无疑，影响罗斯福“新政”的另一样板是瑞典。瑞典走的是“中间道路”，这是马奎斯·蔡① A.V.迪塞：《关于十九世纪英格兰法律同舆论的关系的讲演》，第2 版（伦敦：麦克米伦公司，191 业年），第XXXV页。②同上，第XXXVI－XXXVll 页。③见第100 页注①，第XXXVll－XXXIX 页。④塞西尔·德赖佛：《激进保守党》（纽约：牛津大学出版社，1946 年）。44尔德1936 年出版的一本书的名字。瑞典于1915 年颁布了强制性的养老金法，该制度的资金来自人们的捐助。规定给予所有年过六十七岁的人以养老金，不论其经济状况如何。养老金的数目依个人向该制度捐款多少而定。该制度也得到政府的财政补助。除养老金和后来的失业保险外，瑞典还大规模地实行工业国有化，兴建公共住房以及建立消费者合作社。福利国家的结局长期以来被标榜为福利国家的成功典型的英国和瑞典，遇到了愈来愈多的困难，不满情绪日益增长。英国感到越来越难以承担日益增加的财政负担。税收成了不满情绪的主要根源。通货膨胀更给人们的不满情绪火上加油（见第九章）。一度成为福利国家桂冠上的明珠而且至今仍被多数英国公众视为工党政府的伟绩之一的国民保健事业，陷入了越来越严重的困境，受到罢工、费用上涨和病人等候时间延长等问题的困扰。越来越多的人转而依靠私人开业医生、私人健康保险、私人医院和私人疗养所。尽管私人成份在整个健康事业中仍占很小部分，但这部分却正在迅速增长。英国的失业与通货膨胀一起增长。政府不得不收回它实现充分就业的许愿。最糟糕的是，英国的生产率和实际收入再好也只能算是停滞不前，这使它大大落后于欧洲大陆上的邻邦。保守党在1979 年选举中大获全胜是这种不满情绪的集中体现。这一胜利是由于玛格丽特·撒切尔保证彻底改变政府的政策而获得的。瑞典的情况比英国好得多。它在两次大战中都没有负担，从中立地位中的确得到了好处。尽管如此，它近来也经历了与英国同样的困难：严重的通货膨胀和失业；高额所得税使一些最有才能的人移居国外；人们对社会纲领普遍不满。在这里，选民也以投票方式表达了他们的意见。1976 年，选民们结束了社会民主党四十多年的统治，代之以其他政党的联合执政。然而，政府的政策并没有发生根本的变化。在美国，纽约市是企图依靠政府规划来做好事的一个最明显的例子。纽约是美国最注重福利的城市。按人口计算，纽约市政府的开支比美国其他任何城市都大，为芝加哥的两倍。我们可以从纽约市长罗伯特·瓦格纳1965 年的预算演说中看到指导该市活动的基本原则，他说：“我不主张让财政问题来限制我们应对满足市民的基本需要承担的义务。”①瓦格纳及其继任者对市民的“基本需要”作了非常广义的解释。但是，更多的金钱、更多的福利计划、更多的税收都无济干事。它们导致了财政上的灾难，不要说瓦格纳讲的广泛需要，就连起码的“人民的基本需要”也未能满足，只是靠了联邦政府和纽约州的资助才免于破产。这种资助的代价是纽约市交出了控制自己事物的权力，受到了州和联邦政府的严密监护。纽约市民自然要把自己遇到的问题归咎于外界势力的影响。但是，正如肯·奥雷塔在新近的一本书中写道的，纽约“并非出于被迫，搞那规模巨大的医院和市立大学体系，也没有谁迫使它实行免费教育，无限制地招生，忽视预算的限制，征收国内最高的赋税，胡乱借款，向中等收入家庭提供住房补贴，严格控制房租，给城市工人以优厚的养老金、工资和其他小恩小惠。”他讽刺道，“受自由主义的热忱和财富再分配的理想主义信念的驱使，纽约的官员们帮助把许多税款和成千上万个就业机会分配给了纽约以外的地方。”②值得庆幸的是，纽约市不具有发行钞票的权力。它不能利用通货膨胀作为征税的手段，这才延迟了灾祸的到来。可惜，它并不正视自己的问题，只是向纽约州和联邦政府求救。让我们更加仔细地看看以下几个例子。社会保险①引自肯·奥莱塔的《金子铺的街道》（纽约：兰德出版社，1979 年），第255 页。②见上注，第253 页。45美国在联邦一级的主要福利国家项目是社会保险。它包括对老年、遗属、残废和健康的保险。