议长攻击：“你快速大举建军又大量减税，就是在伤害美国。”里根满脸怒容拉高声音说：“我们国防支出占总预算比率，远逊于肯尼迪时代。”奥尼尔话题一转，指控里根的经济政策使财政陷入困境，若不改善则会有大笔赤字，他狠狠地说：“如果总统冥顽不灵，国会绝不让预算案通过。”里根随即发出强烈反应：“这一套我早听过了，目前是17年来的第一次通货紧缩，而且利率也降低了。”接着他一一数算他的方案为美国带来多少好处。　　里根和奥尼尔一来一往互相抨击了两个小时，奥尼尔强调，是罗斯福的新政让美国变得伟大，使得大家都有退休金、能上大学、人们受到照顾，又有健康保险。但是总统却说美国自1932年就开始走向地狱，开始采取赤字预算并扩大政府功能，让政府做了许多根本不该介入的事。　　后来情况愈发恶劣，他们遂暂止休息。不久民主党谈判代表气急败坏回到会场，怒斥共和党在休息时竟告诉记者说民主党已提议削减社会福利预算。H.贝克为了挽回大局，提议冻结社会福利预算以交换里根延后实施减税，民主党认为不公平而予拒绝，因为此一交换条件长期而言，对社会福利影响大于减税。　　莱特提出另一建议，即先不管社会福利预算，但要里根先把减税延后一年，以换取民主党同意在内政及其他项目减少开支。里根不同意，并迸出表示拒绝的言词：“你可以叫我啃凤梨，但不能叫我啃仙人掌。”　　一阵沉寂。协商到此已完全破裂，会谈结束了。但是里根和奥尼尔都不愿意先起身，承担结束此一协商的罪名，结果J.贝克打破僵局说：“我们同时起身离座吧！”　　奥尼尔认为里根对会谈态度不认真、而黎根和总统离开会议桌即拿出一份事先准备好的新闻声明稿，更让奥尼尔相信共和党存心让协商失败。共和党则批评奥尼尔，说他充满党派之见而且毫不让步。显然，任何一方都不准备以使对方满意的条件达成妥协。　　“基本上是两个爱尔兰人的私人恩怨”，稍后，J.贝克如此告诉他的助理：“他们不可能互相妥协的，一整天下来，两人的意见甚至没有相近。”最后，经济衰退愈来愈严重，奥尼尔终于占了上风，里根不得不作让步以解决赤字问题。　　身为众议长及民主党领袖的奥尼尔，在1982年取得相当的胜利，里根1981年减税案可说是体无完肤，尽管里根支持增税案，但是忠实追随里根者大表愤慨，众院共和党议员有一半投票反对增税案。共和党像民主党在1981年时陷于派系分裂。白宫公关官员很快就说，国会增税案的通过，乃是里根的一大胜利，对里根抗拒增税数月之久只字不提。这次是民主党的把戏奏效，比赛实质上的赢家是奥尼尔。　　1981年国会选举时，美国正陷于30年代以来经济最不景气时期。民主党收回了早先失去的26个众院席次，把一伙1980年当选且在1981年会期大力支持里根的新手打下马去，里根所说的政党重整热潮暂时被民主党遏止住。对里根而言，1982年选举仍是共和党的低潮，对奥尼尔而言，这次选举证明他绝不妥协而和里根对抗的策略明显成功。1985年：损害控制　　1982年白宫国会对抗后两年，即里根在1984年总统大选以压倒性票数击败民主党候选人蒙代尔之后，奥尼尔改采更狡黯的战术——选择性对抗。奥尼尔不像1981至1982年间正面迎击里根，他现在小心选取战场，如此更提高了他的胜算，他还成功地把许多在1981年国会表决支持里根的民主党叛徒拉回阵营。1985年初，奥尼尔待机未动，到了秋天时，他在制裁南非、外贸,MX导弹及援助尼加拉瓜反抗军等问题上和里根交锋，在抗争白宫上较积极主动。　　1984年大选是民主共和两党泾渭分明的一次选举，这种党派之争把两党在1983年的短暂合作又踢到一边。1985年里根第二任正式上任后，议长和他达成一致意见的仅有税务改革。在里根获得了压倒性胜利之后，奥尼尔避开了以赤字问题攻击白宫的策略，而改让共和党自起内讧来保护民主党。在里根第二任期中可以看见，参议院共和党领袖和众议院民主党领袖，在经济问题上立场走近了，总统与整个国会间的鸿沟却加大变深。　　然而，在1981年有过痛苦经验的奥尼尔，对里根在1984年高票当选总统之后的意气昂扬非常小心。蒙代尔的惨败使民主党全国形象受损，奥尼尔必须面对此一事实而思补救。他藉助民意测验作为他对立游戏战略的参考。1984年总统选战后，议长请素受敬重的民主党民意测验专家汉弥尔顿，就人民对民主党之态度作调查。果然，里根几年来对民主党的攻击，再加上趁总统大选再插几刀，对民主党产生重大伤害。测验显示，人民认为民主党是主张加税及花大钱的政党，但在国防问题上则态度软弱。　　而且，议长本人在自己选区也听到选民的谈话，议长说他在选区绕绕走走，有位老女士挡住他，跟他说：“奥尼尔，我50年来都投票支持你，是爱你的选民，知道你快退休，我很难过。议长，我也爱里根总统，可别对他无礼哦！”　　这种言论，再加上汉弥尔顿的劝告，使得奥尼尔改变抗争里根的声调。奥尼尔在1981年死命护守社会福利预算而不退让。1982年国会选举后，他趁民主党胜利而力促几个就业计划的通过。1985年2月时，他却转向了，公开呼吁削减政府预算，尤其是一些他从不喜欢的政府计划，例如尼克松时订立的联邦与地方分享税收方案、小企业事务署、经济发展署，以及卡特的都市发展赠金方案等。但是里根很想大刀阔斧，废止20多项方案并削减另外20项。奥尼尔的策略是把民主党损失控制在最低程度，顺着削减预算大势走，但是却要把民主党看重的方案护下来。　　奥尼尔不让民主党催促加税以降低赤字，以免民主党踩上政治地雷，蒙代尔竞选总统时让选民有民主党主张增税的印象，奥尼尔决心洗刷此一劣势，不提加税一事，迫使里根自己提出才行。但是众院民主党领袖莱特则持相反的看法。　　莱特在1987年当上众议院议长，在该年至1988年间，仰仗参院也在民主党控制的有力局势，他在税务方案上处处和里根作对。但是奥尼尔在1985年时压下莱特意见，下令封杀所有民主党所提的增税案，但这是奥尼尔的权谋应用，而非他的信念。　　奥尼尔在1985年告诉我：“美国是必须增税，不过我要等总统说：‘我的政策是错误的’时再提增税案。”　　奥尼尔和里根在预算花费的优先次序上，意见仍然大相径庭，但是他并未使冲突剧烈化。在国防及社会福利问题上，他让参议院的共和党议员先去引发争端，奥尼尔坚持让共和党负起执政之责。参议院共和党人就参院要求裁减军费问题，和国防部长温伯格发生长期争执，使得民主党不必因在国防问题上显得软弱而付出政治代价。　　奥尼尔现在玩的新游戏是以损害控制来进行反对。春天时，他让参院共和党领袖杜尔率先放炮，压迫里根在国防问题上采务实政策，并论及社会福利问题。参院共和党人在秋天提出葛拉姆-鲁德曼6年方案以平衡预算。当时奥尼尔仍咬紧牙关接受了。议长盯着民主党自由派、黑人及各委员会主席。这些人害怕自身中意计划大半会受损而思有所行动，然后他授权两位中间派领导人佛利及盖甫哈特，就法案变更部分内容进行协商，以保护民主党最珍视的社会计划。民主党的议事运作试图削减国防预算，但又要迫使里根增税以解决赤字而且不会损及社会福利。奥尼尔试图“不会因现状获罪但维护现状”。　　1985及1986两年就这样过去，但是奥尼尔发现有民主党发挥机会时，他又变得具有抗争性，议长发现和参院联手易于通过对南非制裁案，迫使里根转向。在贸易问题上，民主党采行保护主义立法，虽然不是被参院封杀就是被总统否决，但是却在东南地区获得支持，对民主党1986年国会选举，尤其是参院方面大有助益。里根在奥尼尔压力下，一些政策都作了调整。　　总之，奥尼尔在对付具雄厚声望的里根总统时，其强悍的策略出奇地有效，民主党1982年以“公平政治”为话题，在国会选举中打败共和党，也使里根的第二任就职大典一改首任时之奢华作法。里根在政策上的确放慢政府对公众事务的参与，但是奥尼尔一伙人成功地使得许多民主党中意的方案，免于被删除之恶运。奥尼尔年复一年和参议院共和党人联手，使得里根预算的优先次序受到更动，并使里根的大举建军计划成为争议的焦点。　　奥尼尔证明自己是芮朋以来最有力的众院议长，他快退休时，民意测验显示其声望可和里根匹敌。1986年11月1日的测验显示，支持议长者67%，支持总统者66%，反对议长者23%，反对总统者33%。大众普遍认为议长和总统都是“党性”很强的有力领袖人物，他们忠于自己的政治理念，其意识思想清晰可辨，两人可谓南辕北辙。对奥尼尔而言，最重要的是他6年间坚毅的对抗里根，使里根完成共和党重组的雄心受挫，并安全保护了民主党的大党地位。　　奥尼尔知道别人拿他和芮朋相提并论，他向我说芮朋担任议长时间比他长，不过他会很骄傲的接着说：“芮朋曾两度把众院输给共和党，我可一次都没输过。”交换游戏　　里根和奥尼尔的政治观点趋于两极，而且他们大部分时间玩的是赢者通吃的“零和游戏”，就像面对面坐在牌桌的梭哈对手，想把桌上赌注全捞走是一样的。通常不是里根赢就是奥尼尔胜，反之亦然。在零和游戏中桌面上是不留下任何筹码的，赢的人吃掉输的人下的一切赌注，余款是零。　　另一种基本玩法是正和游戏，赢的人不只一个，就像打桥牌一样，不同一国的玩者也可形成伙伴关系，合作之下可以使双方都得到正面的结果。这是一种不同形式的游戏，在政治中也行得通。1983年就MX导弹间题抗争时，有一些很机灵的民主党人就和里根玩了正和游戏，这种玩法通常是在陷入僵局时使用。一群群民主党人在里根呈弱势时狡黠地展现政治实力，他们不像奥尼尔对里根采取一击还一击的方式，他们改采讨价还价的协商。他们不玩梭哈，他们打桥牌，和里根谈条件，他们投票支持白宫取得制造MX导弹的款项，但是却把他们自己的国防理念灌注到里根的建军计划中，两边各有所赢。　　他们的计划很简单：里根急需MX导弹作为建军方案的核心，这是美国有史以来最大型的飞弹，每一枚有十个弹头，再加其精密准确度，足以打击藏身水泥地下掩体中的苏联洲际飞弹。国会通常都会在大型武器系统计划上依循总统的意思，但是MX导弹的争议颇多，尤其是其部署方案引发诸多意见，因而国会就拂逆了里根的意思，此一僵局使得众院中的温和派人士，得以拿MX导弹作要挟，和里根谈条件。　　这件事情起源于1982年12月17日，里根及其国防部长温伯格当天在MX导弹问题上，面临国会的反对。众议院以245对176的表决案，封杀MX导弹的生产计划，245票中195张是民主党议员投下的，另外50张则属与里根同党的共和党议员。里根不满地说，国会的表决令苏联大为痛快。12月20日国会表决拨款5.6亿美元，全力发展MX导弹但不实际生产，而且只有在国会同意MX导弹之部署方案后才可动用此一款项，在这种苛刻条件下，里根屈服了。以国会的术语而言，MX导弹款项被“套住”了，就是有这种限制，民主党的中间派人士才有筹码和里根谈条件。　　民主党温和派人士这时上场了，约有30多人执意和里根取得妥协，他们是议题导向的新生代政治人物，是相当年轻的权力掮客。他们的务实立场激怒了想要封杀MX导弹的自由派人士，他们也不喜欢MX导弹，但是他们不想封杀它，而是要把它当作讨价还价的筹码。他们怀疑里根在武器管制一事上不够认真，他只是想借用过分地要求以避免与莫斯科达成协议。于是，他们想要里根更有弹性而且实际些。　　这些人的伎俩成功的原因有几项主要因素：一、MX导弹所面临的僵局使得政策走向有利于他们的主张。二、他们的本能会化解僵局寻找出路，而非求取党派的胜利或者意识型态上的纯真。三、他们有足够票数在众院MX导弹问题表决上要挟两端。四、立法程序使得他们得以迫使里根作政策上的退让，以挽回MX导弹，因为MX导弹方案每年至少要面临两次表决，一次是方案执行进度继续下去的授权，另一次是拨款，白宫在两次表决中都必须仰赖国会帮忙。最后一点是这批人当中不乏具军事武器管制专长者，他们不只在政治上讨价码，也有能力和行政部门的专家斗智。　　这一群人的领袖是亚斯平、高尔和狄克斯。高尔来自田纳西州，长得高大又上相。狄克斯一头卷发，是华盛顿大学美式足球明星出身。高尔父亲是著名的自由派参议员，除了家世好之外，高尔还是常春藤名校毕业，他在哈佛及范德比大学念过书，也曾被征召到越南，他28岁当选众议员之前，曾在报社工作过5年之久。狄克斯曾任参议员麦努森助理8年，对华府政情知之甚详,43岁了仍然精力充沛，似小伙子，他是众院国防经费小组成员，该小组支持MX导弹案。　　1970年当选威斯康辛州众议员的亚斯平，是三人组中最资深的，从外表上看不出他有耶鲁学士、哈佛硕士、麻省理工学院博士的黄金学历。他曾在肯尼迪时代任公职，是经济咨询委员会主席海勒的助理，后来又到国防部，在麦克纳马拉旗下作系统分析研究，他也在马奎蒂大学任过经济学教授。亚斯平在国会中很快就以对国防部在军费上的浪费，不遗余力加以暴露并攻击的方式成名。　　亚斯平和其他民主党温和派议员所要的，是一种较小型而富机动性的洲际导弹，而且只带一枚像“侏儒导弹”所配备的弹头，其大小只有MX导弹的六分之一。肯尼迪时代的副国防部长尼兹，在70年代中期曾力倡此一方案，他后来担任尼克松及里根政府的限制战略武器谈判代表。　　高尔把尼兹的构想再度强化，虽然他未侧身众院国防委员会或外交委员会，他以13个月的时间，对战略武器问题进行恶补，阅读专书并请教专家，尤其是向其私人的武器专家傅斯请益。高尔纯粹靠着这种知识上的精进，与想要寻求一条核武平衡更安全稳定之道的内在驱力，而在政府的军事政策上取得影响力。高尔玩的是新生代精心杰作的游戏，靠个人智巧，而非在委员会中谈资历。　　诚如许多战略分析家所见，问题根源出在美国在1968年所作的决定，即在战略导弹上装设多枚弹头。苏联后来也仿效此一作法，这种新型导弹叫做MIRV,即“多目标弹头重返大气层载具”，各弹头可独立导引而攻击不同的目标。