或联邦各种机构的一大堆官员检查的人，凡是要求过政府机构给予裁决或给予营业执照的人，凡是在工资和价格稳定委员会面前为提高价格或工资作过辩护的人，总之，凡是同政府官员打过交道的人，都知道美国到底有多少法治可言。政府官员理应是我们的仆人。当你隔着办公桌坐在正审核你的税单的国内收入署代表的对面时，究竟谁是主人，谁是仆人呢？让我们来看另一个例子。《华尔街日报》（1979 年6 月25 日）最近一篇报道用的大标题是：一家公司的“前任经理支付了证券交易委员会的费用”。据报道，这位前任经理莫里斯·Ｇ.麦吉尔说：“问题不在于我本人是否从这笔交易中得到了好处，而在于一个卸任的经理的责任是什么。打官司是会引起兴趣的，可我却决定不打官司就付清费用，这完全是出于经济上的考虑。同证券交易委员会斗争到底的代价是巨大的。”不论胜败麦吉尔先生都必须支付诉讼费。而证券交易委员会内负责同他打官司的那位官员，除了在同事中的声誉会受到影响外，不论打胜还是打败，同他自己都没有什么关系。我们能够做什么不用说，凡是想阻止或扭转目前这种趋势的人，都应该反对进一步扩大政府权力和职责范围的新措施，应该促使现有措施的废除和改革，而且应该选出具有这种观点的议员和行政官员。但这不是扭转目前趋势的有效方法。这是注定要失败的。我们当中的每一个人会保卫自己的特权，并试图以牺牲别人的利益为代价而对政府进行限制。我们面对的将是一条九头蛇，它长出新的头能比砍掉旧的头还快。我们的开国元勋已经给我们指出了一种较为有希望扭转目前趋势的方法：可以说是搞一揽子交易。我们应该采用自我克制的各种法令，以限制我们企图通过政治渠道追求的目标。我们不应该按照其是非曲直考虑每件事情，而应该制定广泛的规章和条例以限制政府的活动范围。这种方法的优点已被宪法的第一项修正案很好地说明了。相当一部分议员和选民也许会① 《关于法律同舆论的关系的讲演》（1914 年版），第257 一258 页。136赞成对言论自由施加某些限制。大多数人很可能赞成禁止纳粹分子、耶稣七日再生派教徒、“上帝的见证人”派教徒、三Ｋ党、素食主义者或任何其他小集团在街头巷尾发表演讲。第一项修正案的高明之处在于它采用了一揽子交易的方法。该修正案用的普遍原则是：“国会不得制定剥夺言论自由之……法律”；它没有按照是非曲直考虑每件事情。大多数人那时支持了它，而我们相信大多数人今天仍然会支持它。当我们处于多数人的地位时，对别人的自由受到干涉，我们每人的感受远远不如自己处在少数人的地位时，不让自由受到干涉来得深切——我们中间的大多数人总有处于少数人的地位的时候。我们认为，我们需要有一项与宪法的第一项修正案相同的法案，来限制政府在经济和社会领域的权力——一项经济上的“人权法案”，以补充和加强原来的“人权法案”。把这样一种“人权法案”并入我国的宪法中，这件事本身并不会自行扭转政府越来越大的趋势，或防止这种趋势重新得到发展——它的作用肯定不会超过宪法本身。我国的宪法未能阻止政府权力的增长和集中，以致政府权力的增长和集中远远超出了宪法制定者允许或设想的界限。对于发展和保护一个自由社会来说，一部成文宪法并不是充分必要条件。虽然英国经常只有“不成文”宪法，但它却使自由社会得到了发展。许多拉丁美洲国家采用了事实上从美国宪法逐字照抄过去的成文宪法，但它们并没有建成自由社会。一部成文的——或者与此有关的不成文的——一宪法要发挥效力，它必须在一般公众及其领导人中间得到普遍的舆论支持。该宪法必须体现人们已经深信的各项原则，这样，行政部门、立法机关和法院的行为才会自然而然地符合这些原则。正如我们已经看到的，当舆论发生变化时，政策也将随之变化。然而，我们认为制定和投票通过经济上的“人权法案”，将最有效地扭转政府越来越大的趋势，其原因有二：第一，制定修正案的过程会对制造舆论起很大的帮助；第二，同现在的立法程序相比，颁布修正案将更为直接、更为有效地使上述舆论变成实际政策。