正如巴里·戈德华特在1964 年发现的，一方面，它是一头任何政治家都不敢碰的圣牛；另一方面，它又是众矢之的。领取津贴的人抱怨说靠补助金维持不了应有的生活水平。为社会保险纳税的人们则抱怨负担太重。雇主们抱怨说，在雇主多雇一名工人所花的钱和这个就业工人所得的净收入之间插进这些税造成了失业。纳税人抱怨说，这个未备基金的社会保险系统的负担总额已达数百亿美元，即便是目前的高税率也不能维持很久。这一切抱怨都有其道理。二十世纪三十年代实行社会保险和失业保险，是为了使工人能够为自已准备退休金或暂时失业时的补贴，而不必依靠救济。政府只是补贴那些真正贫穷的人，而且本来打算随着就业情况的好转和社会保险事业的普遍开展，逐步取消政府救济。这两个计划开始时规模都很小，但后来却盲目发展到不可收拾的地步。目前看不出社会保险有取代政府救济的迹象。在耗资和领取补助的人数方面，二者都空前巨大。1978 年为退休、残废、失业、医疗保健和遗属抚恤支付的社会保险金总共超过一千三百亿美元，领取者超过四千万。①四百多亿美元的政府救济发给了一千七百多万人。为把讨论限制在可以控制的范围内，这一节的探讨将仅限于社会保险的主要部分，即对老年人和遗属的补贴上。他们得到的津贴几乎占整个福利开支的三分之二，人数占领取福利金总人数的四分之三。下一节再讨论政府救济计划。社会保险法于本世纪三十年代通过，自那时以来，社会保险事业便贴着假标签，通过骗人的广告宣传，被到处推销。如果是一家私营企业进行这种骗人的宣传活动，无疑会遭到联邦贸易委员会的斥责。一直到1977 年，在一本题为《大众社会保险》的未署名的卫生、教育和福利部发行了上百万份的小册子上，年复一年刊载有这样一段耐人寻味的话：“社会保险的基本思想很简单：就是在就业期间，雇主、雇员和自雇人员支付社会保险金，用这些钱设立特殊的信托基金。当工人由于退休、残废或死亡而没有收入或减少了收入时，将按月给予一定的、以在某种程度上弥补家庭收入的减少。”②以下是奥韦尔（译注：奥韦尔是美国社会党人布莱尔的笔名，下文《一九八四年》一书的作者。）的矛盾观念。工资税被称为“捐款”（或象该党在《一九八四年》那本书中说的，“强制即自愿”③）。在人们的想象中，信托基金似乎发挥了重要作用。事实上，它们的数目向来很少（1978年6 月，老年和遗属保险基金为三百二十亿美元，按当时的支出情况，不足半年之用），而且，只是政府的一个机构答应向另一机构付款。当前按社会保险法已经答应给退休或尚未退休的人的养老金的总值，已达数万亿美元。要证明小册子的话正确，就需要这样数目的信托基金（用奥韦尔的话说，“少即多”）。人们得到的印象是，工人的“福利”是靠自己的“捐款”来支付的。实际上，支付给退①这些数字只包括老年、遗属和伤残卫生保险以及州失业保险，不包括铁路公司和政府雇员的退休金、退伍军人津贴和工人抚恤金，这些被看作是自愿就业合同制下的补偿费的一部分。②社会保险署：《你的社会保险》，卫生、教育和福利部第（SSA）77－10035（1977 年6 月）号出版物，第24 页。我们所见到的这本小册子的最早版本是1969 年版，不过我们猜想这小册子最初发行的日期还要早好多年。在1978 年2 月版里，字句作了改动，那时，关于“信托基金”起重要作用的神话已被看穿了。修改后的版本写道：“社会保险的基本思想是简单的，在有工作的年代里，雇员、雇主和自由职业者捐助社会保险费。这钱只用于支付三千三百多万受益人的福利津贴和这个计划的管理费用。当今天的工人的收入终止或因退休、死亡或伤残而减少时，将用当初从事被保险的职业和自由职业的人捐助的资金支付福利津贴。这些福利津贴将弥补有关家庭的收入损失。”这肯定是一种更站得住脚的说法，不过它仍然把“赋税”称作“捐款”。当我们最初发现这一改动时，我们曾认为它可能是我们进行批判的结果。我们在1971 年的《新闻周刊》上曾发表过批评文章，而且同年与前卫生、教育和福利部部长威尔伯·Ｊ·科恩进行辩论时重复了这一批评。然而，过了六年才作此改动，否定了我们的猜想。