美国的“义勇兵三型”导弹有3枚弹头，苏联的SS-17型导弹有4枚，SS-19型有6枚，SS-18型有10枚。卡特和里根政府打算在MX导弹上装10枚弹头，在以潜艇为发射基地的海军三叉戟导弹上装8枚弹头。在理论上，导弹配上多枚弹头，使发动核战第一击较为有利，而且也使得军备竞赛变得令人胆战心惊。　　令美国国防部不安的，是他们估算苏联308枚SS-18型导弹上，有3000多个硬目标弹头（准确并带有强大破坏力的弹头，可摧毁水泥掩体中的导弹），另外还有并非完全针对硬目标的1500个弹头在SS-17及SS-19型导弹上，此一数目要将美国以陆地为基地的1054枚洲际导弹、轰炸机基地、雷达站及司令部全部消灭，可谓绰绰有余。因而美国处于弱势。　　另一方面，因为美国的2000个洲际导弹头并非全部是硬目标的，不足以摧毁苏联1398座洲际导弹发射器。美国潜艇导弹共有5500个弹头，但是其准确度及破坏力不足以摧毁硬目标，这正是卡特与里根要MX及三叉戟导弹的原因，他们要取得更多硬目标导弹，使苏联领袖和他们一样感到同样的威胁。然而，问题却在于相互恐惧可能会意外引发核浩劫。　　高尔的想法获得了其他人的支持，他们要反其道而行之，要导弹“非多弹头化”，回到一枚导弹一个弹头的老路子，使硬目标弹头与掩体导弹的比例计算纯化。高尔在1980年3月22日于众议院院会中，大力要求立即按1979年战略核武器协定冻结硬目标武器，而冻结措施的进行须先逐步裁撤多弹头导弹，并签订新协定，要求美苏双方把导弹重回单一弹头时代。高尔建议美国制造1000枚单一弹头导弹，此一军力足以保护美国，但不足以严重威胁苏联。高尔的目标在建立核稳定，让双方在军备竞赛中都无利可图，因而这是一种安全性较高的核平衡。　　苏联武器专家1982年4月告诉美国一个代表团说，高尔模式提供了一个有意思谈判基础。前国务卿基辛格在1983年初，对高尔方案表示支持，这是基辛格的转向，因为他在70年代力促在导弹上装置多弹头，后来他承认多弹头导弹把他辛苦谈判获致的限武协议溶蚀掉。透过中间人打交道　　亚斯平、高尔和狄克斯玩的游戏需要中间人的引介。里根由于受到国会阻挠，就把MX导弹问题提交一个总统委员会处理。这种处理方式由来已久，以往总统委员会通常是埋葬争议事件的坟场，委员会任命之后，总统就可以把烫手山芋丢开，将之置诸脑后，也希望此一争议能被忘记。总统委员会的功能在减少损害程度，而非真正解决问题。　　不过偶尔总统也会有意设立一个能提出解决方案的委员会，里根在1982年至1983年间设立的社会安全委员会即是其一。1983年元月3日，由担任过福特政府国家安全顾问史考克罗领衔，而成立的MX导弹两党委员会，也是要解决问题的，此一委员会成为白宫与众院温和派民主党人的中间人。此一委员会运作成功，因为行政、立法两部门都希望它成功，它之所以成功也是因为其主事人员熟悉权力游戏。史考克罗是位谈吐宜人却深谋远虑的军事思想家，另外还有曾在卡特政府时代担任海军副部长的吴西，他聪慧、灵敏而富想像力。　　史考克罗和吴西都是华盛顿的圈内人，他们对政界内情多有了解，而且和国会、政府及民主和共和两党的权力网关系甚佳。美国许多政府大力仰赖像史考克罗这种退休将领，以及像吴西这种策士，来润滑政治机器并构筑共识。史、吴二人广被敬称为具公正心态的决策人物，他们熟悉华府的政情，而且对政治议题也颇为了解。史考克罗当时担任里根国家安全顾问的麦克法兰的老师，吴西则是亚斯平的网球伙伴，这种特殊关系使委员会和白宫及国会间都愉快。此外，史、吴二人1981年任职国防部顾问委员会时，也中意一种小型且单一弹头的导弹方案，不过该方案当时被委员会搁置了。大体而言，史、吴二人的想法和高尔接近。　　再说，史、吴二人也看出，里根的MX导弹问题政治性大于技术性，他们了解一项里根和温伯格有时会忽略的权力游戏基本原则：若无持久的政治共识，没有任何一位总统的核战略能够长期存在。卡特1979年和苏联就第二阶段战略武器限制条约进行谈判时，就忽略了这一点，他无法将该条约提交参议院获得批准，也就是说他无法在政治上将该条约推销出去。里根在MX导弹上也遇到同样的难题。　　吴西说：“政局实在是战略的一部分，对民主国家而言，全国能够在一致的战略政策下团结到何种程度，本身就是战略的重要一环，因此，我们虽然觉得MX导弹的解决方案必须听来在军事上健全，但是也必须是白宫与民主党控制下众院之间的一项协定。仍有其他的参与者，参议院及国防部也是重要，但是基本上只要里根获得足够民主党众议员的支持，很多其他事情都可一并解决。”　　吴西的本能使他对亚斯平坦白一如盟友或甚至像回音板，直接和亚斯平产生共鸣，不久他和史考克罗就在乔治城中亚斯平的房舍中，进行三人密商，亚斯平吹嘘说：“民主党在MX导弹一案上压过白宫，使该案惨遭封杀。”不过他接着说：“这显然是一个严重的全国性的问题，必须设法处理。”　　亚斯平愿意寻求折衷方案，使得这场交易游戏得以展开，高尔及狄克斯也来加入协商。高尔和史考克罗初次晤谈就针锋相对，史考克罗后来跟我说：“和高尔对谈虽未到‘对抗’地步，但言词却都很尖锐，我们长谈一阵而且用了激烈的字眼，高尔说：‘把MX拆了，改采小型导弹才有意义。’我跟他争议说，由MX直接转为小型导弹并不合宜。”　　民主党众议员透过史、吴二人和里根阵营人员对话达3个月之久，随着时光流逝，日益明显的是，必须保留若干MX导弹让里根高兴，保有若干侏儒导弹让高尔满意，而且里根的限武谈判方案必须略作修正以安抚温和派人士，才有办法达成最后妥协。高尔和狄克斯争说：“50枚是MX导弹的上限。”（卡特要求两百枚）亚斯平回忆说：“史、吴二人周末下午在他家中敲定对策，他们认为50枚太少，里根一定不接受，因而决定要求100枚。”　　史考克罗委员会1983年4月11日发表报告，附和高尔及亚斯平的想法，并指出多弹头导弹对核子平衡造成不稳定之威胁，该报告主张以发展单一弹头的侏儒导弹，作为寻求长期核子稳定方案，但报告也让里根在战略转换过渡期间，得有100枚部署在固定掩体中的MX导弹，报告也温和地建议里根修正限武谈判的立场。国防部看到报告后大发牢骚，不过里根却接受了。六人帮窜起　　华盛顿权力游戏一项千古不易的教训是，达成协议不等于解决问题。协议只是通往另一次新斗争的转折点，因协议而有所得者设法保全利益，有所失者则设法让协议失效。卡特时代的国防部长布朗及福特时代的施莱辛格，都支持史考克罗报告，不过无人对这完全满意，它给各方一些想要的东西，但却也给各方一些不想要的。　　众院温和派人士觉得，里根对侏儒导弹的支持及检讨对限武谈判立场的承诺，都太暧昧且不够热烈，他们惟恐里根使诈破坏这场游戏，因而亚斯平、高尔及狄克斯三位核心人物，加上6名其他民主党人及一名共和党人，联名致函里根，请他提出更具体保证。里根在几周后的5月11日众院国防预算拨款小组要就冻结MX导弹经费表决前回函。高尔及狄克斯斥责该信是一项圈套，无法令人接受。白宫对众院温和派力量表示屈服，在20分钟内另写了一封措辞不同的信，温和派疑虑解除之后，众院小组才让在1982年12月就被冻结的MX导弹经费解冻。　　众院终于在5月24日表决，以239对186支持动用预算发展MX导弹并作测试，在1982年投反对票的44位议员，这次转而投下同意票。里根得到MX导弹了，众院温和派人士等着看里根遵守协议中的承诺，并使限武谈判立场更具弹性。　　里根在6月7日对限武立场作温和修正，把所提裁减导弹发射器数目850提高到1200，如此一来苏联方面比较愿意妥协，而且也比较切合高尔所说硬目标弹头与导弹之合宜比例观念，但是有一项出了问题，原来国防部对侏儒导弹一点兴趣都没有。更糟的是，若干众院温和派人士说，100枚MX导弹是和苏联谈判时用以讨价还价的幌子，但是温伯格坚持说，这100枚一定要部署。白宫与国会温和派的协议正在磨损中。　　另一回合的讨价还价不久就到来，国会通过MX经费后，里根和温伯格很快就要求国会拨更多经费在1984年正式开始制造导弹。温和派人士对里根的限武谈判立场仍未觉满意。而且深怕他们中意的单一弹头侏儒导弹，在美苏未达成限武协议的情况下，会无疾而终，因而他们向里根重提限武立场要更具弹性的要求，以换取他们的表决时给予里根想要的MX制造款项。　　到了夏季末期时，连参议院温和派人士也加入了游戏，来自缅因州的温和派共和党议员柯汉，以及来自佐治亚州的保守派最富影响力的民主党议员纽恩，也催促里根接受他们的想法，把美苏军火库存，即对另一方的威胁减低，即使是军备更新工作正在进行时也要如此。他们像高尔一样，都希望达到安全比例的要求，纽恩和柯汉都是同僚敬重之人，柯汉曾在1983年元月3日的华盛顿邮报上撰写专文，陈述裁军的概念：“我们可以同意1979年第二阶段限武条约战略武器的数量限制，一方添加一项新武器就必须裁废两项较不稳定的旧武器，以确保核武器库存在下降，降低世界紧张情势，让人民知道双方政府的确了解军备升高的危险。”　　对柯汉、纽恩及43位支持裁军的参议员而言，此一想法可配合里根要求减裁核武器的呼吁，同时，参议院认为逐步裁减比里根想要的急剧裁减，对莫斯科会更有吸引力。不过裁军方案可能会被解释为里根建军方案必须作重大牺牲，因为制造带有千个弹头的百枚MX导弹，将需要裁废2000个旧弹头，即把美国所有义勇兵导弹及泰坦州际导弹统统报销。　　虽然里根和史考克罗对此一方案表示支持，但是国防部大力抗议。柯汉及纽恩，再加上参院外交委员会主席斐西，指责里根政府步调不一，自己扯后腿。他们三人和众院的亚斯平、高尔及狄克斯联手，以六人帮的姿态向白宫进行协商，这四位民主党人加上两位共和党人的组合，是国会中间派人士在权力游戏中的玩家代表，里根如果得不到他们所代表的中间派议员的支持，他的法案在国会一定通不过。　　众院温和派有参院人跨刀相助后就使狠了,7月底时，他们在授权制造MX导弹的法案上添加附带条件，亚斯平要MX的制造必须配合侏儒导弹的进度才可以，高尔及狄克斯，则把1984年可制造27枚MX删减为21枚。众院对MX的支持缩小了，使得六人帮更有筹码推动他们中意的限制战略武器提案,9月底时，六人帮和里根的国家安全顾问克拉克及其副手麦克法兰，进行密集式协商。　　他们要里根承诺，保证积极寻求裁军之可行方案，他们也要取得确切保证说，美国的限制战略武器谈判立场必须支持单一弹头的侏儒导弹，使多弹头导弹处于不利地位。他们还要求里根在美国已经领先苏联的军事领域让步，譬如携有巡弋导弹的战略轰炸机。美国限制战略武器谈判代表朗尼，当时还说到要把空中发射的巡弋导弹数量增至8000,枚，几乎达到1979年第二阶段限制战略武器协定上限的4倍。六人帮认为，为使美苏限制战略武器谈判有进展，美国必须以自己占优势的领域作为交易条件，让苏联在他们占优势的领域退让，而非一味叫莫斯科让步。　　然而白宫认为以美国在轰炸机及巡弋导弹上的优势，和苏联在洲际导弹上的优势作交换，是难以令人接受的事。　　三天后，里根亲自会晤六人帮，他们再度向总统施压，要求他保证下令谈判代表，以美国裁减轰炸机交换苏联裁撤导弹。白宫一份备忘录提到这次会晤，原先只写着，美国谈判代表会研究这个问题。柯汉当然是不满意：“我坚持白宫必须确切走出这一步，因为我太了解‘研究’只是打太极拳的外交词令，就好像是镜中水银似的，根本不能解决问题。”为了撮合双方差距，利曼建议改写成美国政府将对轰炸机交换导弹一案进行协商，里根同意这么写，六人帮也无异议。里根的立场再度因温和派人士的坚持而变动，起码这次是写在纸上的变动。　　众院温和派人士对里根改变立场甚表高兴，他们在院会协商原本就支持里根的议员，击败民主党自由派所提封杀MX导弹首批制造经费的议案。1983年11月18日，第一批21枚MX导弹21亿美元制造经费，在众院表决通过。　　众院温和派和白宫的合作关系，在1984年因为大选的党派压力而告崩溃。参与协商合作的要角，包括史考克罗在内，都觉得双方在MX导弹上脆弱的合作关系，因里根在黎巴嫩动用美国海军陆战队而脱了轨，而且奥尼尔议长也认为他被里根出卖了。奥尼尔在1983年时一直设法不让MX导弹问题成为高度火药的党争议题，但他和其众院民主党人在1984年及1985年，即连连就MX问题打击里根，这是因为奥尼尔对里根出兵黎巴嫩一事大感愤怒之故。　　奥尼尔在1983年秋天顺着里根意思，使众院通过决议授权总统部署海军陆战队于贝鲁特18个月之久，奥尼尔因此事饱受其他民主党人尖锐批评，指责他早就向里根投诚表示支持。这是奥尼尔尽可能在外交事务上依循总统，这是他遵守旧风范的标记。里根和麦克法兰使奥尼尔相信，美军乃在从事一项维持和平任务，将使得亲西方的黎巴嫩政府呈现稳定，而导致叙利亚及以色列两国部队撤出该国。　　奥尼尔回忆此事时悻悻然说：“他们骗我陷入其中，使两党支持派军赴黎，但他们没有告诉我美军在那儿的目的在保卫机场，他们在那儿充当一个象征，好似一切都凑合了，而和平就快来临，但是和平从未出现。”　　1983年10月23日美军营房在黎巴嫩被炸，造成241人死亡，奥尼尔对里根愈发感到幻灭，向白宫施压要求撤军，白宫有几周之久不断斥责这种压力，称之为懦夫般打了就跑，1984年6月25日，奥尼尔与里根在白宫就黎境美军问题破口对骂。6天后，议长及民主党领袖正式在国会提案，正式促请白宫立刻并有次序撤出在黎境美国海军陆战队。奥尼尔告诉我说，他已经尽可能保护里根了，而他所以支持撤军决议案，是因为有白宫官员向他密报说，里根已经同意进行阶段性撤军，“命令已经下达，而且问题都解决了”。据说里根在2月1日签署了撤军命令，那一天，白宫发言人史毕克斯质疑民主党撤军要求是否爱国。　　