假定赞成新政自由主义的思潮已经达到顶点，那么，在制定这样一个“人权法案”的过程中将会引起全国性的争论，这场争论肯定会使人们的思想转向自由，而不是转向集权主义。这场争论将使人们更好地理解大政府的问题及其可能的医治方法。采用这类修正案的政治过程，将比我们现在的立法和行政结构更为民主，因为它使一般公众得以决定事态的结果。在一个又一个问题上，人民的政府违背大多数人的意志行事。每一次民意测验都表明，绝大多数人反对为调整学生中的种族比例用校车接送学生—一可是不仅继续用校车接送学生，而且还不断推广这种做法。在就业和高等教育方面实施的种种调整种族比例的行动计划，以及根据结果平等的思想采取的其他许多措施，情况也都是这样。就我们所知，搞民意测验的人从来没有向公众提出过这样的问题：“你的40％以上的收入由政府替你花费，你是否得到了所付款项的等价物？”对于民意测验的结果，难道还有什么怀疑吗？由于上一节列举的原因，特殊利益集团是在牺牲普遍利益的情况下获得成功的。在大学、新闻单位、特别是联邦官僚机构中成长起来的新阶级，已经成了最有势力的特殊利益集团之一。它不顾公众的普遍反对，并且经常不顾有关法令的约束。总是把自己的观点强加在别人头上。采用修正案具有加强地方分权制的巨大效能。它要求四分之三的州分别采取行动。甚至新的修正案的提出可以越过国会：宪法第五条规定“国会……应三分之二的州议会的请求，将召集会议以提出修正案。”到1979 年中期，已有三十个州要求国会召开会议，以提出要求联邦预算保持平衡的修正案。再有四个州议会提出这种要求，即可达到召开会议所必需的数目，这一前景在华盛顿已经引起了极大惊慌——其原因是：这样一来，华盛顿的官僚机构就被抛在一边。限制税收和政府开支采用宪法修正案来限制政府的运动，在税收和政府开支方面已经开展起来了。到1979 年137初，已经有五个州正式通过了本州宪法的修正案，修正案限制了州政府可以征收的赋税总额，一些州还限制了州政府可以开支的经费总额。同样性质的修正案，在其他一些州中已做好了正式通过的准备工作，在另外一些州里则预定在1979 年选举中提出来进行投票表决。剩下的一些州有半数以上正在积极准备通过这类修正案。同我们有联系的一个全国性组织“全国税收限制委员会”（ＮＴＬＣ），作为情报交换所和某几个州的行动协调者正在起作用。1979 年中期，该组织在全国拥有约二十五万名会员，而且会员人数正在急剧增加。目前在全国范围内有两项重要的事态发展。一个是各州议会受到各方面的压力去委托国会召集全国性会议以提出平衡预算的修正案——这最初是由全国纳税人联盟发动的，该联盟于1979 年中期在全国拥有的会员超过十二万五千人。另一事态发展是，人们要求通过限制联邦开支的修正案，该修正案是在全国税收限制委员会倡议下起草的。起草委员会（我们两人都是该委员会委员）包括了律师、经济学家、政治学家、州议员、企业家以及各团体组织的代表。该委员会起草的修正案已被提交给了国会参众两院，全国税收限制委员会正在开展一场全国性的运动来支持它。在州和联邦两类修正案背后的基本思想，是纠正我们现有结构中的缺点，在这种结构下面，民主选出的议员，投票赞成的开支数额要多于大部分选民认为合适的数额。如同我们所看到的，上述结果是由赞成特殊利益的政治偏见造成的。目前确定政府预算的办法，是把批准用于各项计划支出加在一起。与某项计划有特殊利益的少数人，花钱并努力活动使该计划得以通过；而大多数人即使对该计划有了解，而且每个人要为计划支付若干美元，也不会认为花钱或努力活动反对该计划是合算的。多数人的确在实行统治。但这是有点特殊性质的多数。它是由许多具有特殊利益的少数人的集团构成的。