③乔治·奥韦尔：《一九八四年》（纽约：哈考特·布雷斯公司，1949 年）。46休工人、退休工人家属和工人遗属的福利金，是从就业工人那里征收的税款。根本就没有设立真正的信托基金（“我即你”）。今天纳税的工人从信托基金那里得不到保证，他们退休时将得到福利。任何保证都取决于未来的纳税人，要看他们是否愿意为现在的纳税人许诺给自己的津贴纳税。这种单方面的“隔代契约”被强加给一代代的人，不管他们是否同意。这与“信托基金”是两码事，倒不如说更象一封连锁信。现在发行的卫生、教育和福利部的小册子还说：“在美国，每十名就业者中有九名为自己和家庭挣得社会保险计划的保障。”①更为矛盾的是：现在每十名就业者中，有九名在为非就业者的津贴纳税。向私人养老金机构捐款的人可以说是在为自己“挣取”保障。而向政府机构纳税的人则不能说是在为自己和家庭“挣取”保障。他只是在政治意义上“挣取”保障，即满足政府的一定要求以取得享受福利的资格。现在接受补助的人们所得到的，要比他们自己缴纳的税和别人为他们缴纳的税的总值高得多。而许诺给现在缴纳社会保险税的年青人的，要比他们将要缴纳的税和别人将为他们缴纳的税的总额少得多。社会保险并不是一种交多少钱就能拿到多少津贴的保险计划。甚至它的最坚决的支持者也承认，“个人所捐的钱（即工资税）与他所得到的津贴之间几乎没有什么关系。”②社会保险不如说是一种特殊的税和一种特殊的转移开支计划的混合体。有意思的是，我们从未遇到过任何一个人，不论其政治倾向如何，会替税收制度或福利制度本身辩护。如果把这两种制度分开来考虑，哪种制度也不会被人们采纳。至于福利方面的赋税，虽然最近作了一些小改小革（即根据收入情况给予回扣），但仍然是对所有等级的工资按统一比率征税。因而这是一种累退税，低收入者负担最重，是对工作征收的税，使雇主不想雇用工人，人们不想找工作。至于津贴的安排，它既不由领取者所付的钱数来决定，也不由他的收入情况来决定，既不能公平地偿还原先所付的钱，也不能有效地帮助贫困者。在所付的税款和所得到的津贴之间虽然也有某种联系，然而它最多不过是一块遮羞布，以使人们能大言不惭地把这种结合叫做“保险”。一个人能够得到多少津贴完全取决于各种偶然因素。如果他恰好在保了险的行业工作，他可得到津贴；如果他恰好在一个没有保险的行业工作，他就得不到津贴。如果他在一个保了险的行业中干的时间不长，不管他多么贫困，也是什么也得不到。而一位从不工作的妇女，如果她是一位可以享受最高津贴的人的妻子或未亡人的话，那她得到的津贴会和一位同她情况相同的劳动妇女除工资外得到的津贴相等。一位年过六十五岁的人，如果决定去干活，而且每年挣得中等以上的收入，那他不仅得不到津贴，更倒霉的是，还要额外纳税——想来是为了补偿那没有支付的津贴。这种事例举不胜举。人们普遍认为，社会保险计划是“新政”所取得的最伟大的成就之一，该计划把一种人们不能接受的赋税和一种人们不能接受的补贴方法结合在一起。我们很难想象有哪个异想天开的计划能比这个计划取得更大的成功。纵观社会保险方面的各种文章和书籍，我们对那些用来为该计划辩护的论证感到震惊。一些不会对自己的孩子、朋友或同事撒谎的人，一些在日常的私人交往中最让人信得过的人，竟然会在社会保险这一问题上宣传错误的观点。他们的才智和对相反观点的揭露，使人难以相信他们在进行这种宣传时，是出于无意和无知。他们显然把自己看作是社会的精华，最知道什么对别人有益，认为有责任和义务去说服选民为那些会对他们有益的法律投票，为此，即使欺骗他们也在所不惜。长期以来，社会保险计划的财政困难是由一个简单的事实造成的：领取福利津贴的人数，①社会保险署：《你的社会保险》，卫生、教育和福利部第（SSA）79-10035（1979 年1 月）号出版物，第5 页。这句话在1973 年作了修改，“正在挣得的”改成了“目前正在积累的”。② J.A.皮什曼、H．J、阿伦和M．K．陶西格：《社会保险：改革的前景》（美国首都华盛顿：布鲁金斯学会，1968 年）。