令议长大为光火的是，里根在2月2日的《华尔街日报》上打了他一巴掌。里根被记者询及奥尼尔要求撤军一事时说：“议长可能准备投降，我可不。如果我们撤军，那表示黎巴嫩完蛋了，也表示我们没有能力为中东带来全面和平，对美国而言，这可是全球性的灾难性结局。”　　6天后，即2月8日，白宫正式宣布，里根已经下令在贝鲁特1400名美国海军陆战队，开始进行阶段性重新部署，即撤出黎巴嫩。里根表里不一，而且又攻击奥尼尔，令议长愤愤不平，于是他便依照爱尔兰政治哲学行事：别生气，要扯平才行。　　在政治问题上，MX导弹问题是奥尼尔对付里根以扳回颜面的好机会。自1983年中期后，支持MX导弹的议员人数已开始减少，在1984年选举年，奥尼尔可以大煽党派之见，只要取得一小撮票数，就足以暂时封杀导弹经费。而且中间派的佛利和柯汉因不满意里根的限武谈判立场，一伙人态度开始转变。而且纽恩、亚斯平及高尔，又因国防部无限期搁置侏儒导弹而怨恨不已。里根政府一直拖到1986年12月17日，才就侏儒导弹技术开发问题开始着手，当时整个交易游戏早已瓦解，大家硬碰硬，为了对里根不守协议加以报复，纽恩和亚斯平联手在1985年把MX导弹上限压在50枚，白宫及国会温和派人士相互指控对方不负责任。即使游戏后来玩不下去，起码大家各有所得，里根得到50枚MX导弹，温和派议员得到侏儒导弹，并且迫使里根将限武谈判立场作部分修正。要生存，就得合群　　奥尼尔和里根硬碰硬是古典的对抗游戏，温和派人士在导弹问题上用讨价还价方式进行，则是完全相反的玩法。罗斯坦考斯基在1985年税制改革一案上，玩了第三种游戏方式，和芮朋及约翰逊当年和艾森豪威尔玩的近似。罗氏发现他无力像奥尼尔在1982年一样迫使里根撤回法案，但他又不能使里根取胜打击民主党。　　罗斯坦考斯基曾在1981年设法对抗里根，但却完全失败，当时他以众院筹款委员会主席及芝加哥众议员身分，试图和里根交涉，但总统却将他击溃了。他又提出和白宫相抗的另一减税方案，结果仍敌不过白宫的方案，这一场抗争之战，使得罗斯坦考斯基鼻青脸肿。　　罗斯坦考斯基在1985年又居于挨打的地位，里根党人如在白宫的布坎南，以及国会议员坎普，都把税制改革案当作政党重整的大议题，认为此案必使共和党取代民主党，在全国居优势。　　共和党全国委员会主席法兰考夫说：“税制改革将使共和党朝第一大党目标前进一大段路，改革触及民主党的最后堡垒，如工人、家庭、黑人、西班牙裔及天主教徒等，此一改革旨在使得保守运动得以将传统属于民主党的铁票纳入共和党中。”　　对罗斯坦考斯基而言，税制改革吸引着他的注意，他想藉着推动一项大法案通过，以重新塑造他能干领袖的形象，但是他的目标在不使里根取得通过该案最大功劳，所以他要打击共和党，使共和党想借此案吸引广大人民选票支持的动机受挫。　　出诸本能及习惯，罗斯坦考斯基采用芮朋及约翰逊和艾森豪威尔周旋的方法。芮朋的座右铭是“要生存，就得合群”，罗斯坦考斯基把这警语适用到他的状况，对资浅国会议员而言，芮朋的话表示他们该支持资深议员，有耐心靠着资历慢慢一步步往上爬，但是对面对大有人望之里根总统的国会反对派领袖如罗斯坦考斯基而言，这表示必须在公开场合和总统一致，然后再悄悄地修正总统方案内容，让盒子外观包装不变，但是却把里面东西换掉。罗斯坦考斯基对里根税制改革案所做的，正是“变造”内容，他玩的是“正和游戏”的变型，宣称和总统联合一致，在税制案上盖上民主党戳记，然后再请总统接受意见改变政策。　　在众院任职26年之久的罗氏，玩的是一种和新生代温和派不同的游戏，他不上电视也不写专论，深入议题核心实质并非他的专长，他的专长在协调、在拉票。他在党团及委员会中都善用政界内圈人士惯常的技巧：个人约谈、吹捧顺遂者、打压不服者、诱以政治报偿、确保个人势力范围等。罗氏承认，他宁可成为众院民主党党鞭，而非筹款委员会主席，他担任该职完全是奥尼尔催逼的。　　筹款委员会是众院中最重要的委员会之一，也是罗氏的权力象征，及他和里根玩权力游戏的关键，迫使财政部长J·贝克和他协商的任何税法都必须经过把关的委员会才能提交院会讨论表决。不过该委员会并不易驾驭，诸委员有其个人意识型态、又因为他们负责起草税法，因而成为游说团体动作的目标，他们也倾向于保护州及地方的利益。尽管民主党在委员会中有23：13的优势，但主席罗氏却差点栽在其中，后来他设法驾驭了此一委员会，骑上了虎背。　　对大多数国会议员及游说人员而言，委员会才是主要论战之场，是发挥影响力并采取行动的焦点所在。委员会仍不止如此，它是议员政治归属所在，是个人的定位点。国会各委员会有其特色及特殊认同，如农业、军事、能源、商业、司法、内政及岛屿事务委员会等。委员会是各委员生活的中心，是工作及思考的焦点，是取得权力及晋升的资源，是同好结党相伴的巢窝。国会议员是依个人利益或所代表地区利益，而选择加入各委员会，他们可能和同样的一批人，在一两个委员会中共事10年、15年或甚至一生，他们简直是一起生活，彼此关系可能亲密也可能有嫌隙。委员会主席可能是一位派系主子、一位具父亲表象人物者，或者甚至是一位委员藐视或不服的人。　　罗斯坦考斯基，人称丹尼或罗斯弟，他父亲乔早先也是该区大老。丹尼小时候常在圣诞节时帮助父亲分送礼物给穷苦者，许多人在选举时常喜欢在选票上写着：“支持乔当总统。”丹尼仍住在圣柯斯卡教堂对面他祖父盖的砖屋里，他太太及四个女儿不曾搬到华盛顿，丹尼在周末搭机往返芝加哥和家人相聚。　　在一个讲究电视传播的政治时代，政界人物几乎不从事街头工作或加入什么具政治性质的俱乐部，从此角度而言，罗氏算是过时气的人物，他是打组织战的政治人物。罗斯弟遵循组织战政治的规则：握手表示一言为定，话说出口就对政治人物有约束，要和同志活络在一起，有谁坑了你则绝不忘记。　　罗氏高六尺二寸，重两百多磅，声音厚重，已近60岁。如果注意看他那双大手，则是敲桌、摆姿势、指责、标方向各种动作都有，很少停止不动。他讲话手舞足蹈似有表演狂，他说，他在圣约翰军校就学过，他打过足球及篮球，但身手并非很好，戏剧指导员认为让球员演演戏是不错的想法，于是罗斯弟也演过戏，他们当时球员组成了“剧团仗”。　　罗氏在二次大战期间曾加入费城运动家队打职业棒球赛。随后他放弃棒球生涯，回家后去完成罗耀拉大学学业，然后踏入政界，他追随前芝加哥市长戴利二三十年，使他成为一位民主党的悍将，但是这相同经验却也使之易于和总统合作，因为追随戴利大老板令他有尊重权威，尤其是总统权威的心态。里根1981年发表国情咨文前，刻意配合罗氏重新安排发表时间，已使罗氏感觉受宠若惊。尽管罗氏和里根在1981年有过摩擦，他仍骄傲地提到他在贸易法案及援助加勒比海盆地国家事务上和总统共事愉快，罗氏说里根是令人畏惧的强势政治家。“他的时机总是捏拿的很准。”他崇拜地说。他还颇为自得地吹嘘他是如何与里根在税务改革案中单打独斗。　　然而，罗氏在1985年却因里根1981年税法造成诸般漏洞，引发商圈诈欺行动而大感扎心。他说，他为了减轻钢铁工业及奇异电气公司等的税务负担，而在国会中奋战立法，以刺激经济成长，但是这些公司却大搞兼并，而且只搞纸上作业而非真正再投资。罗氏在1985年时急于匡正这些缺失，希望在新税制中注入一些公平精神，他已成年的女儿仅有微薄薪水，但是所付税金却比享有特别减税优待的大富翁还要多。再说，罗氏想要有功名，想要人家一提其名就想到此人有何美事，他反对税制改革无法通过的传统说法，认为一旦成功必使他大红特红，在奥尼尔1986年议长一职退休时，成为有力接班人，而和里根联手合作推动税制改革案，正可确保这一点。不要点燃火药　　在全国议论纷纷之际，踏入税制改革风暴圈需要过人的脚力，罗氏必须到处奔波点头招呼及挥手，在与白宫连横及议员合纵间费神运作。罗氏的反对派游戏上演分五阶段，一、和里根亲善并联手；二、打压民主党中和他对立或持怀疑态度者；三、在税务法案上带上民主党的意见；四、设法使里根暂时不要对修正意见提出反击；五、诱使里根到无法转圈的死角，令他促使共和党议员也支持法案。　　身为国会大老之一，罗斯弟有点呼风唤雨的能力，他知道如果新税法将对商圈业者征1250亿美元的额外税金，众院共和党员一定会大力反对此一打击业者的税法，在里根的方案，打算把个人所得税最高税率由50%降至35%，把资本所得税率由20%降至17.5%，把个人免税额由1000美元提高2000美元，并把600万贫苦人士剔除在纳税名单之外，而且还把营利所得税率由46%降至33%。但是这并非一件典型的共和党法案，因为它虽然减税，却以取消公司投资减免税负及弥补1981年法案许多漏洞抓税，以作为补偿，因而里根不能指望共和党人的支持，而是必须靠国会的民主党主流人士，这正表示罗氏要受器重。　　罗氏在公共场合表现出自己纳入里根阵营，但又不忘记高举民主党大旗，这种高度技巧表现，在里根于5月28日在电视上发表税制改革案时最为明显，他的反应高人一等，他要和里根合作，但又不能开罪民主党，他在设法运作期间也像奥尼尔一样试着上电视。　　罗斯弟从不是电视名流，一向不愿意或很勉强和里根在电视上打对台，但是罗氏一上场就出人意料地表现利落。他雇用了媒体顾问罗士坦，以提词机为道具事先多次演练。罗士坦说服罗氏把眼镜换成隐形的，在化妆打扮时让罗氏有轻松侃侃而谈的风格，并且不时提醒他要微笑。罗氏的讲稿主笔舍曼，在文中技巧地把税制改革说成是杜鲁门以来就属于民主党的论政要旨，并且欢迎里根成为背弃共和党照顾大企业传统的人。罗氏演说投合他从小一齐长大所熟悉的、共和党正企图抢走的蓝领工人，罗斯弟表示他知道他们挨饿的问题。　　罗氏提醒里根：“国会不会像橡皮图章般地替法案背书，国会将使之更公平才行。”罗氏又偷了里根的拿手妙招，他要观众直接写信表示其看法与希望，结果民主党都高呼“写信给罗斯弟”的口号，不几天,8万封信涌到。里根甚感赞佩，打电话向罗氏所表示支持致谢。　　第一回合交锋：罗氏表现足可和里根匹敌。　　在罗氏修正里根税制法案前，他设法取得里根承诺，请他在委员会未最后通过法案前，不要设法影响委员会或遇事就大发批评。他说：“总统先生，如果你在委员会开议就攻击我，如果在委员会讨论期间你就大发批评，则这个法案一定胎死腹中。”里根回道：“你想要怎样呢？”罗氏说：“请你不要表示批评意见，不要点燃火药。”　　里根回答说：“好吧！就跟你打这交道，对法案不置一词。”　　第二回合：偷天换日。罗氏采用里根法案大纲。然后套上自己想要的细节。　　秋天时，罗斯坦考斯基的委员会叛变了，罗氏的幕僚修正了里根的法案，对公司及富人更为苛刻，但更有利于中产阶级。但9月底到10月初一天一天过去，一些共和党委员和少数民主党委员们又把法案拆检，恢复了对若干特殊利益团体有利的条款。游说者行动极为积极，因而法案又呈现漏洞百出的情形，来自产油州的代表和木材商、金融团体及大州代表联手，要求完全扣除州及地方税。罗氏未能掌握过半数委员，因而议事失控。传播媒体开始对他展开攻击。税制改革濒于死亡边缘。他的势力在10月15日跌至谷底，委员会未设法阻止里根及罗氏所提之法律漏洞，反而表决通过有利商业银行的避税条款。罗氏震怒掷笔，但在会场外的银行游说人员却雀跃万分。　　罗氏的新闻发言人舍曼后来对我喃喃说：“此一税制法案臭如死鱼。”罗氏失望透顶，独自回家后给自己写了一封信说：“我有多孤独多难过啊！人民真的要税制改革吗？或是我们都在骗人？”重新修订——民主党模式　　最后，罗氏发挥智慧及耐心反转劣势，稳定民主党在委员会的主控力量，若干民主党员后来才搞清楚他们为特殊利益团体作嫁到多过分的田地，罗氏要他们知耻悔改，重新表决剔除有利银行之条款，而且还要加紧盯住银行。他在筹款委员会中，扮演着足球教练的角色，球员上半场表现不好，他在中场会先骂骂刺激一番，再鼓励有加，要求下半场打好战。他说一些重话使民主党委员知错：“新闻界要把混蛋赶出委员会，这法案是我们要的吗？我们委员会的形象可以如此烂吗？现在法案比以前漏洞更多，这算改革吗？这是民主党人干得出来的事吗？”　　罗氏远离里根观点的第一次大变动是给予大州代表政治报偿，继续现行缴了州及地方税后余额再缴联邦税的作法。原本里根想打消此一规定，从大州征收大笔联邦税金。　　由于攸关州及地方税收将短少了600余亿美元。罗氏认为他必须拿此条件交易，才能维持民主党的多数地位，他的让步是取得大州代表支持的关键所在，其中有几位早就警告罗氏，除非罗氏在地方及州税上让步，他们要把整个法案弄垮。　　罗氏一一会晤大州代表，要求他们忠心支持他。他告诉纽约州的道尼众议员说：“650亿已给你们了，但是你们在其它所有事务上必须和我意见一致，我要你们当我的盟友，在议场上发言，说明其他同僚支持我。”　　罗氏就这样各个击破不听话者，为法案通过增加有利的动力，他后来还加上临时性的有利条款给每个盟友，譬如建个机场、通融一些商家、盖座球场等短期特惠减免等，法案复杂到只有税务律师才看得懂。这就是典型的芝加哥政客的政治方式。　　第三回合：罗氏在委员会中，除了少数棘手问题之外，他已确定可掌握过半数的19张票。但是在州及地方税上，他算是跨出白宫所能忍受的范围，财政部长J.贝克获悉罗氏让步后，他一路追打电话给远到北卡罗来纳州演讲的罗氏，J.贝克原先要求罗氏有让步的部分款项，去安抚倾向支持大企业的共和党委员。J.贝克生气的说：“罗斯弟，去你的，你怎么可以这样对我？你怎么可以这样子恶搞呢？”　　“你可曾给我任何支持？你以为我是谁？你认为我可以和民主党人作对吗？”罗斯弟也不高兴地吼了回去，责怪J.