当选国会议员的方法，是把各占你的选民的，比如说，2％或3％的诸集团集中起来，这些集团中的每一个集团都强烈地关心着一个特殊问题，该问题同你的其余选民几乎没有关系。假如你答应支持某个集团的问题，它将乐意投你的票，不管你对其他问题持何种态度。把足够的这类集团集合起来，你将拥有51％的多数。这就是统治着我国的互投赞成票的多数。上面提出的修正案将限制议员——不论是州议员还是联邦议员——受权拨付的款项总额，从而改变议员起作用的条件。这些修正案将预先限定政府的预算，就象我们每一个人的预算都受到限制一样。许多与特殊利益有关的立法是不值得追求的，但它们的坏处决不至于那么明显，也并不是那么一无是处。相反，每一种措施都将被描述为服务于一个高尚的目标。问题是高尚的目标太多了，数也数不尽。当前，议员在反对“高尚的”目标方面往往处于劣势。假如他提出反对的理由，说某一高尚的目标将提高税收，那他将被扣上反动分子的帽子，说他为了卑鄙的唯利是图的原因而不顾人民的需要——毕竟，这个高尚的目标将只需要把每个人的税款提高几美分或几美元。这个议员将处于有利得多的地位，如果他能够说：“不错，你的目标是高尚的，可是我们的预算是有限的。为你的目标花更多的钱意味着为减少其他目标得到的钱。这些目标当中哪一个应该被削减？”结果将会要求各个特殊利益集团，为了从一个固定的馅饼中分得较大份额而彼此竞争，而不是他们能彼此勾结起来牺牲纳税人的利益，把馅饼做得越来越大。因为各州无权印制钞票，所以州政府的预算可以通过控制可征收的税款总额加以限制，这是各州已经正式通过或者已经提出的大多数修正案业已采用的方法。联邦政府能够印制钞票，因此限制税收不是一种有效的办法。这就是我们的修正案为什么要限制联邦政府的总开支的原因，而不论资金是怎样筹集的。限额——不论是对税收还是对政府开支——将主要根据州或全国的总收入来规定，如果政府开支等于限额，政府的开支作为收入的一部分将保持不变。这将阻止政府越来越大的趋势继续发展，而不是扭转这种趋势。然而，限额也将有助于扭转政府越来越大的趋势，因为在多数情况下，如果哪一年的政府开支不等于限额，则适用于以后年份的限额会更低。而且，提出的联邦修正案要求降低政府开支在州或全国的总收入中所占的比例，如果通货膨胀年率138超过3％的话。其他宪法条款我们收入中政府所花费的那一部分的逐渐减少，对于建立一个较为自由、较为强大的社会来说，将是重要的贡献。但这仅仅是实现这一目标的一个步骤。政府对我们的生活进行的许多最有破坏性的管理，并不要政府花许多钱，例如：征收关税，实行物价和工资管制，颁发职业执照，对工业实行管制，颁布保护消费者的法令等。对付所有这些政府管制的最有成效的方法，同样是颁布限制政府权力的一般性法规。到目前为止，制定适当法规的工作仍未受到人们的重视。任何法规在其能被认真地采用以前，需要由具有各种不同利益的人进行的彻底审查，需要限制税收和政府开支的修正案已得到的那种认识。作为这个过程的第一步，我们概述一下看来是合乎需要的几项修正案。我们强调这些例子是尝试性的，主要目的是在这一基本尚未探索过的领域中，激励进一步的思考和进一步的工作。国际贸易宪法现在规定：“未经国会同意，各州不得对进口商品或出口商品课以任何进口税或出口税；惟在执行该州之检查法律上有绝对必要者，不在此限。”修正案可能规定如下：国会不得对进口商品或出口商品课以任何进口税或出口税，惟在执行其检查法律上有绝对必要者，不在此限。以为现在可以通过这样一个修正案，那是不切实际的。然而，要通过废除个别关税获得贸易自由，如果说有不同之处的话，则是更加不切实际。对全部关税采取措施，可以使我们大家作为消费者的利益联合起来，以反对我们作为生产者分别具有的那种特殊利益。工资和物价管制正如我们在几年前写道的：“假如美国有一天屈服于集体主义，屈服于政府对我们生活各个方面的管制，那将不是因为社会主义者在论战中取得了胜利，而是因为工资和物价管制。”