47比可以为福利津贴纳税的人数增长得快，而且今后还将更快。1950 年，每一个领取福利津贴的人，有十七个人为其纳税；到1970 年只剩下了三人为其纳税；如果目前这种趋势继续下去的话，到二十一世纪初，最多将只有两人为其纳税。上述情况表明，社会保险计划把收入从青年人那里转移给了老年人。从整个历史来看，这种转移在某种程度上早已存在了，以往青年人总是供养他们的父母或其他上了年纪的亲属。的确，在许多象印度那样有着很高死婴率的贫穷国家。养儿防老是造成高出生率和大家庭的主要原因。社会保险和早先供养父母的习惯的区别在于，社会保险是强制性的非个人的事情，而供养父母则是自己愿意的个人私事。道义的责任是个人而不是社会的事情。孩子照顾自己的父母是出于爱或责任感。现在，他们为供养别人的父母解囊是由于受到政府的强制和出于恐惧。早先的那种转移加强家庭的纽带，而强制的转移则削弱这种纽带。除了从青年人向老年人的这种转移，社会保险还包括从不那么富裕者向比较富裕者的转移。福利津贴的发放确实是偏于照顾工资较低的人。然而，这种照顾被另外一种情况大大地抵消了。穷人家的子弟开始工作因而开始纳税的年龄都比较早；而富人家的子弟则晚得多。另一方面，就生命周期而言，低收入者的寿命平均比高收入者的寿命短。结果，穷人纳税的年头比富人长，领取福利津贴的年头比富人短，而这一切都是为了帮助穷人。社会保险的其他一些特征更加强了这种反常的效果。福利津贴领取者的其他收入越高，从所得税中扣除的福利额就越大。对于年龄在六十五至七十二岁（1982 年将改为七十岁）之间的老人，发给的津贴数额完全取决于他在那些年的工资收入，而不看其他方面的收入——有一百万美元的股息收入也不妨碍领取社会保险津贴；而年薪超过四千五百美元的人，却要为他所得的每两美元收入损失一美元的津贴。①总而言之，社会保险是“董事法规”在起作用的极好范例，即“公共开支是为了中等阶级的基本福利，而作为公共开支来源的赋税则主要由穷人和富人来负担。”②政府补助讨论“一团糟的福利”可以比讨论社会保险简单得多，因为人们在这个问题上看法比较一致。我们现行的福利制度的弊病已被广泛地认识到了。尽管富裕程度在增长，但领取救济金的人数也在增加。庞大的官僚机构主要忙于来往公文的处理，而不是真正为人民干事。人们一旦靠上救济，就很难脱离救济金而生活。国家日益分化为两类公民，一类人领取救济，另一类人为救济出钱。那些领取救济的人就不想再挣钱了。救济金在国内各个不同的地方差异很大，这鼓励了人们从南方和农村地区向北方特别是城市中心移居。尽管经济情况可能相同，但是，正在接受救济或受到过救济的人与没有受过救济的人（即所谓穷工人）却往往受到政府的不同对待。贪污腐化和欺诈行贿，以及大事报导的福利“皇后”驾着用多种救济券买来的高级轿车到处周游的新闻，一次又一次地激起公众的愤怒。在对福利计划的抱怨增加的同时，受埋怨的福利计划的数目却在不断增加。已经通过的帮助穷人的联邦计划，乌七八糟地有一百多个。其中主要的计划有社会保险、失业保险、对老年人的医疗照顾、对穷人的医疗补助、对有子女家庭的补助、保险收入补助、食品券；还有大多数人未听说过的无数小计划，如对古巴难民的援助、对妇女、婴儿和儿童的营养补助、对婴儿的特别照顾方案、房租补助、城市灭鼠方案、综合治疗血友病中心等等。许多计划是重叠的，有些设法得到多项福利补助的家庭，其最后的收入肯定要比全国平均收入还高。而另一些家庭或则由于行动得慢了些，或则由于不太关心这种事，往往申请不到补助来减轻他们真正的贫困。然而，每项计划都需要有官僚机构去管理。社会保险每年耗资一千三百多亿美元，除此之外每年还要在这些福利计划上开支大约九百亿美元（十倍于1960 年的开支）。这显然是太多了。1978 年的所谓贫困线是：一个非农业的四口之家的年收入在七千美元以下。据人口普查估计，当时大约有两千五百万人生活在贫①约翰·A．布里顿：《用于社会保险的工资税》（美国首都华盛顿：布鲁金斯学会，1972 年）。②乔治.J.施蒂格勒：《重新分配公共收入的董事法则》，载《法律和经济学杂志》。