贝克说，委员会中的共和党人一直扯他后腿。　　 J.贝克责骂罗氏未事先示警就作出决定，罗氏则狠狠大骂：“你这臭婊子养的，我要挂电话不谈了。”J.贝克提出警告说：“不！不可以挂断。”　　结果罗氏真的用力一挂，第二天他们在筹款委员会的图书室中，破口大骂一阵，隔着墙都听得到争执。　　白宫当局高级官员当天下午就考虑中止和罗氏的合作关系，但是基本上他们已被罗氏构陷入彀，他们只得继续下去。但是罗氏仍必须小心地玩游戏，拖着里根朝他要的方向走，并同时在法案中加入民主党的精神。　　11月初的时候，里根对罗氏的新策不悦，尤其是对罗氏要在里根法案三类所得阶层外，再加一项最高所得阶层以打击富人阶级而深感不满，因为这已经违反里根所坚持的基本原则。里根在11月6日公开表示意见，抱怨有人在他的法案中掺水，结果罗氏马上打电话提醒里根，要他遵守诺言保持沉默，这一招有点虚张声势，但是却奏效。　　“总统先生，你那儿怎么回事？”　　“对不起啦，我不会再犯了。”　　里根乖乖向罗氏道歉。　　第四回合：罗氏更动里根方案之先，已调和里根、J.贝克、黎根及达曼等人。　　在接着两周期间，罗氏重修法案，使之更合民主党的胃口，此举使共和党众议员大为光火，而使里根陷于艰难处境，但是罗氏现在要把游戏玩到底。他把营利所得税率由里根的33%提高到36%，个人所得税的最富阶层税率增至38%，资本所得税由17.5%提升到22%，并在公司及富人个人所得设下苟刻的最少缴交25%的规定。罗氏和民主党联手，对石油业者、不动产投机者、国防事业包商及因矿源枯竭而受补助的矿主，采取了比里根更为苛刻的态度。不过他们却善待中产阶级，并减少房屋抵押贷款的利息支出。　　对罗氏而言，高潮大戏在11月22日上午，他当时身心濒于崩溃边缘。当天下午，里根私下同意他认可罗氏的法案，但是问题是该法案等到了晚上却又要变动。芝加哥西区众议员鲁索、纽约州的道尼，及其他代表都向他施加压力，要他屈服于工会的要求，工会希望雇员除薪水以外其他福利金一律免税。罗氏及里根的法案中，对此事的处理只是部分课征而非全免。　　在中场休息时，鲁索请教经济幕僚首席顾问说，如果公司营业税增加1%，则可增加多少税收，结果答案是130亿美元。鲁索像寻获至宝一样大叫：“就是这样，问题解决了。”他的意思是要提升公司税以补足劳工福利金全额免税之税收损失。　　罗氏态度坚决不为所动，他在几个月前，为了争取大企业对税制改革的支持，曾向IBM电脑、通用汽车等大公司的领导阶层提出保证，一定把公司营业税压在上限35%。如今，逼迫他让步使上限升至36%的竟是他民主党同僚，硬要逼着他食言而肥。罗氏不愿意这么做，因而陷入痛苦困境中，他独自走开进入一间偏厅，靠着墙角突然间号陶大哭，他的幕僚主管铎理走了进来说：“老板……。”罗氏硬咽说：“别管我。”　　但是鲁索这个大块头又具雄心且作风近似罗氏的政界人物，却不放松，罗氏一走回会场，鲁索就争论说，非有劳工支持不可，否则法案难在院会中通过，鲁索说这是一次聪明的政治交易。鲁索追上前来监看表决的J.贝克及达曼，J.贝克坦承说，罗氏法案最多只能得到40位共和党众议员支持，而法案要通过却需要218张票。　　“你的意思是我必须弄到176张民主党支持票才行？”身为民主党党鞭之一的鲁索问道。　　贝克答说：“很可能是这样子。”　　鲁索逮住此一情报迅速到正在开党团会议的民主党人群中，他跟罗氏说：“如果不照顾工人福利，则凑不齐178张。”此话一说，民主党中亲劳工议员的造反之意又被燃起，以胁迫罗氏让步，但是罗氏设法阻止他们，要求他们忠心于党，并重提他对业者的承诺，希望同僚不要在民主党法案就要胜利之时而起内讧。但是亲劳工的议员要求党团举手表决，结果罗氏输了。　　委员会正式会议在接近午后时又再召开，共和党议员甚为恼火，要求一切都用唱名表决，亲劳工的修正案提出了，民主党占多数，于是轻松唱名表决通过。罗氏接着提议提高公司税税率，民主党大力护航也过了。他们在清晨三点完成法案议事程序时，共和党人震怒欲狂。　　众议院共和党人对法案不满，里根因而对是否该表示支持此案感到为难。罗氏致电总统请他支持，但是里根回避了他四天之久。　　里根迟疑了好几天，要平抚共和党议员的叛心已不可能的了。令人震惊的事于12月11日来临,188位共和党议员叛离里根，另有35位民主党议员联手加入，阻止法案提出院会进行全面表决。　　罗氏垂头丧气走入奥尼尔办公室，一副畏缩状。　　奥尼尔鼓舞他说：“罗斯弟，我们必须让它通过的。”　　罗氏哀声说道：“天啊！我在这法案耗了多少心力，怎能让他就此化为乌有？如果他们硬要封杀它，我们该怎么办？”　　奥尼尔说：“到时我们就把挑战丢给总统，叫他去拉足够的票，这个法案他也有份。”　　议长宣称：“如果总统真正在乎税制改革，他会去拉票，否则的话,12月11日就是里根成为跛鸭总统的纪念日。”奥尼尔说，想试试另一次表决，则里根至少必须拉到50张共和党的票，有困难，但并非不可能，奥尼尔要里根流汗卖力拉票。　　白宫艰苦奋斗了6天之久，一天一天过去，罗氏看到新闻界对他的好评，及对共和党的恶评，他的反对党游戏有结果了，民主党形象大好，而那些令里根受到羞辱的共和党人都必须付上代价。里根总统拜托他们支持，对叛党者发的怒言忍气吞声，还央请他们忠于党，当里根凑齐50张票的当晚，白宫总机人员到处追打电话找奥尼尔，但是以前饱受里根打击的奥尼尔，在总统急需要他的时候，故意好好自己享受时光。　　结果表决的时候，里根得到70张共和党支持票，法案在一阵混乱的发声表决中过关。再一次，里根扮演了英雄角色，像骑马而来的英勇骑士救了美人一般。　　不过这是一场正和的游戏，罗氏在第五回合也有赢点，他提供给民主党的，是不管如何都有利的一次对决。他让政治观察家跌破眼镜，弄出一个得到188位民主党议员支持的税制改革法案。如果法案惨遭封杀，该受责难的是共和党，一旦通过，则罗氏及民主党与有荣焉。　　法案在参议院的遭遇，正如J.贝克及达曼所预见，又被修正得更合共和党的意思。参院财政委员会主席派克伍德，借诸精练的议事运作，不仅把罗氏第四项最高所得阶层删除，还恢复了许多有利业界的避税条款。最后结果是，该法案成为民主及共和两党意见的杂种混合体。　　但是由于罗氏在法案上喧宾夺主，打压共和党声名甚久，以至于里根及其他共和党人，无法在1986年国会选举中，把税制改革当作共和党功名为诉求，完成政党重组的功能。尤其法案采中立立场，不偏颇任何一个特殊利益团体，对反对党的委员会主席罗氏而言，这在政治上是完全命中的满分。　　奥尼尔的抗争，温和派的交易，及罗斯坦考斯基的联手再重修正，这三种反对党游戏在20世纪80年代过后，久久仍会有其重要性，以后还会有人一再上演这种戏目，若干策略或甚至某些同样动作，一定会再重现，因为这是反对党领袖，及有野心急于向上攀升的政客所能玩的基本游戏。第十五章　外交游戏（一）：部族战争第十五章　外交游戏（一）：部族战争　　美国政治的迷思之一是认为外交政策由国务卿经手。每回在总统大选时，候选人总是指责现有外交政策队伍分歧，并保证进行改革使其齐一与明晰，这成了选战中的例行公事。一如既往，里根也曾在1980年抨击卡特政府无能，“在外交政策中以一种声音发言”，里根同时允诺要恢复秩序与结构，防止使卡特总统步履蹒跚的内部纷争再现。他庄严的保证，要使国务卿成为他外交事务上的“首要发言人与顾问”。　　我在华府采访新闻的早期，总对这些声明信以为真。但阅历过六任政府，我再也无法相信这一类竞选时的保证。自肯尼迪以后，每一位美国总统都许过这样的诺言，而后又自食其言——只有一位例外。　　肯尼迪的国务卿是拉斯克，除了在越南以及军备管制问题上以外，他时常向国防部长麦克纳马拉请教。约翰逊萧规曹随，情形未变。尼克松请罗杰斯担任国务卿，但基辛格以国家安全事务助理的身分，代表尼克松经管外交政策。基辛格转任国务卿以后，他在福特总统名下独当一面——是艾森豪威尔任用杜勒斯以后的第一位强势国务卿。（福特因此是当代唯一放手让国务院掌理外交政策的总统。）卡特徘徊于国务卿万斯与国家安全顾问布热津斯基之间，最后万斯因为反对轻率援救在伊朗的美国人质之举无效，终于愤而辞职。　　里根与此一历史型态若合符节。起初，里根因为赏识黑格的坚定反共、军旅资历和具有白宫经历而挑选他当国务卿。里根对黑格说，在外交政策上“黑格，我唯你是从。”却因为黑格将此话当真，使里根给自己惹了麻烦。里根可能根本未料到黑格会向外宣布他是里根外交政策的“代理人”与“总经理”。里根与他的顾问群并不希望在外交政策上有人像基辛格一样大权独揽。他们本就不喜欢基辛格的外交作风，也不喜欢他与莫斯科签的军备协定。　　黑格从未尝过基辛格那样的风光。就在1981年元月参院对其任命案行使同意权的听证会上，他那自对为美国外交第一把手的角色，已经被发表为国防部长的温伯格践踏无遗。正常而言，与苏联谈判军备管制是国务卿的职掌范围；黑格要尽快推动，但温伯格已喧宾夺主。温伯格在接受一家报纸采访时宣称，为了先进行里根的重整军备计划，至少要再等6个月才能与莫斯科展开新的军备谈判。这已不是一个好兆头；结果白宫与温伯格果然经常封杀黑格的各项主张。黑格在饱受挫折之余，做了17个月即黯然离开。　　尽管黑格有种种怪异举止，但遭遇此情境的不独黑格一人。接任的舒尔茨国务卿，为了设法掌握外交职权，也与同样的势力奋斗了多年。面对温伯格，以及先后四任国家安全顾问：克拉克、麦克法兰、波音戴克斯特与卡路奇的侵权行为，舒尔茨一再拆招还招。里根总是与其他人商议，无视国务卿的存在，而都到了最后五分钟才把重大决定通知舒尔茨，如：1983年影响区域政策的美军在中美洲演习；1984年大幅更改舒尔茨外交政策的将美军陆战队撤离黎巴嫩；1983年提出“战略防卫方案”这个新的核指导纲领，也是改变了军备管制政策；与伊朗秘密进行武器交易。每一次舒尔茨都反对不及，拦阻无效。　　1986年11月对伊朗军售丑闻曝光之后，舒尔茨不得不在全国电视上承认在政府最紧要的政策问题上，他不具“代表整个政府发言的授权”——对国务卿而言这实是莫大的侮辱。简言之，他是被打入冷宫了。　　在经营外交政策时，总统有两种选择：一种是和一位首席顾问一起规划全盘的策略，并任用此人将政策付诸实施，其他高级官员都必须听命行事。尼克松在基辛格搭配之下，采用这种模式，把美军撤出越南，并获得对苏联及对中共关系的突破。尼、基二人对全球战略与问题之间的交互关系有强烈的感觉。在1970年代初期，尼克松准备与莫斯科签署军备条约，以谋求大致的核均衡。他戏剧性地向北京打开大门，以之作与莫斯科交易的诱饵。他是一位有宏大计划的总统，在外交政策上提供了强烈的方向感。　　另一种总统的选择主要是循着世界事件作反应，是随着机会或公众情绪——或总统个人情绪——而变化的即兴式的政策，因为事前并没有一个宏规。基本上这是里根的方式。他作重大决定的典型方法，是将几个主要政策顾问召到他前面辩论，在异中求同。当然也有几次要命的例外，如对伊朗军售就是。在米西的印象里，里根在这些时候像个“董事长”，先听属下的意见，再来作决定怎么办。　　在寻求意见一致的过程中，里根有时左右为难而导致政策瘫痪，因为他倚为臂膀的几个顾问之间看法差异极大——卡特也有过这个问题。任何总统受到意志强的顾问冲击，特别是像里根这样欠缺外交政策经验的总统，本质上就弱了，并且冲动之间也是互相矛盾的。（又想与莫斯科达成武器协定，又不信任苏联。）这些就是里根政策上所显露的缺点。　　像卡特一样，里根在政策与政策顾问之间摇摆不定。温伯格一派鼓励他实施经济禁运，以抗议苏联将一条天然瓦斯管延伸到西欧；舒尔茨又在稍后说动他解除禁运。舒尔茨一伙人劝里根派美军陆战队至黎巴嫩，温伯格又劝里根撤军。五角大楼一帮人推动对1972年的反弹道导弹条约重作解释，舒尔茨连忙缩短在外的行程赶回华府劝阻。里根政府核心内这种无止境的拔河，使里根主义在实际上不如里根演讲听起来那么一贯。部族竞争　　阻挠里根外交政策形成的派系之争，在里根卸任后并不会销声匿迹——正如他在就职之际即继承了这种现象——因为它根深蒂固的存在于我们的政府制度里。里根时期的大多数争执，正是外交政策游戏的缩影。它们是一种官僚部族战争的形态，因为面子、利益、忠诚和嫉妒所生出来的门户之见，为保护他们的政策地盘，不惜用诡计与狡辩以求在政策之争中占上风。　　由国务院、国防部以及白宫国家安全顾问所形成的国家安全三角阵容，出现这些争执类型已是见怪不怪。有一句老话说：“二人成伴，第三者是电灯泡。”这场游戏里总是有第三者被挤出局，争着向总统进言。有时三个人的行为都像局外人。　　归根究蒂，冲突之所以发生，是因为总统允诺国务卿掌理对外政策，但却根本不能兑现之故。总统太乐于享有对外政策的权力，舍不得任其旁落到国务卿手中。白宫正好利用总统的虚荣心，以便自行左右政策。　　美国对外政策牵涉的范围实在过于广泛，大而无当，根本没有人能全权控制对外及国家安全的政策。武器问题则是除了国务院和国防部外，还有国家安全顾问、总统其他助理人员、中情局、参谋首长联席会以及武器管制与裁军总署等管辖。对外关系则牵连更广，尚包括国际开发总署、中央情报局以及和平部队。经济政策方面，再加上财政部、商业部、农业部、和总统的特别贸易代表。情报方面，则有中情局，外加众院情报分支、国务院情报单位、国防部情报局、国家安全局（负责破解国外电子窃听密码），以及国家侦察组织（主管侦察卫星）。　　20年前，艾索普指责“官僚体制成长得有如丛林”。当时的副国务卿卡山巴也抱怨，美国驻外代表人员中只有20%是真正为国务院办事的。如今那座丛林更为茂密了。