①正如我们在第一章中指出的，价格传送消息——沃尔特·里斯顿通过把价格描述为言论的一种形式，已经非常恰当地解释了这一点。而在自由市场上决定的价格是言论自由的一种形式。在此我们需要有同宪法的第一项修正案极为相似的条文：国会不得制定法律以剥夺商品或劳务的卖者对其产品及劳务定价的自由。职业执照的颁发几乎没有什么事情比我们可能从事的工作对我们的生活具有更大的影响。在这个领域里放宽自由选择就要求限制各州的权力。在此，我们需要有我国宪法正文里禁止各州采取某些行动的条款，或者是第十四项修正案。一个建议是：各州不得制定或施行剥夺合众国公民从事他所选择的工作或职业的权利的任何法律。多用途的自由贸易修正案前面的三项修正案可以由一项修正案来代替，这项修正案可以仿效我国宪法的第二项修正案（它确保人们保有和携带武器的权利）：人们在相互同意的条件下买卖合法的商品和劳务的权利，国会和任何州均不得侵犯之。①米尔顿.弗里德曼：《不朽的蠢事》，载《新闻周刊》，1973 年6 月25 日。139税收按照一致同意的看法，个人所得税亟需改革。据说这种赋税根据“支付能力”征收的，对富人较重而对穷人较轻，并且考虑到了每个人的特殊情况。但实际上完全不是这么回事。税率在官方文件上被分成许多等级，从14％到70％。然而税法的漏洞如此之多，特免规定又五花八门。以致高额税率差不多完全成了装璜门面的东西。对高于个人免征额的全部收入（除真正的职业开支外，不允许有其他扣除），实行一种一刀切的低额税率——低于20％——会比现有不实用的结构给政府带来更多的收入。纳税人的境况会好一些——因为他们可以省掉因避免所得税而花的费用；经济情况也会好一些——因为税收考虑在资源分配中将起较小的作用。唯一吃亏的人是律师、会计、文职人员以及议员们——他们将不得不从事比填写各种税单、发现税收漏洞并且试图堵塞漏洞等工作更富有成效的活动。公司所得税也是有很大缺点的。它是一种隐蔽的赋税，公众在所购买的商品和劳务的价格中不知不觉地纳了税。这种赋税对公司所得征两次税——一次是对公司课税，一次是收入分配后对股东课税。它不利于资本投资，从而妨碍生产力的发展。它应该被废除。尽管左派和右派一致认为，应该降低税率，减少漏洞并取消双重课税制，但这种改革却不能通过立法程序来完成。左派担心假如他们同意较低的税率和较少的纳税等级以换取消灭漏洞，新的漏洞不久就会出现——他们的担心是有道理的。右派担心假如他们同意消灭漏洞以换取较低的税率和较少的纳税等级，更不合理的纳税等级不久就会出现——他们的担心也是有道理的。这是一个非常明显的事例，说明只有宪法修正案可以使各方达成体面的妥协。这里所需要的修正案必须废除现有的批准所得税的第十六项修正案，而代之以下面一段话：国会有权课征个人所得税，不必问其所得之来源，其收入不必分配于各州，亦不必根据人口普查与统计，只是必须对超过职业与商业开支以及固定数额的个人津贴的一切收入施以同一税率。“个人”一词不包括公司和其他法人。稳定的货币当初颁布宪法时，国会被授权“铸造货币，厘定本国货币及外币之价值”，指的是商品货币：说明美元应为一定克数重量的白银或黄金。美国革命期间以及更早一些时候各殖民地内纸币的膨胀，使得宪法制订者否定各州有权“铸造货币；发行信用票证（即纸币），使用金银币以外之物以作清偿债务的货币。”宪法未说明国会是否有权批准政府发行纸币。当时人们普遍认为，根据第十项修正案的规定，政府发行纸币是违反宪法的。第十项修正案规定“本宪法所未授予合众国……之权力，皆分别由各州或由人民保留之”。南北战争期间，国会授权政府发行美钞，并宣布美钞为偿付一切公私债务的合法货币。南北战争以后，在一系列有关美钞的著名讼案中，最高法院在审理第一个讼案时曾宣布发行美钞是违反宪法的。“使人摸不着头脑的是，这项裁决是由首席法官萨蒙·Ｐ.蔡斯公布的，