第13 卷（1970 年4 月），第1 页。48困线以下的家庭中。这是个粗略的过高的估计，因为它仅仅根据工资收入来划线，全然忽略了其他方面的收入，如房产、花园、食品券、医疗补助、公共住房。有些研究报告认为，算上这些收入的话，“人口普查”的数字可以减少一半或四分之三。①但是，即使根据人口普查的估计数字来计算，福利计划的开支分给每个贫困线以下的人，也合三千五百美元左右，分给每个四口之家合一万四千美元左右。约为贫困线水平的两倍。如果这些福利资金确实都花在“穷人”身上，就不会还有穷人，至少他们也可以舒服地过富裕的生活了。显然，大部分福利开支没有用在穷人身上。其中有些被行政开支挪用，以优厚的薪金维持一个庞大的官僚机构。有些到了那些绝不能被认为是穷人的手中。这些人中间有领取食品券或其他补助的大学生，有收入相当不错而又领取住房补贴和其他各种我们想象不到的补贴的家庭。还有些则到了骗取福利金的人手中。我们有必要在这些福利计划上多费些口舌。同领取社会保险津贴的人们不同，靠这一巨额福利款项补助的人们的平均收入，可能比为补助他们而纳税的人们的低，不过即使这一点也很难确定。正如马丁·安德森所说：“我们的福利计划可能效率很低，弊病很多，管理质量很差。有些计划彼此重叠，福利金的分配很不公平，而且没有能够在物质上刺激人们去工作。但是，如果我们倒退一步，按照以下两个基本标准来考查各色各样的福利计划，情况就大不一样了。这两个标准是：福利计划服务的对象之广泛和人们得到的服务之全面。按这两个标准衡量，我们的福利制度是辉煌的成就。”②住房补助政府提供住房的计划在“新政”年代初始之时规模不大，后来迅速扩大。1965 年新设立了一个部，即住房和城市发展部。该部现有近两万名雇员，每年开支一百亿美元以上。联邦住房计划得到各州和市政府计划的补充，特别是在纽约州和纽约市得到了大力补充。开始实行该计划时，政府只是为低收入家庭建造住房。战后，又增添了城市复兴计划。许多地区扩大了住房计划，向“中等收入的”家庭也提供公共住房。最近，又增加了“房租补贴”计划，政府为租赁私人住房提供房租补贴。按最初的目标来看，这些计划显然是失败了。遭到破坏的住房，比建造起来的住房要多。住在享有房租补贴的公寓里的家庭，得到了好处。而那些由于自己的住房毁坏，无处栖身而被迫迁入更差的住宅的人家，住房情况则有所恶化。今天美国的住房和分配情况胜于公共住房计划开始实行之日，然而，这全赖私人企业之力，跟政府补贴没有多大关系。公共住房常常沦为贫民窟和犯罪特别是青少年犯罪的温床。最明显的例子是圣路易斯的普鲁特·艾戈公共住房工程。该工程是一个占地五十三英亩的巨大的公寓群。其设计曾荣获建筑奖。然而，它已损坏得如此严重，以至不得不炸掉它的一部分。那时节，它的两千个单元中只有六百个住了人。人们说，它看上去象是个发生过巷战的地方。1968 年游历洛杉矶市瓦茨区时遇到的一件事，我们至今记忆犹新。陪同我们参观的是一位管理完善的自助工程的负责人。该工程是由工会倡议的。当我们赞扬这一地区的一些公寓时，他气愤地打断了我们的话，说：“瓦茨区最让人头疼的问题正是那些公共住宅。”他接着又说：“你怎么能指望那些住在完全由破裂家庭组成的开发区里、几乎完全靠福利救济为生的年轻人，养成良好的品德呢？”他还慨叹开发区对少年犯罪和附近学校产生的不良影响。那些学校的孩子很多都来自破裂的家庭。最近，我们从纽约南布朗克斯的一个叫做“血汗资本”住房工程的领导人那里听到了类似的议论。该地区看上去象是被轰炸过的城市。许多建筑由于房租控制而被抛弃，另一些则毁于暴乱。“血汗资本”团体同政府商定，他们依靠自己的力量修复那些被废弃的住房，修好①参看马丁·安德森：《福利》（加利福尼亚州斯坦福：斯坦福大学胡佛学会，1978 年），第1 章，该章非常精辟地讨论了有关贫穷状况的估计数字。②见前注，第39 页。49后，所有权归私人所有。开始时，他们从外界只得到少数私人捐款的支援，最近，也从政府那里得到一些帮助。