舒尔茨抗议说，“政府的行动宛如多脚螃蟹”，因为“每个人都想插上一脚”。闯入别人管辖领域的诱惑太强了，只有脑筋极清晰，意志极强的总统才能理出秩序。否则政府里每个部门都是一心为自己的看法、任务、自主权、特权而奋斗。　　接连五任的总统为了在此迷宫中寻出某种架构，于是成立了跨部，以协调不同的政策。到了里根第二任期时，已有25个高阶层跨部小组，55个中阶层跨部小组；此外其他的特别委员会、委员会和工作小组总共有100多个。　　这种养坏高阶官员习性的部门争斗，其实是由和组织里基层的职员所推动的。内阁官员通常护持底下多数官僚作风的成员，为自己所属团体宣传。　　诚如《纽约时报》的芮斯顿说：“立场取决于坐的位置。”简言之，一个官员的政策观点来自于他的职务。国务院在外交、谈判、高峰会与他国保持稳定关系，以及让步俾能争取到相当的让步等事项上，有其既得的权益。五角大楼的既得权益则是在成立军队、买卖武器、部署军队、展示武力、设法在科技方面胜过苏联以及使别人了解苏联若胜过美国可能招致的危险等等事项上。中情局的地盘是在侦察和秘密的活动。一心一意牵挂着总统声望的白宫要的是，在口气强硬的谈话或是和平提案时，都能有听似大胆的方案，使总统有政治本钱的架式。　　总的说来，里根属下主要政策顾问，诸如温伯格、凯西、舒尔茨等人完全契合其所属机构的模子。在尼克松时代极力削减预算的温伯格，到了里根任内，成为五角大楼最孜孜不倦的推销员，老是念着需要更多的经费，更多的武器。舒尔茨充分反映出国务院的利益，力主耐心的外交政策，与苏联召开高峰会议，处理棘手问题极富弹性，并对国防极端谨慎。凯西在二次大战时期服务于战略勤务办公室（即中情局的前身），当时他即是间谍工作行中的老狐狸。如今更是对尼加拉瓜、阿富汗、安哥拉以及和伊朗的秘密交易热衷不已。　　位居高官者个人的癖性，往往又因为僚属而变本加厉。对组织的忠诚在政治游戏里是股十分强烈的向心力。资深官僚怀有强烈认同感和忠贞意识，使得政策冲突愈益升高。在决策者感受到来自资深官僚的压力，对自己机构的立场不能稍作妥协。在外交政策的竞赛中有条颠扑不破的真理，也就是资深官员多半维护自己机构的立场，削减其他机构的提案。此竞争本能茂密滋长，问的都是总统采纳哪个机构的意见？谁赢了？谁输了？　　所有行政单位，尤其是外交政策方面，大家都认同于自己服务的机构，以及那栋建筑物。国务院那方正的现代化建筑位于华盛顿乔治城的雾河区；国防部那“滑稽的五边形工厂”坐落在波多马克河对岸的弗吉尼亚州；中情局在弗州兰吉里的总部林木茂密，颇有校园风光。　　曾任五角大楼高阶官员的皮尔伯瑞一天晚上戏言道：这和动物的行为非常类似。动物在保护共同的领地，寻觅食物或者面临到共同敌人时，都会聚在一起。它们会把自己的领地标示出来。狼和狗到处走，然后在不同的树丛上撒尿，划出自己的领地。政府官僚记备忘录也是同样的道理。他们记下备忘录表示：‘这是我管的，是我的地盘。’”　　这种认同自己组织的习惯可以追溯至美国早期的历史。史学家杨格谈到杰佛逊时代华府里行政部门的龙争虎斗，然后到国会时又互通声息的情形时指出，“各自有其自己的组织王国，有其自己战场的军队，有其与外界沟通的系统，各自的消息来源，也有自己可观的资源和赞助。”杨格如此写道：“部门之间的分裂使得行政单位系统冲突不断……”这席话在180年后的今天仍然适用。　　政治行为和华府社会学的其他法则会影响到外交政策竞赛，不论执政的党派或政府为何。我们以为国会理当与行政部门争斗，通常是为了钱，但也有为了外交政策，尤其自越战以来更是如此。　　但事实上各部门间传说的摩擦，如今是越演越烈。政策取决于人员的不同职务及其职务上的竞赛，此外还有机构之间的竞赛。　　这其中包括的不只是政府的两个支派，而是两种不同文化的摩擦，也就是国会的公开争执，以及行政部门隐藏的运作过程。基本上，从政者和官员分属两种不同的人，玩着两种不同的竞赛，不论就本质或就其职务来看，他们必定要起冲突。　　每一个团体的成功都有赖于不同的动作。对刚起步的人而言，外交政策的官僚倾向于置身幕后，而国会议员们则喜欢宣传造势。道理很简单：外交政策官僚的生存和发展关键，在于私下的动作且避开麻烦；但是国会议员想在竞选连任，就必须打响知名度，而打响知名度通常必须标新立异举止行为怪异，才能吸引民众注意。外交政策文官以其专精的职业特长开拓前程，而国会议员则可从一方面的工作迅速转移至其它方面的工作，只要有政治漏洞可钻即可。多数外交政策文官十分重视政策的连续性，十分谨慎的亦步亦趋，逐渐而缓慢的改变作风以免破坏制度。但多数国会议员则利用指责过去、误导政策和以更激烈更好的变革代理者自居而试图厕身华府。根据国会研究处海京柏山的研究指出，政客和文官的一般紧张情势，在外交政策战场方面特别显著。　　这些特色导致政府与国会发生冲突。在国会山的游戏中，以特立独行、向既定外交政策路线挑战的著名参议员和众议员，都会有政治回报。他们经常是以地域而非国家利益来塑造政策，诸如外国进口货对他们代表那一州的经济影响等问题。此外，多数被选出的官员们必须应付太多的问题，以至于无法密切关注对某一国家或地区的外交政策，所以他们善于利用危机获取知名度和扩大个人的影响力。　　再者，外交游戏是用长时间的艰苦的谈判，以及对外国政府一再保证协议将可被批准等方式来者（译文如此）。但是国会游戏的玩法，则是运用拖延、奇袭和程序动作来增加国会在批准协议的杠杆作用。简言之，这两个游戏的规则根本南辕北辙。　　在这方面我们可以找出几十个前例。像20世纪年代初期，基辛格坚持用“沉默外交”来安排大规模的苏联犹太人移民，但是华盛顿的参议员杰克逊和俄亥俄州的国会议员凡尼克则偏爱大张旗鼓地取消苏联的贸易优惠。借以逼迫苏联增加犹太移民名额；结果杰克逊和凡尼克获胜，但却引起苏联反弹，反而限制了苏联犹太人的移民。　　显然辩论是消去不当想法和塑造健全而持久政策的最佳方法，但是在政府内部意见严重分歧之时，也可能造成瘫痪。那时就必须要重新加以设计来塑造政策，以及需要有一个强而有力的人，来控制政府中的纷乱和不和谐情况。好奇十足的英明领袖如肯尼迪和尼克松，都可设法解决政府内部的矛盾和冲突。但是里根总统通常都对外交政策显得迟缓，而在高峰会议或一些危机发生时，又经常引起外交政策的矛盾。　　此外，里根大肆宣传他与其顾问之间的和谐，也变相地鼓励固执己见。一个拒绝妥协者知道总统不愿在未经他同意下行动。尤其在里根的第一任内，强调团队反而无法形成政策加强了阻挠的力量。　　一位受内斗困扰的里根政府高级助理曾抱怨说：“政府根本无法行动，因为美国的立场受到许多单位的阻挠：国务院、国防部、参谋首长联席会、国家安全会议、白宫、武器管制署。政府中的最大问题是在功能重叠的单位太多，许多单位都在做同样的工作，如此便产生职掌的间题与内斗，根本无法将任何事情做好。”先发制人的攻击政策　　这种长期无法作成决策的毛病，可从里根政府对卡特在1979年所签署的第二阶段裁减战略武器协定的官僚斗争中看出。这个案子几乎花里根6年的时间才做成决定。　　里根在1980年竞选总统时指责卡特的此一协定“有致命的缺点”。让里根及其顾问们不满的，是第二阶段裁减战略武器协定承认的核现状。他们认为该协定使苏联长程多弹头导弹的巨大库存量合法化，里根称第二阶段裁减战略武器协定为假的武器管制，因为它只寻求限制武器——限制未来的生产——但并未实际上减少现有的核武器库存。在竞选的末期，里根保证要重新谈判一个新的条约，显示他将很快的放弃第二阶段裁减战略武器协定。　　但是很矛盾的是一旦里根上台，由于他未能了解外交政策游戏的玩法，因此陷入维持卡特条约的泥淖中。　　第一次的冲突即是整个外交政策游戏的缩影：某些非常厉害的政策玩家之间的动作和反击。在里根上任才五个星期时，直言的海军部长李曼，首开里根政府反对第二阶段裁减战略武器协定的第一炮。虽然武器管制并非李曼所管，但他仍然展开行动。他告诉记者说，美国应该停止遵守第一阶段和第二阶段裁减战略武器协定。李曼争辩说，技术上而言，第一阶段协定在1997年终止。由于第二阶段的协定从未获得批准，因此李曼建议里根政府非正式的停止遵守该协定。　　这是一个大胆的策略。李曼的职位不足以挤进国家安全会议，但是作为专精的权力玩家，李曼却借诉诸民众而跨越政策制定的阶层。　　国务院的高级官员赞成第二阶段协定，他们认为因该协定限制苏联多弹头导弹的部署将使美国获益，并且深信有助美国监督和预测苏联的武器发展。有些曾协助推动第一阶段和第二阶段协定的国务院官员，也有个人的利害关系在牵扯内。曾担任前北约指挥官的国务卿黑格，明白西欧国家政府喜欢裁减战略武器协定，因为他们为东西方设下和解的环境。此外，黑格也认为，在没有新的条约取代之前，废除现有的条约是不智的。　　黑格对李曼侵犯他的职权有了立即的反应；他决定“取消”李曼的声明，否则李曼的谈话就会变得合法，并且被认为是里根政策的权威文件。在没有时间也不愿与里根或白宫查验之下（白宫内国家安全顾问艾伦和其上司总统顾问米西在白宫也和李曼一样反对第二阶段条约），黑格只有自己采取行动——利用报章来宣传他的政策方针。黑格叫其发言人在截稿前打电话给《纽约时报》和《华盛顿邮报》刊载一则声明，在时间的配合上正好足以反驳李曼和确定黑格的政策。　　技术上而言，该声明虽然允诺不会采取任何行动永久废除这些条约，但也并未承诺美国政府会遵守这些条约的每一个细节。　　黑格的声明以匿名发表，登在《纽约时报》和《华盛顿邮报》的内页中，只有几段而已。黑格片面宣称这两个条约在可预见的未来仍然有效——一如其后来显示，那个政策到1986年中期仍然有效。　　在外交政策手段方面，黑格有李曼所缺少的两张王牌。第一，黑格有足够的权威来否定李曼的声明；第二，黑格掌握国务院的全球通讯网路。他可以，而且的确发电报给各国的美国大使馆，训令他们向外国政府就他的声明提出简报。这些简报强化了黑格的政策，因为只有总统可以否定黑格的声明。　　果然第二天上午，里根被报章上匿名官员的声明说美国将不会中止第二号协定而感到困惑。里根说：“到底谁在这么说？”没有人事先警告他。当里根获知是黑格发的稿，也就不在意，也未感受到其重要性。尚未明白政治上高阶内斗的白宫助理，此时也无力否定黑格的声明。　　一位反对该条约的官员抗议说：“我们一筹莫展。我们应该拍发另外一份电报反驳黑格的电报，但是这些电报必须黑格签字，那是一点机会都没有。我们抗议，但是却发觉艾伦的联系网太弱。他虽抱怨不满，但也无计可施。”大象与小狗　　从我个人的观察，一个国务卿要控制国家的安全政策有四个方法。第一个方法是由总统明白指示为政策的主要决策者。除了基辛格在1970年享有这种权力外，最近几任的国务卿都缺乏这种明白的授权。　　第二个方法是以官僚命令和先发制人政策的行动攫取权力。这是1981年黑格的战术：在其对手尚未通晓权力游戏之前先采取主动。　　第三个方法是逼迫内阁对手，并且私下推销政策行动给总统，避开其它官员的反驳和控诉。　　但是最具代表性的是第四个方法：主导官僚同盟以及发动一项运动，以其它单位，如国会及其它海外盟国的支持来动摇总统的决心。　　第二阶段裁减战略武器协定的长期政策，即是敌对政策派系间的马拉松式的拔河赛。从舒尔茨和温伯格像部落酋长般的运用权力来看，可知这是一典型的官僚部落战争。　　五年来，他们在几乎每一个重要的政策路线方面都起冲突：在黎巴嫩动用美国海军陆战队，对巴游恐怖分子施以空中反击，中美洲的战略，苏联和美谈判条件的高峰会，以及对过去裁武协定的解释等。甚至测谎器的运用；温伯格利用测谎器来对抗国防部新闻外泄。当里根下令在政府中利用测谎器时，舒尔茨提出反对说：“只要有人告诉我政府不相信我，我就马上离职。”　　至少有两个里根的国家安全顾问对舒尔茨与温伯格之间的死结及瘫痪感到绝望——克拉克及麦克法兰。我曾听过他们两人抱怨无法控制内阁大老斗争，据我了解这种自我残杀的内部争斗是他们两人辞职的原因之一。舒尔茨与温伯格之战之狂势宛若十字军东征圣战般。有时候，有些官员说，他们往往只为反对对方而采取相反的意见。舒尔茨私下对助理表示沮丧之意：“温伯格说他很惊讶于政府恶毒的限制战略武器政策。”另一个与舒尔茨接近的官员透露：“舒尔茨说他在华府已够久了，但未曾见过如此激烈而恶毒的场面。”　　里根对舒尔茨及温伯格之间的争战也烦恼不已。“他知道他们之间的斗争”，里根的亲信说：“这令他烦恼，但是他不打算干涉，他不喜欢这种个人对立。”　　1970年，舒尔茨成为尼克松的预算主任，而白宫则任命温伯格为其副手。舒尔茨试图重用他的宠将韦伯，使其成为真正的第二号人物；温伯格感到很挫折，因此写了一份备忘录要舒尔茨签字承认当舒尔茨不在时，温伯格是代理主任。在舒尔茨签署了备忘录后，温伯格将备忘录传阅其它单位的官员，而确立他的地位。后来舒尔茨在当上财政部长后，传言中舒尔茨仍然亲自执行每年的预算简报。新的预算主任温伯格却被冷冻。由于温伯格慑于舒尔茨的权威，而不敢打电话抗议，最后一名中介人拉拢，才由两人共同主持记者会。　　当两人皆自公职退休后，却又同时进入了一个国际性建设公司贝泰企业工作。在1980年里根当选后，外传舒尔茨将接掌国务院，而那正是温伯格一心想要的职务。里根的政治顾问告诉我，当温伯格获悉他将接任国防部长时，他巧妙地暗示，政府内同时任用两个“贝泰的人”似乎不妥，而封杀了舒尔茨。最后黑格接掌国务院。　　舒尔茨和温伯格两人在体格和脾气上完全相反。舒尔茨胖壮的身体宛若佛像，看起来实在而温和，像一个玩具熊。舒尔茨喜欢被比喻为一只舒适的旧鞋：他为外国领袖在后院中烤牛排，或者穿着毛衣在熊熊的火炉旁接见宾客。他有很多年不顾公开露面，因此以乏味的记者会出名。不过他被惹火后会发脾气，一如在国会就伊朗——尼加拉瓜游击队丑闻的听证会上爆发脾气。但是通常而言，他是很温和而有自信的。　　相对照之下，温伯格是一个比较喜欢渲染而脾气不太好的党工人员。敏捷、瘦小、潇洒，眼珠滚转，带点冷笑。他的作风一向是具有抗争性的。出身律师的温伯格是一位辩论家，里根政策的支持者，具有敏锐而不屈服的个性。温伯格喜欢华盛顿的社交圈及站在聚光灯下。在政府和国会内，温伯格曾因不顾变通而得罪许多官员。其他的官员常常形容温伯格“顽固”、“牛脾气”、“和温伯格辩论等于是受中国式的水刑”。　　舒尔茨的世界充满了灰色，而温伯格的世界则是白色和黑色。　　平常他们都是站在对阵的立场上。温伯格不断向里根呈递备忘录，提醒他与苏联谈判及举行高峰会陷阱四伏。在1987年底他辞职前，他一再力劝里根丢弃以前的武器协定，部署战略国防。而舒尔茨则敦促里根与戈尔巴乔夫协商。他表示美国的谈判条件有弹性，一心保护过去的条约，也提醒里根说，战略国防不但要有可行性、经得起考验，花费也必须比苏联的攻击代价便宜才行。　　他们两人最著名的冲突之一是因为如何使用美国军力而发生。虽然美国军力壮大是温伯格主张和促成的，但他拒绝使用这些武力，倒是舒尔茨一再催促里根军力不要放着不用。1986年1月，舒尔茨主张立即对利比亚的恐怖轰炸进行报复。温伯格说：“要小心不考虑后果就想以还击来自我满足的人。”三个月后，在美国遭到更多的恐怖主义攻击后，他在还击利比亚事上让步了，但仍坚持只进行一次快速攻击。　　后来温伯格责怪“只知理论的人”为了一点模糊不清的外交目的即挥兵入虎穴，这番话显然是针对舒尔茨。温伯格说：“不分轻重的以用兵来进行外交，将把我们推向像经历越战时的国内政治动荡中，而且根本达不到我们要达到的外交初衷。”　　在1983年10月，200多名海军陆战队员被恐怖分子炸死之前，温伯格就私下敦促里根将军队撤出黎巴嫩。当战争升高时，他认为美国正陷入黎巴嫩内战的派系纠纷中。当舒尔茨等人希望加强美国空军行动时，温伯格一再警告勿进入与叙利亚作战的局面。舒尔茨讽刺温伯格，如果他不愿用兵，“也许国防预算也该削减”。根据白宫一名官员的说法，在舒尔茨与麦克法兰联合劝说里根批准报复卡扎菲后，还发生一件惊人的插曲：舒尔茨、麦克法兰还希望在1983年11月17日与法国联手攻击，因为法方在一次恐怖攻击中也丧失59条人命，法国战机从克里孟梭号航空母舰上起飞执行任务，但美国却无行动。温伯格当天早上6点30分曾打电话给麦克法兰说：“我们还没准备好，我们还需要时间。”参谋联席会议主席维塞说：“得到通知太晚，甚至几乎没有时间通知美国艾森豪威尔号航空母舰计划已经有变化。”　　舒尔茨及麦克法兰怒不可遏，里根显然也感不悦。一名助理告诉我：“他不高兴，可是他没拿起电话来就质问说：‘搞什么鬼？’他叹气摇头不止，不过他不是那种喜欢教训人的人。”　　最后温伯格在国会压力帮助下，趁舒尔茨2月7日前往格林纳达之际，迫使里根将美国海军陆战队撤出黎巴嫩。　　舒尔茨、温伯格的政策冲突已经有意气用事的味道。两人都竭力在形象、立场及政策影响力上争取上风。成功的记号已不仅是谁可以赢得政策胜利，而是谁跟总统关系更好。温伯格是里根亲信，交情渊源颇深；他曾是旧金山律师，曾担任加州共和党主席，1975年被里根任命为加州财政厅长，在里根的加州政府中位居要津。舒尔茨也是那时结识里根，但在1980年出任里根竞选经济顾问前，他并没有参与里根的政治活动太深。　　曾做过尼克松的预算局长、劳工部长及财政部长的舒尔茨极相信为政之道是要能跟总统直接谈事情。他告诉我：“你必须用这个方法，要不然总统永远不会知道你的想法。我必须接近总统，找机会私下跟他谈，知道他的底线为何。”　　舒尔茨要求，并获得每周两次与里根共度的机会。1983年，为了提高舒尔茨的威望，狄佛曾安排舒尔茨跟里根照相，并在不让温伯格知道的情况下，让他跟里根出游。一名国家安全顾问告诉我：“舒尔茨深信，在没有反对力量下跟总统谈话是非常有帮助的。他认为，总统江海不择细流的个性，会让他采取大家的集体意见，不采取他个人偏爱的意见。就这一点看来，我认为舒尔茨是对的。”　　舒尔茨偶尔会取得里根同意执行国防部所反对的政策，举例来说，温伯格对里根准许舒尔茨1984年6月1日前往尼加拉瓜跟奥蒂嘉谈判，非常愤怒；对里根同意1985年高峰会的联合公报，更是气冲牛斗，温伯格在知情之后力抗不已，公报草案只好放弃。部族战役　　在第二阶段限制战略武器协定战场上，温伯格站在有利一方。与他站在同一阵线上的人包括中情局局长凯西、里根私人顾问米西、国家安全顾问艾伦及后来的克拉克、战略武器谈判代表朗尼以及武器管制裁军总署署长罗斯托及艾德曼。　　而且温伯格有一个最有力的助手——华盛顿最精明的斗士普洛担任国防部主管国家安全政策的助理部长。生就一张娃娃脸的普洛深深了解武器管制的奥秘。他坚绝地反对第一及第二阶段的限制战略武器协定。　　温伯格对过去所有限制战略武器协定，尤其是第二限制战略武器协定皆有相抗之心，这一点也深合里根之意。对一名对细节没兴趣的总统而言，诡异、复杂不能取胜，言简意赅的强硬派则显然有利。温伯格与普洛的一项高招是他们准备了一套动听的强硬立场，把别人的想法全部套上“出卖国家”的罪名。国务院官员不满温、普二人提出的条件，因为它要求莫斯科重新组织其核武力，却有意对自己放水。国务院强调美国的方案必须有“可谈性”，必须在莫斯科力所能及的范围内。普洛将此斥为“怯懦”，温伯格则一再重申他的立场：不能轻信俄人会信守条约，除非苏联作更多让步，美国武器系统不能妥协。温伯格是处在攻击立场上。　　但是舒尔茨从来没有这种机会，因为里根政府中的政治组合已经扭曲，赞成限制战略武器协议的不是裁军署，裁军署已被一批与温伯格连线的强硬派把持，迫使舒尔茨没有与中间派联手的余地，只能与左派共进退，他的谈判力量因此大为受伤。　　不过舒尔茨仍有有力的盟友：他的限制战略武器谈判老师尼兹。这名银发、瘦削的华尔街银行家，曾协助尼克松谈判1972年的限制战略武器协定。最早他反对第二阶段限制战略武器条约，他与强硬派颇有渊源，而现在他却希望挽救这项协定。不过这项微妙的平衡被参谋长联席会议及国家安全顾间麦克法兰推翻。麦克法兰相信武器管制，他看到第二阶段限制战略武器协定的价值，不以为美国安全已受苏联违反协定的伤害。麦克法兰的支持具有关键影响，因为当国务卿与国防部长意见不一时，国家安全顾问能在总统面前左右这项平衡。参谋联席会议预算受温伯格控制，因此他们不能公开背叛温伯格，但是身为职业专家，他们有意保存第二阶段限制战略武器。职业公职人员倾向赞成政策的一贯性，而五角大楼中里根任命的官员却非常希望在政策上盖上新的戳记。　　在外交政策游戏中，政策改变通常需要有力的理由。温伯格阵营利用苏联违约的不良行为大鼓其舌簧。多年来，对苏联到底有无违约，美国情报圈及历任政府看法一直是众说纷纭，1983年里根政府内的一个特别小组也陷在这个问题的泥淖中，那时还未出任裁军署长的艾德曼，自己上了一个报告，表示苏联确曾违约。　　不到40岁的艾德曼是美国驻联合国大使寇派翠克的学生，他感觉到有必要使总统脱离内、外交相而来的压力。他与参院程序委员会右派议员结合，要求国会促请里根公开裁军总署的报告。　　克里姆林宫无意间帮了温伯格派系一个大忙。1983年夏，美国间谍卫星发现苏联东西伯利亚克兰斯诺雅斯克区（Krasnoyarskregion）有一个庞大的雷达设施，约有5个足球场长及24层楼高。　　华盛顿依据1982年的反弹道导弹条约提出抗议，因为条约不允许在内陆建立这种雷达站。依据条约，双方皆可在边界兴建大型雷达，以及早警告攻击来临，但雷达如此深入内陆，便有作战指挥之嫌，因为它可以指挥反导弹国防。根据反弹道导弹条约，这种防卫是被禁止的。这项发现使得温伯格及艾德曼等人更加振振有辞。　　1984年1月23日，里根将经过修正的艾德曼报告送交国会，谴责莫斯科好几次公然毁约，在中南半岛及阿富汗使用化学武器，未依约充分事先知会西方中欧部队调防，以及破解美国导弹试射电报密码，破坏美国查证苏俄守约能力等等。报告发现，克兰斯诺雅斯克雷达“很可能”或“几乎可以确定”已经违约，苏联发展两种新型地面洲际导弹也违反第二阶段限制战略武器条约。　　第一次报告受到极大的疑问，支持限制战略武器的温和及自由派，还有国会里的一些保守派都怀疑这项证据。报告自己也承认证据“有些模棱两可”。莫斯科坚持克兰斯诺雅斯克是太空雷达追踪设施，没有违反条约，并表示SS-25新型洲际导弹是利用SS-13导弹改装，并辩说它的解码行为是条约所准许的。国务院官员认为苏联遵守限制战略武器条约的限制，即令违约也只是小动作，第二阶段限制战略武器协定仍对美国有利。　　军方的判断也雷同，它对里根产生重要的影响力。自1979年以来，军事评估一直表示苏联比美国更有漏洞可钻，也就是说，如果删除第二阶段限制战略武器协定，苏联能更迅速的加强其战略核能力。1985年，白宫一名官员告诉我，参谋长联席会议估计，莫斯科在1990年时可以将战略核能力从9000枚弹头扩大到13000枚。中情局估计到1995年时可以增为20000枚，美国届时根本望尘莫及。国务院一名决策人士说：“参谋长联席会议希望保留限制数目成长的约束力，他们担心在美国缺乏国防共识时，苏联在1985-1992年期间会在武器竞赛上有机可乘。”　　里根后来承认参谋首长联席会议的报告让他颇为激动，他说：“我发现苏联有能力在协定允许范围之外扩充武器，而我们却没在里根的国家安全会议智囊群中，军事领袖扮演了十分微妙的角色，他们对里根的忠告是中立的，参谋首长联席会议主席维塞说，要不要第二阶段限制战略武器协定，对军方都是一种考验，他最主要的关切是“维持美国战略现代化计划”。意思是，如果它会造成府会不和或破坏军方预算，就不要废约，也就是说，应该为了政治原因而守约。除此之外，海军并不希望花1.5亿美元来保持已20年的海神潜艇，它希望拥有新的攻击潜艇。因此参谋长联席会议采取了打马虎眼的态度，在理论上他们支持温伯格，认为第二阶段限制战略武器协定效力已失，但事实上他们又赞成汰除老潜艇，这又等于是遵守第二阶段限制战略武器协定限制。　　温伯格态度是当仁不让，没有丝毫让步余地，因为让步一分，他的权力就少一分，一名白宫官员说：“他要手刃第二阶段限制战略武器协定。”　　舒尔茨尚在政府之外寻找助力，大势对他有利，第一，1983年11月中断的美、苏武器谈判在1985年初重开，里根要会见克里姆林新领导戈尔巴乔夫；国会中游离的中间派怀疑里根对限制战略武器的承诺，要求他在为加强军力提供经费前采取限制战略武器谈判行动。此时里根要废止第二阶段限制战略武器协定未免不是时候。　　舒尔茨也动员了盟国向里根施压。国务院透过大使促使欧洲盟国，特别是里根有好感的盟国如英国首相撒切尔夫人及西德总理科尔，频频电告里根宜遵守第二阶段限制战略武器协定，国防部官员含愤地指控电报是国务院所写，资深的外交官却颔首微笑，说国务院还不致如此大胆，不过美国驻外使馆确实联络盟国政府与国防部作对，在若干节骨眼，外交政策战就是这么打的。　　舒尔茨与麦克法兰也劝里根暂缓对第二阶段限制战略武器协定作决定10天，让他在葡萄牙一项北约会议中探测盟国的意见。舒尔茨事先就知道北约支持他，而欧洲盟国领袖对美、苏限制战略武器协定也极有信心。他们不认为苏联真有严重违约之罪。他们不愿西方——美国——承担废约责任；也不愿干扰美、苏高峰会计划。舒尔茨自葡萄牙拍电报给里根，告诉他北约的意思，里根一名高级助理对我说，电报产生很大的作用。　　挟盟国支持，舒尔茨与麦克法兰改变立场，向里根提议将海神潜艇导弹解体，以完全符合第二阶段限制战略武器条约的要求。麦克法兰在提给里根最后一项备忘录中，建议里根守约，呼吁莫斯科切勿违约，并愿给予莫斯科更多的洗心革面的时限。里根1985年6月10日如是宣布。简而言之，舒尔茨在麦克法兰及参联会首长支持下，赢了。　　但是华盛顿权力游戏的不易真理是，只有在败者接受失败时，官僚战才算结束。温伯格并未认输，事实上，麦克法兰设计的一套折衷办法，让温伯格得到一项重要的安慰奖和新机会。在麦克法兰敦促之下，里根发出试探莫斯科意图的三大严格要求：是否继续违约、谈判有多大诚意、是否放缓加强军力的脚步。温伯格奉指示监督苏联行动及提出适度的反制措施，这为1986年的限制战略武器条约提供了另一个战场。1986年：阵营重组封杀第二阶段限制战略武器协定　　决策过程像十项或障碍竞赛，耐力与毅力是致胜之钥，温伯格即以此致胜，因为他的权力游戏风格是立场既定，始终不改，令对手在体力不支时自动妥协。　　温伯格始终如一的强硬姿态在国会招致反击，但对里根则达成目的，倒是他这种立场迫使舒尔茨必须长期采取守势，保护自己的政策不受温伯格的突击。1985年，当温伯格要毁掉第二阶段限制战略武器协定时，舒尔茨强调不是毁约的时候，然而到了1986年时，时空环境已经有所不同。　　在里根政府内，舒尔茨是树虽未倒猢狲已散。麦克法兰由其不赞成限制战略武器协定的副手波音戴克斯特取代。波音戴克斯特是一名现役海军上校，有心成为海军首长，这使他在技术上成为温伯格的下属，必须留意温伯格的想法。此外任参谋首长联席会议主席的也换成克劳。在克劳出任此职之前，温伯格及普洛曾跟克劳谈过，发现他对苏联违约的看法跟他们一致。温伯格与这些人联手把舒尔茨孤立在里根亲信圈之外。　　圈外的政治潮流也不利于舒尔茨。