当我们问他人们为什么不直接搬进公共住宅而费这么大的力气去修复旧房时，他作了我们在洛杉矶听到的同样的回答，不过又添了一句说，建造并拥有自己的住宅会使参加这一工程的人具有一种自豪感，这会使他们精心维修住宅。“血汗资本”团体得到的政府援助，一部分是工人的劳务。这些工人根据综合就业训练法由政府支付工资，被派到各种不同的公共工程去接受训练，以便获得技能后能在私人企业中就业。当我们问他，“血汗资本”团体是愿意让综合就业训练法雇用的工人来帮忙，还是宁愿得到支付给工人的钱时，他毫不犹豫地回答说宁愿得到钱。总之，人们在这种自助工程上表现的自力更生精神和干劲与他们在公共住宅工程上表现的那种明显的冷漠、无谓和厌倦情绪形成了鲜明的对照。看到这些是令人鼓舞的。纽约市实施的据说可以防止“中等收入家庭”逃离城市的住房补贴计划，情景大不一样。宽敞豪华的公寓以补贴的方式租给那些只有在极宽裕的意义上才算得上是“中等收入”的家庭。对每套公寓的补贴平均每月在二百美元以上。“董事法规”又在起作用。城市复兴计划旨在消灭贫民窟——“城市枯萎病”。对于需要重建的地段，政府出钱征用和清除，清理了的地皮大多以人为的低价供私人开发者利用。城市复兴计划“要拆迁四座住宅，才能建造一座住宅，拆迁的大都是黑人居住的房屋，而建造好的房屋大都供中等或上等收入的白人家庭居住。”①原先的住户被迫迁移到其他地方，常常又使新的地段害“枯萎病”。某些批评者把城市复兴计划称为“贫民窟迁移计划”和“黑人迁移计划”，倒是名副其实的。公共住宅和城市复兴计划的主要受益者并不是穷人，而是某些房地产主（他们的财产被政府征购来建造公共住房或者其财产正好位于要重建的地段）、中等和上等收入的家庭（它们能在高价公寓中或者在那些常是靠拆除低租房子重新盖起的市内公寓中找到住房）、市区商业中心的开发者和占有者以及能够利用城市复兴计划改善自己附近环境的大学和教会等公共机构。正如《华尔街日报》最近的一篇社论指出的那样：“联邦贸易委员会考察了政府的住宅政策，发现这些政策并非完全出于利他主义的目的。该委员会的一份政策简报发现，联邦住房政策的主要推动者似乎是那些靠盖房发财的人，如承包商、银行家、工会、建筑材料商等。一旦住宅建成后，政府和上述各色各样的‘赞助人’就对它不那么感兴趣了。因此，联邦贸易委员会常常听到人们抱怨住宅的质量，指责根据联邦计划建造的房子屋顶漏水，管道不足和地基不牢等等。”②另外，由于政府实行房租管制等措施，即使不是由于故意毁坏，一些低价出租的住宅也因无人修缮而日益破旧。医疗照顾医药是政府在最近一个时期扩大其作用的一块福利阵地。在公共卫生（环境卫生、传染病等）以及提供医院设施方面，州和地方政府长期以来一直在发挥作用，联邦政府也在较小程度上发挥着作用。另外，联邦政府还为现役军人和退伍军人提供医疗照顾。但直至1960 年，政府用在人民保健事业方面（即不包括现役军人和退伍军人）的开支仍然不到五十亿美元，只占国民收入的１％强。自1965 年实施医疗照顾方案和医疗补助方案后，政府在保健事业方面的开支迅速增加，1977 年达到六百八十亿美元，约占国民收入的4.5％。政府在全国医疗总开支中所占的份额几乎翻了一番，从1960 年的25％增加到1977 年的42％。然而，要求政府起更大作用的呼声仍然越来越大。卡特总统已对实施国民健康保险计划表示赞同，但限于财力，只能以有限的方式来搞。参议员爱德华·Ｍ·肯尼迪没有这种顾虑，他主张立即通过①见第111 页注①第91 页；根据他早先的一本书：《联邦推土机：关于城市重建的分析批判，1949-1962 年》（马萨诸塞州坎布里奇：麻省理工学院出版社，1964 年）。② 《联邦贸易委员会揭露住房和城市发展部》，载《华尔街日报》，1979 年3 月21 日，第22 页。50法律由政府对全国公民的保健负完全责任。政府在医疗上的额外开支与私人健康保险的开支齐头并进。从1965 年到1977 年，医疗费用在国民收入中所占的份额增长了一倍。医疗设施也增加了，但费用没有增加得那么快。