1986年春末，里根对戈尔巴乔夫未践诺在华府举行高峰会非常气愤，美、苏武器谈判最近没有产生重大进展，莫斯科也难不让里根破坏第二阶段限制战略武器协定。而且，比起1985年来里根现在在武器问题上已不那么听欧洲盟邦的，因为除了撒切尔夫人外，他们都不支持他对卡扎菲的报复攻击。　　在轰炸利比亚两天之后，限制战略武器协定问题白热化，在里根主持的一次亲信会议中，舒尔茨力辩守约仍符合美国利益，他不希望里根破坏武器管制程序。　　温伯格此时忍不住隔桌扔回一句话：“我从来就不喜欢第二阶段限制战略武器协定，总统您也是。”　　司法部长米西也同意，他说：“你曾发表过无数次演说反对第二阶段限制战略武器协定，您对它从无好感。”里根总统此时也点头说：“根本就不喜欢。”　　温伯格赞成以巧妙打破条约上限的方式，来宣判第二阶段限制战略武器条约已经死亡。凯西、温伯格与米西全部站在一条阵线上。　　海军上将克劳态度亦同。他深被苏联违约的实例所扰，同于前任国安会主席所采的途径，他并不以为废弃第二阶段限制战略武器协定，苏联会立即“还以颜色”。他说，苏联的导弹已经够多，他认为真正的问题在于里根个人的信誉，里根必须就先前警告违约之事，向莫斯科表示美方言出必行。克劳的态度有举足轻重的影响，因为军方对舒尔茨的忠诚，在他手中转到温伯格的摩下。　　裁军署长艾德曼也投效温伯格。他提醒里根第二阶段限制战略武器协定仍未为国会批准，并永远不会被批准，而它在1985年年底就要期满，本身缺漏甚多。他认为莫斯科已经打破条约上限，他在会议中，指着架上的图表证实他的说法，他说：“华府每一个单位，包括国务院在内都知道莫斯科违约。”　　舒尔茨面红耳赤，既不是事事了如指掌的限制战略武器大师，在温伯格这种技术游戏下，当然乱了阵脚。　　凯西此时用另一个图表来向里根解释说，未来几年第二阶段限制战略武器协定会逼得美国销毁比苏联更多的核弹头，这完全是一项巧合，因为华盛顿恰巧也计划让老旧的美国潜艇退休。　　里根激动地问：“为什么在他们超前时我们要这样做？”　　身为调停人的波音戴克斯特此时插嘴说，美国武器已经老旧落伍，没有限制战略武器协定也必须销毁。他原可以再进一步指出，美国核弹弹头总数事实上将会上升，因为新型美国潜艇导弹比旧型能携带更多的弹头，但是他没有。　　舒尔茨反对说：“我们认为这张图表是骗人的。”　　总统问：“怎么讲？”　　所有的证据都在其它的图表中，有一张显示，苏联未来数年要拆毁的导弹发射器跟美国一样多；另一张显示，自1972年以来苏联已拆毁540架轰炸机及弹道导弹，以配合第二阶段限制战略武器协定，这个数字是华府拆毁的武器数目的3倍。一名与会者告诉我，温伯格等人知道这些图表的内情，但他们并没有向里根指出，因为知道这样做只会对自己的立场不利，舒尔茨未能当机立断马上以数字来反驳凯西。　　舒尔茨只一再重复：“图表错了。”　　里根问：“哪里错了？”　　舒尔茨回答：“我不认为它呈现的是事实。”　　讨论继续进行，但里根一直瞪着凯西和艾德曼挑出的图表。这些图表似乎把莫斯科违约的观念打进里根的脑海，他开始认为在未来的数年中，限制战略武器协定会使他比戈尔巴乔夫更感棘手，这是一场视觉效果击败口舌辩论的战争，一个抽样事实攻克整体而复杂事实的例子。　　会议结束后，舒尔茨还有一张重要的牌可打：盟邦的反应。过去盟邦的反应一向都能牵制里根的行动，美国特使曾分赴欧洲盟国，向盟国领袖简报里根的决定（美国NSDD-222号文件）。问题是这项文件非常含混，它并未清楚、正确表达里根想违约的程度，第二阶段限制战略武器协定的命运因而仍在未定之天。　　因此舒尔茨的这张王牌在混乱中浪费了，盟邦领袖乐见里根拆毁美国老式潜艇，但NSDD-222号文件并未交代里根对B-52轰炸机的决定，若干盟邦领袖不安起来，但里根在5月初东京的7国经济高峰会中曾亲晤这些领袖，他们并未力阻里根违约之举。　　回到华府后，里根跟副总统布什、幕僚长黎根及国安会顾问波音戴克斯特作最后的讨论，当时舒尔茨正在海外访问，等舒尔茨回到国内时，他上书反对里根违约，并拟了一份新建议，这份建议掷地有声，但抗议并未生效。　　5月27日里根表示第二阶段限制战略武器协定死亡，他宣布裁汰效率欠佳的海神潜艇，但将以空中发射长程导弹武装第131架B-52轰炸机——此举打破了条约限制。在宣称第二阶段限制战略武器协定无效时，里根说，从此时起，美国军力结构将由“苏联战略武力所构成的威胁性质及程度来决定，不根据限制战略武器协定结构所含的标准。”　　温伯格的最后胜利在意料之中，意料之外的是，它经过了那么久的时间。这场外交政策游戏的教训是里根让你来我往的辩论拖延了6年才作决定。　　第二阶段限制战略武器协定只是让里根挫折的众多问题中的一项，它事实上是历任的政府外交政策的典型问题。对里根而言，舒尔茨与温伯格之间的马拉松斗争是最后造成里根在伊朗事件上铩羽的原因。派系战争所造成的瘫痪状态和里根不喜欢对抗的癖性，显然使里根对有辩论余地的问题感到无奈，准备跟某一派系秘密制定政策。　　里根若干顾向向我坦承，外交政策单位作法太过僵化，使得高级官员想走上超越一般过程的绕道捷径，私下向里根推销一些政策。换句话说，有些人就倾向于采取秘密决策的作法，不但要避开国会及追根究底的媒体，而且可以绕过内部阻力及一筹莫展状态。一针见血地说，是派系战争的僵局为里根伊朗武器交易的秘密决策打下基础。第十六章　外交游戏（二）：迂回战术第十六章　外交游戏（二）：迂回战术　　里根对伊朗秘密进行军售，以及诺斯中校以军售利润援助尼加拉瓜游击队之事在1986年11月曝光后，举国哗然：这种事怎么能让它发生？舒尔茨国务卿怎么会被蒙在鼓里？温伯格怎么会招致这么大的反对声浪又如此不闻不问？到底是谁在左右美国外交政策？美国的政策系统是不是触礁了？　　3个月后，前参议员，里根的特别评估委员会主席陶华出来说，军售伊朗及援助尼加拉瓜游击队行动是“偏离正轨”行为。　　就某方面来说，陶华说对了，该案的同谋自认为在法律或一般决策管道之上，用募款、牛仔外交、私运军火，以及与外国军火商勾结等方式来隐瞒里根的政策及规避国会法律约束，的确是逸离了美国体制。　　但从另一方面来看，陶华错了，由于外交政策是可以由一小批人超越一般决策过程来决定的例子看来，伊朗-尼游案并未违背常理，这是另一种外交政策游戏——绕道及后门管道战略的一个很好的案例。　　民众对伊朗一尼游案感到吃惊的部分原因是，它剥夺了内阁体制上必须尊重的仪式及手续，暴露了国安会人员极大的权力。但是里根总统任内这种事不是没有先例，一小批幕僚就曾超越一般政策架构秘密决定政策，将政府其他单位均蒙在鼓里，别说是国会和社会大众了。　　在伊朗-尼游行动开始最少两年以前，里根利用他的袖珍国务院——一小批国家安全助理，孕育出他最重要的政策构想之一。事实上，伊朗事件的处理方式和里根制定战略国防（星球大战）计划的方式，手法颇为雷同。星球大战计划是在国安会幕僚竭力主张之下定案，推出时其他高级决策人员已无辩论余地和时间。跟伊朗-尼游行动一样，星球大战计划有心不让内部批评派知道，以免他们从中作梗。事实上有好几名高级顾问对里根这种不着边际的构想感到震惊，曾经力阻里根发表他极著名的“星球大战”演说。但里根步步为营，他们相阻时为时已迟，里根的秘密作业使得反对派和犹豫的策士不得不加入他的行动。　　事实上，诺斯单打独斗的作风也可追溯到基辛格的独行侠式外交手法。基辛格以尼克松国家安全事务助理，而非国务卿的身分，在全球各地奔波，秘密策划尼克松1972年震惊世界的中国大陆之行。当时，基辛格在美国谈判代表背后与莫斯科达成最重要的武器协议，他由“后门管道”与越南黎德寿谈判，奠定了美军撤出越南的前提，让正式和谈黯然失色。除了尼克松之外，无人知道基辛格在玩“绕道”外交政策的把戏。　　基辛格的风格与里根助理的作风显然有相互呼应之趣。对麦克法兰而言，基辛格是他效法的对象。麦克法兰既是星球大战计划，也是里根尼加拉瓜游击队政策的重要谋士。在1973至1975年间，麦克法兰曾在基辛格手下做事，他致力草拟惊人的政策，并模仿基辛格模式的个人外交努力，企图将自己塑造成基辛格的翻版。　　1985年担任国家安全顾问期间，麦克法兰力劝里根同意对伊朗的军售案，并且指使诺斯进行任务。官职卸任后，麦克法兰在1986年5月飞往伊朗，冀望会晤伊朗领袖，营救所有留置黎巴嫩的6名美国人质返国。伊朗-尼游案败露后，麦克法兰公开提到基辛格——将他致力为里根拓展在伊朗势力比为基辛格敲开中国大陆大门一般。　　报章杂志广泛报导各届政府国务卿与国防部的冲突，使得人们忽视了一个事实，那就是近15年来，国务卿丧失的职权，与其说是由其国防部的对手接掌，倒不如说是沦入野心勃勃的国家安全顾问手中。自肯尼迪总统以来，国家安全顾问已与国务卿分庭抗礼，甚至攫取他担任外交政策主要策划及管理人的角色，乃至于取代他做为首要外交官的角色。　　1947年杜鲁门总统依法设立国家安全委员会，其主要职责在于政策的整体规划，协助主管外交政策的各部门“更有效的动作”，并提供杜鲁门总统“咨询”。杜鲁门时期的第一位国家安全顾问索尔斯是一位中立的幕后执行秘书，他的工作是将有关的外交政策议案筛选、整合后，向总统提出建议。艾森豪威尔时期有卡特勒，福特总统则有史考克罗担任此一任务。　　构想中的国家安全顾问是高级公仆，而非决策人士。但是国家安全顾问的功用逐渐变质。从肯尼迪时期的班迪开始，协助总统料理国家安全事务的得力助手愈来愈卷入影响决策，引导下决定，及主动提出倡议，并且囊括更多权势，国家安全顾问成为政策经理人及承办人。到了尼克松及里根时期，强势的国家安全顾问扮演的不只是制衡内阁部长势力的政策协调者，而是喧宾夺主，取代内阁部长职权。伊朗一尼游丑闻案便是循此线发展的一个高潮。国家安全事务助理的权责　　这种权势的动力显而易见。总统将他的随员（不管是内政或外交的助理），都视为是其自我的延伸，而将内阁阁员或各部门首长，视为是难以驾驭的盟友，或是讨厌的东西，甚至对他们不利。彼此间的亲近程度是一大主因。白宫主要的助理经常环绕总统身旁，内阁阁员则有他们自己的轨道。白宫高级助理人员包括国家安全事务助理在内，与总统住在一起。他们经常出入椭圆形办公室，也经常和总统通电话。他们熟悉他的看法，分享他的胜利，与他共同面对挫败，了解他的情绪，更知道什么时候该提出建言，何时该让他清静。他们像家人，也像贵族的家臣与内阁公爵较劲。　　白宫助理人员通常没受到官僚制度掣肘。除了极具自信且独立自主的人以外，助理的心态就是从总统个人观点来看政治及政策。他们在工作及影响力方面全仰赖总统的鼻息，他们很少坚决违背总统的政策欲望——即使反对总统符合顾问个人利益时亦然。　　安全顾问的本能是告诉总统他能做些什么，并且协助他去完成，而不是告诉总统那些事他不能做，去劝阻他不要做。因为愈接近政治金字塔的顶尖，对主人的效忠程度愈高。　　这就是里根、尼克松及肯尼迪等国家元首对忠贞的国家安全事务助理的忠告仰赖颇深的缘故。即使卡特被迫要布洛辛斯基闭嘴时，卡特还是会说：“我需要他公开发言。他可以追查我的敌人，他能保护我的侧翼。”　　反之，自肯尼迪迄里根总统都感觉到，国务院官员向来都误将其他国家当做是他们的客户。鉴于这种不信任感，尼克松曾告诉幕僚说，外交政策应由白宫运筹帷幄，“而不是由黑压压的下阶层那些穿条纹裤的家伙”决定的。国务院顽拒激进的异动，强调耐心进行外交、调适，以及追求长期利益等作法，令各届总统日益感到不耐烦。就总统的观点而言，国务院太不符合政治原则，而且经常承接坏消息。当职业外交官向总统现实的考虑挑战时，总统通常会愤愤不平。诚如舒尔茨在尼加拉瓜游击队案与总统共事的经验，一味反对的外交手法，在箱制总统统率性而为方面固然有其必要，但是却使国务卿成为白宫不受欢迎的人物。　　在官僚权力竞赛中，国家安全事务助理较国务院占优势。由于朝夕相随，他们经常能和总统接触，出席绝大部分的高阶层会议，也能掌握最佳契机向老板进言。他们的任务便是写些抨击其他机构立场的备忘录。此外，必须有人将外交、国防、经援、宣传及治安等各方面的见解综合整理，但是国务院是对立的派系之一，因此不克担任筛选意见的仲裁者。虽然如此，其他单位则能接受由白宫职员担任此项职务。　　尤有甚者，现代科技也使得国务院及国防部丧失了其在权力竞赛中的重要优势。这两个部门原先均能独家使用的全球联络网，可与美国驻外使馆及军队联系。但是近年来，白宫掌握的电子科技已能排除国务院及国防部的中介角色。白宫的战情室可与全球的联络网连线，总统可立即与世界各国领袖联络。他的国家安全顾问可以直接阅读全球传来的信函，并且无需照会国务院或联邦调查局，直接与任何使馆或联邦调查局的据点接洽，诺斯中校便常如此。这表示白宫可以随时地干预任何事务。　　最后一点，现代总统需进行个人外交，高峰会、私人访问、与全球各国国王、总理做一系列的个人交往，扩充了国家安全事务助理活动的范围，使他们更为活跃。他们把例行的外交事务留给国务院，却会将最迫切的课题带进白宫。　　在卡特任内，布洛津斯基也拥有类似基辛格在尼克松时代的荣耀，与国务卿万斯成为分庭抗礼的另一个权力中心。他们在苏联政策上短兵相接，布热津斯基与克里姆林宫有苏联大使多布雷宁在幕后牵线，因此，布热津斯基比万斯更像是战略家。他替卡特与中共建交铺路，也为他处理伊朗巴列维国王被罢黜后的局势。其后，布热津斯基与其他国家安全顾问也策划迅速调派部队，处理波斯湾的危机。　　里根入主白宫时，原以为他能建立内阁政府，贬抑国家安全顾问的地位。但是里根的努力只持续一年。　　更值得注意的是，国家安全的任务在克拉克时重回高点。