其必然结果是医药费和医生以及其它提供医疗服务的人员的收入猛增。为解决这一问题，政府曾试图管理医疗服务并压低医生和医院的收费。这是它应当做的事。政府既然花的是纳税人的钱，自当关心花了钱得到了多少好处：这叫作出资者做主。如果目前的趋势继续下去的话，其最终结果不可避免地会是医疗社会化。国民健康保险是使人产生误解的另一个例子。国民健康保险不同于私人保险：在你所交的钱与你可能得到的福利总额之间没有联系。另外，国民健康保险并不是为了给“国民的健康”（一个毫无意义的词）保险，而是为本国居民提供医疗服务。它的倡议者所提倡的实际上是社会化的医疗制度。著名的瑞典医学教授、瑞典一家大医院的内科主任根纳·俾奥克博士曾写道：“几千年来的行医过程是病人作为医生的顾客和雇主。今天，国家以这样那样的形式自命为雇主，要由它来规定医生工作的框框。这些框框可能不会——最后一定不会——限于工作小时、薪金和药品的规格；它们可能影响病人和医生的所有关系。……如果今天不打这一仗并取得胜利，明天就没有仗可打了。”①美国提倡医疗社会化的人们，为了使其事业名正言顺，过去总是引用英国，最近总是引用加拿大的例子作为成功的样板。加拿大最近才实行医疗社会化，还不能对它下结论，因为新扫帚总是扫得特别干净，但它现在已经出现了困难。美国的国家卫生局已经建立了三十多年，对其作用我们现在完全可以下一结论了。毫无疑问，这就是为什么加拿大被举出来代替英国作为样板的原因。英国医生马克斯·甘蒙博士用了五年时间研究国家卫生局。他在1976年12 月提出的一份报告中写道：“（国家卫生局）实际上使全国所有医疗服务都由中央政府提供资金，由中央政府进行控制。在过去二百年中发展起来的民间医疗事业几乎已完全被消灭。现行的强制性医疗制度经过改组实际上已成为普遍的医疗制度。”另外，“在国家卫生局建立的最初十三年中，实际上没有新建一座医院，而现在，1976年，英国拥有的医院床位比在1948 年7 月刚建立国家卫生局时还要少。”②而且，这些床位中的三分之二是设置在1900 年以前由私人医生和私人资金建立起来的医院里的。甘蒙博士根据自己的研究结果提出了他所谓的官僚取代论：即机构越官僚化，无用工作取代有用工作的程度也越大，这可以说是帕金森定理的一种有趣的延伸。他用英国1965 至1973 年医院服务的材料证明了这一理论。在这八年期间，医院的工作人员总数增加了28％，行政和协助办事人员增加了51％，但按每日床位的平均使用率来计算的产量却下降了11％。而且正如甘蒙博士赶忙补充的，这并非是由于缺少病人使用的床位。在任何时候，都总有六十万左右的人等待医院的床位。许多被保健机构认为是可收可不收或可以等些时候的病人，要等几年才能得到手术治疗。医生纷纷逃离英国。每年移居国外的医生约相当于英国医学院校毕业生人数的三分之一。近来，私人行医、私人健康保险、私人医院和私人疗养所迅速增加，也是对国家保健事业不满的结果。在美国，实行医疗社会化的论据主要有两个：一，大多数美国人负担不起医药费；二，医疗社会化将在某种程度上降低医药费用。第二个论据可以立即排除；至少是在有人能找到一个政府管理比私人经营更为经济的事例以前。至于第一个论据，可以说人民总是要这样或那样支付医药费用的，问题只在于，是人民直接自行支付这些钱，还是通过政府官僚来支付。这些官僚们会从中抽去相当大的一部分作为他们自己的薪金和开支。无论如何，大多数美国家庭支付得起普通医药费用。他们可以进行私人保险，以应付意①引自一篇未出版的论文《如何在社会主义国家当大夫》，1976 年作于芝加哥大学。②马克斩·甘蒙：《健康与安全：关于英国公费医疗的报告》（伦敦：圣迈克尔组织，1976 年12 月），第19、18 页。51外的特大开支。住院费用的90％已经由第三者偿付。人们有时肯定会遇到特殊困难，这时应该由私人或政府提供某种帮助。但偶尔帮助人们克服困难，并不能证明强加给全国人民一套制度是合理的。我们可以从以下的比较感觉到医疗费用的巨大：私人和政府花在医疗事业上的费用，总共为住房建设费用的三分之二，汽车制造业开支的四分之三，烟酒制造业开支的两倍半。烟酒业的开支无疑增加了医疗费用。我们认为，没有任何理由实行医疗社会化。相反，政府在医疗方面的作用已经太大了。它的作用的任何进一步扩大将违反病人、医生和保健人员的利益。在第八章“谁保护工人”中，我们将讨论医疗的另一方面，即发放医生执照和这一措施对美国医学会的权力的影响。福利国家的谬论为什么这些计划都如此令人失望呢，它们的目标肯定是人道的和崇高的。但为什么没有成功呢。新纪元初始之时，一切看来都好。要救济的人很少。能资助他们的纳税人很多——这样每人只需支付不大的数目，就可以为少数穷人提供可观的救济金。随着福利计划的扩大，这些数字发生了变化。今天，我们大家都从一个口袋里掏出钱，又把它（或它可以买得的东西）装进另一只口袋里。把开支作一简单的分类，就能够说明为什么这一过程会导致不良的结果。当你花钱时，可能花的是你自己的钱，也可能是别人的钱，你可能是为自己花，也可能是为别人花。把这两对可能性编在一起，可以得出以下简图中归纳的四种可能性：①你是花钱者为谁花谁的钱你别人你的I II别人的Ill IVⅠ类指的是你为自己花自己的钱，如你到超级市场买东西。你显然有强烈的愿望，既要省钱，又要使所花的每一美元都花得尽可能合算。Ⅱ类指的是你为别人花你的钱，如你买圣诞节或生日礼物。你会象Ⅰ类中那样希望省钱，但并不同样想要花得最上算，至少根据接受人的爱好来判断是如此。当然，你要买接受者喜爱的东西，只要它能产生好的印象而又不费太多的时间和精力（假如你的主要目的是让接受者能获得尽量多的价值，你会送给他现金，将Ⅱ类中由你花钱变为Ⅰ类中由他花钱）。Ⅲ类指的是你为你自己花别人的钱。例如，可报销的用餐。你没有强烈的愿望要少花些钱。但你会有强烈的愿望想使钱花得上算。Ⅳ类指的是你为另一个人花别人的钱。例如，你用报销单替另一个人付饭费。在这种情况下，你既不会想省钱，也不会想让客人吃得最为满意。然而，如果你同他一起用餐的话，那么，这顿饭就成了Ⅲ类和Ⅳ类的混合体，你就会有强烈的愿望满足你自己的口味，必要时可以牺牲他的口味。所有福利计划不是属于Ⅲ类——如社会保险，福利金领取者可以按自己的愿望随便花他领到的钱——就是属于Ⅳ类——如公共住房；只是在Ⅳ类中带有一点Ⅲ类的特征，即管理福利计划的官僚们分享这顿午餐；而在Ⅲ类的所有计划中都有官僚们夹在福利金领取者中间。我们认为，福利开支的这些特点是其缺点的主要根源。立法者投票表决时是决定如何花别人的钱。选出立法者的选民在某种意义上是投票决定①这是一个很好的表述方式，是我们和电视节目的到制片人埃本·威尔逊共同讨论产生的。52如何为自己花自己的钱，但不是在Ⅰ类那种直接花费的意义上。在个人缴纳的税款与他投票赞成的花费之间几乎没有什么联系。实际上，选民同立法者一样，倾向于认为是别人在支付由立法者直接投票赞成、由选民间接投票赞成的计划。管理这些计划的官僚们也花别人的钱。因此，开支数目激增也就不足为奇了。官僚们为别人的需要花别人的钱。只有用良心，而不是用那强烈得多和可靠得多的私利的刺激，来保证他们以最有利于福利金领取者的方式花钱。这就造成花钱上的浪费和不求效果。事情到此并没有结束。拿别人钱的引诱力是强烈的。包括管理这些计划的官僚们在内，许多人都设法为自己得到钱，而不让钱落到别人手里。进行贪污和欺诈的诱惑力也是强烈的，而且并不总是能遭到反抗或制止。那些不愿进行欺骗的人，会用合法的手段使钱归于自己。他们会运动议员通过于他们有利的立法，定出他们能从中获利的规章。管理这些计划的官员们会力求为他们自己得到更高的薪水和额外的好处——这正是较大的福利计划可以帮助达到的目标。人们试图把政府开支归入自己的腰包，产生了两个不大容易被人查觉的后果。首先，它说明了为什么如此多的计划施惠于中等和上等收入者，而不是那些本应当得到好处的穷人。穷人变得不仅缺少市场上所看重的本事，而且缺少在政治斗争中成功地争得资金的本事。的确，他们在政治市场上的劣势看来比在经济市场上的劣势更大。一旦好心的改革者帮助通过