克拉克除曾是国务卿黑格手下第二号人物，但约一年左右的时间，他在外交事务方面几乎毫无经验。　　1982年元月接手国家安全事务的克拉克在权力动作上毫不怯场。他是一个高瘦，带点稚气的农场主人。他放弃加州高等法院阳光普照的生活，前往辅佐老友里根。犹记得克拉克常自我调侃说，他在国家安全委员会的任务是担任百花齐放政策的“裁判”及总统的“联络员”。他的策略是不引人注意——不做决策者，而扮演律师角色，将各方论点呈给他唯一的法官——总统。事实上克拉克并不渴望成为焦点。他避免在电视露面，甚少发表演说，也很少接受访问。　　但是在数个月之内，他便成为里根随员中在外交政策方面最具影响力的人物。克拉克导演罢黜黑格的过程，也引进舒尔茨。他将里根推到外交政策的舞台中心，并鼓励他走强硬路线。由于他是里根的旧识，他的胆识足以和内阁大老较劲。1982年年中，克拉克迫使争议时起的各部门在战略武器方案方面达成协议。他在未与黑格磋商的情况下，建议里根向苏联领袖戈尔巴乔夫提出正式的沟通会议。稍后，在舒尔茨不知情的状况下，他鼓励里根提出战略防卫计划。1983年，克拉克派遣美国驻联合国大使寇派翠克前往中美洲，草拟更积极的区域政策。随后他与温伯格共同力劝总统在中美洲大规模展示军力，此次舒尔茨仍被蒙在鼓里。尽管国务院渴望参与协调武器谈判事宜，但是克拉克却揽下此一任务，甚至建立与克里姆林宫的秘密外交管道。　　克拉克活跃的情况显示，即使像他这种自称是半路出家的人，很快的便面临要假总统之名施展权威的诱惑，与他想要谈的对象磋商而忽视其他人。战略防卫方案：制度的短路　　里根总统在1983年3月23日宣布他的战略防卫方案——借此与遏阻核武器的教条划分壁垒。但这项重大的政策转变，在里根提出此一方案前，国家安全委员会未为此召开任何一次相关的会议。　　里根告诉国人说，他正式宣布一项大胆的承诺，要让核武器成为明日黄花——“在仔细与我的顾问咨商后决定”。事实上，儿乎对里根政府内每个人而言，这项咨商过程是激烈、迟到、混乱而象征性的沟通。总统提出的中心议题在他宣布之前，并未与绝大多数的决策人士做深入讨论。国务院、中央情报局及国防部最高官员拿到总统演讲草稿为时已晚，连略事修改的机会都没有。　　一名高阶官员说：“克拉克希望为里根留业绩。他们只关心如何塑造里根的形象，而不计缺失，如与盟国的关系及国会的抨击。”　　星球大战计划是国家安全顾问最后的压轴戏。这是安全顾问在决策上撂倒内阁的一个鲜明的例子。担任副国家安全顾问的麦克法兰是这项计划的接生婆，他可以无愧于心地说，星球大战计划是“国家安全委员会”的产物。多年来，里根一直有战略防卫的构想，是克拉克领导的一小撮人为它催生。国家安全顾问不再只是负责筛选其他部门建议的人，而一跃成为决策的大亨。　　星球大战计划仓卒宣布，且故意制造出人意料的效果，不只是为造成政治上戏剧性的效果，也在于要减少国内反对声浪。一名参与这项决策的人员告诉我说：“政府其他人员的本能反应会是负面的——因为日子会更不好过。”另一白宫高级职员坦承：该计划是故意在极机密的情况下策划出来的，“避免怀疑的人士在早期便将之抹杀掉。”　　这项决策过程是里根本能反应的结果。1979年7月31日他在访问科罗拉多州附近的北美防卫司令部时，突然有所顿悟，在当天访问结束前，里根及内政助理安德逊听取简报，以了解指挥官希尔将军所发展出来的雷达早期警告系统。当安德逊问到，如果莫斯科向美国城市发射一枚巨型的SS-18导弹后，会是如何时被答道：“嗯！那它就会在导弹发射后立即感应，该市的官员马上警觉到他们的城市在10至15分钟之内将会遭遇到原子弹攻击。这是我们所能做的事。我们不能制止它。”　　在搭机返回加州途中，里根与安德逊讨论希尔所说的话。他想到一旦苏联发动攻击时，美国总统所面临的困境。里根坦率地表示：“我们必须有能防御核导弹的东西。”里根鲜明地预设美、苏两国的领袖，像两名决斗的人，拔出核手枪，“只要有一人一扣板机，另一个人便脑袋开花。”　　数星期后，安德逊拟出一项10页的备忘录，提议正在竞选的里根提出发展“导弹防卫计划”。里根赞成这项构想，但是他的首要政治助手席尔斯及狄佛则否决这项提案，斥之为政治自杀行径，唯恐这种论调会引起各界更加深里根是主战派的印象。狄佛告诉安德逊说：“嘿！里根不能到外面谈论核武器。”　　在当选后，曾有协助发展美国氢弹的核物理学家泰勒及里根若干“厨房内阁”人员，和支持财政的保守富豪（如啤酒大王库尔斯，及前陆军次长班德森）等人，均向里根游说战略防卫的构想。泰勒极力主张以太空为基地的X光雷射防卫武器，事实上在里根担任加州州长时，他便已提出以太空为基地的构想。在克拉克及米西的支持下，班德森等人在1982年便大力倡导战略防卫的观念。　　库尔斯回顾说：“我们呈给总统一项书面议案。我们希望总统能在国防部及参谋首长联席会之外，另行设立专责机构。”库尔斯心中的构想，与二次大战暗中进行的曼哈顿计划（后发展出原子弹）的作法雷同。　　不管在政治上、外交上或军事上，里根都需要大胆尝试，摆脱既有的僵局，并重燃他外交政策动作的生机。克拉克有鉴于此，也赞成在国防方面要有所作为，但是他缺乏有关的知识。在国家安全委员会里，麦克法兰成为里根理想的人选，他把国防方面的构想组合在一起，秘密进行任务。　　麦克法兰是个典型的幕僚人员。他开始进入里根私人顾问之列时，由于他了解军备问题，而且与国会关系良好，不久便取得相当的影响力，里根外交政策幕僚人员甚少兼备这两项特性。麦克法兰的父亲曾是得州选出的国会议员，他本人则在陶华担任参院军备委员会主席时，在该委员会任职。1982年初，麦克法兰是白宫与众院民主党重要议员联系的管道，致力草拟妥协方案，以挽救MX导弹计划。　　在白宫的行政部门中，缺乏一个高水准的战略思想家。麦克法兰在核战略及美苏关系上的知识比里根等人知道得多些，他在20世纪70年代的中期担任基辛格的行政助理时，对这些问题作了一番研究。　　我不只一次听到麦克法兰提到，他觉得他不能与那些曾在企业界有表现的阁员一样，受到里根赞赏及平等的待遇。在1983年底麦克法兰晋升为国家安全顾问之后，他有一次笨拙地表示他觉得他能担任基辛格曾当过的职位令他乐昏了。在他20年的海军生涯中，麦克法兰只做到了海军中校就没有再往上发展，他没有堂堂的仪表，但是他做事谨慎，强调义务及自我节制。在伊朗军售案曝光时，他甚至于害怕自政府体系中被永远放逐，而企图服用过量的镇定剂自杀，但是他的策略总是让人感到惊叹且大胆。　　在MX导弹遭强大反对力量后，麦克法兰害怕美国不能赶上苏联两种新式洲际导弹——单一弹头的SS-25及10弹头的SS-24——因为这两种导弹都是活动式，而且苏联有广大的土地可以藏匿。麦克法兰相信：“传统的攻击遏阻观念已经变得很不稳定，所以必须采行防卫观念。”如此才能防卫一些美国容易受到攻击的防卫武力地点。麦克法兰更相信苏联害怕与美国在防卫力量上进行科技竞赛，最后他告诉我星球大战计划可以迫使苏联在限制战略武器谈判上让步，同时麦克法兰也告诉其他的人说他向里根总统游说推动星球大战计划是要作为“谈判的筹码”以期能够大量裁减苏联的洲际弹道导弹的数量。　　外交政策的原则是每一项主要武器系统都必须得到最高军事单位的支持，而麦克法兰是以“走后门”的方式寻求五角大楼的支持，他透过当时国家安全幕僚中的第三号人物——海军少将波音戴克斯特，得到海军司令官华特肯的支持。　　在权力游戏中，抓住适当的时间是最重要的，而现在正是防御计划的成熟时机。2月11日联席会议预定与里根讨论“战略均势”，在2月5日的私下预习中，华特肯提出“前置战略防御”的理论，他强调他并没有主张抛弃攻击性的核子遏阻，但是他偏好推动防卫与攻击遏阻相结合的新构想；华特肯强调这个构想还没有成熟，里面有一些细节还需要研究，做为一个虔诚的天主教徒他又加上了一个道德规律：“我们应该保护美国人民，而不是为了报复。”之后，里根就紧紧地抓住这句话。　　其他的官员有理由喜欢这个防卫观念，他们对于在MX导弹的政治性争辩已感到厌倦，尤其是空军官员。　　1983年2月11日里根与五位现役将领在罗斯福厅会面，国务卿温伯格还是倾向于建造攻击性武器，他告诉总统：“这项计划我们还没有研究完成，在这个时候我不敢保证这个计划能够有效。”　　会议接下来是照麦克法兰及克拉克的脚本进行，首先分析了武器竞赛的新趋势，接着，主席维塞提出华特肯的逻辑观、他告诉里根，将领官员们觉得该是到了对防御有另外一种看法的时候了，总统问他们：“你们都这样觉得吗？”　　每一个将领都支持基本概念，梅尔说他觉得攻击性与防御性观念的历史性均衡已经被破坏，他听说发展防卫科技以抵抗导弹的构想已经有希望了。　　麦克法兰立刻支持这个构想，说：“总统先生，这个计划牵涉的范围非常广，如果另外建立我们的安全系统以对抗洲际导弹，很明显地，这将会使我们的国防发生实质上的改变。”里根点头说：“我了解。”　　提高国防防御研究的概念很含糊，将领们并未说清楚，所谓的防御性武器是对抗所有核武器或是洲际导弹，是保护城市或导弹地窖；是一场局部性或全面性的国家屏障，他们也不知道成本、时间及特定的计划。　　重要的是官员们并不提议遏阻，而是以防卫为名不断地持续它。权力茧　　里根总统欣喜于与联席会议的将领见面的结果，而急于宣布一项新的国家政策。里根告诉他的国家安全助理，他希望提出一个放弃遏阻的革命性主义，而这个核遏阻方式已经保护美国及他的北约盟国将近40年。　　“对里根而言，他所能从中获得的政治利益便足以作为理由”，麦克法兰稍后告诉我：“我的意思是能提供美国人民对于他们所害怕的事情一个满意的答案，告诉美国人：‘在核时代中，我将作一些解救你的生命的事，我告诉你我们可以摒弃核武器。’”　　星球大战计划是在一个极小的权力核心中秘密发展的，为了防止它受到政府内部的批评，克拉克命令麦克法兰要国家安全委员会在“隐秘”的情况之下进行，也就是说秘密进行，不能向其他单位透露消息。在联席会议将领们不知情的情形下，麦克法兰及国家安全委员会的三个官员：波音戴克斯特、空军中校林哈特及武器专家波拉克开始进行工作。他们的工作相当复杂，他们没有指示是要建立像陆军现存的洲际导弹防御系统的特别计划，还是计划以科技对抗所有核武器的研究，或发展一项大规模新的曼哈顿计划。　　在3月中旬，战略计划变成一个紧急的计划，克拉克及狄佛觉得总统需要发表一篇乐观的国防防御的演说，以寻求国会支持他的军事防御系统的建立，白宫的讲稿撰写人在电脑上起草讲稿，麦克法兰私下在这篇讲稿加上一些关于星球大战计划“附件”。白宫的幕僚都被蒙在鼓里，而且这份文件并不曾与联席会议、五角大楼及国务院的武器专家接触，以确保国家安全委员会掌握这个政策。　　最后，麦克法兰觉得没有专家的意见他无法再进行下去，终于在3月19日星期六，里根预定演讲的前5天，拜访了总统的科学顾问奇渥斯博士，询问他是否支持在战略防卫上的继续研究。奇渥斯是一个核物理学家及前洛斯阿拉模斯物理实验室（LosAlamosLaboratories）的主管。奇渥斯支持泰勒的观点；泰勒推荐他担任白宫科学顾问的职位，奇渥斯告诉别人泰勒是他的启蒙老师。　　于是，麦克法兰将他的星球大战计划交出，并寻求支援。当奇渥斯读过计划后，他被里根即将要进行的这项戏剧性计划惊呆了，麦克法兰的提案牵涉甚广，这项计划大规模的改变美国战略核观念，而且建议一个可以抵抗所有核武器的系统。奇渥斯说：“等一下，给我一些时间，我们现在所进行的是一项巨大的步骤。基本上，我觉得很震惊，在我一生中，从未接触过涵盖面这么广的国家安全计划。”　　他说：“我们还有许多因素没有考虑进去，这些涉及到北大西洋公约组织、武器管制及苏联会如何反应，以及其科技上的可行性，同时在科学界可能会引起的反应。”　　奇渥斯立刻明白里根所说“令核武器成为废物”的计划背后牵涉非常广泛。但对别人来说这表示一个防漏的防御伞，而前国防部长施莱辛格在稍后讽刺地说：这是一个天体观测室防御系统。　　这项计划表示要设计多层次防御，以破坏在发射、在飞行中数以万计或更多的苏联核弹头及其他固定的核武器，例如炸弹及巡航导弹。单一弹头的洲际导弹就需要一个复杂的卫星及探测器，以确保能立刻侦测到发射的苏联导弹；另外还要一个命令及控制系统，以在千分之一秒内发射粒子或激光束摧毁火箭导弹。有时还需要更精密的探测器以在太空中分辨出真正的或伪装的核弹头，然后再发射光束击毁它们。然后战略防卫还需要一个最终的防卫层，以击落所有再进入大气层的剩余弹头。　　这个电子装置比全美国电信通信系统还来得复杂，它的构造及电脑程式所操纵的系统复杂得无法想象。它是一个惊人的梦想，奇渥斯知道会有许多科学家怀疑它的可行性。　　但是麦克法兰把奇渥斯拉入他的游戏中。他们进行了一次深入的谈话，麦氏问奇渥斯他看到了什么问题，他将如何修改这个提案。在半小时之内，奇渥斯就被收编了。　　大约在里根演说的24小时前，五角大楼的高阶科学家及研究工程的国防次长，迪劳尔看到里根的演讲稿，并对里根夸张的梦想愤怒不已。迪劳尔告诉奇渥斯说：“这真是胡说八道，这是行不通的。”　　迪劳尔说里根及其他的高阶层政策制定者都不知道他们所提的提案是什么，例如里根及温伯格谈及“非核防卫”，但他们视为宠物的X激光，是以核炸弹为动力。在里根演讲前2天才看到计划的温伯格似乎不太了解这个计划。　　后来，当温伯格即将前往国会委员会简报之际，迪劳尔无礼地告诉温伯格说如果X射线使用的话，太空防卫就是核武器。温伯格看起来很沮丧。他问说：“它是一种炸弹吗？”迪劳尔以一种刺耳的声音回答他说：“那是你得到X射线的方法。”他同时教导温伯格有关战略防卫的基本概念——在新的政策宣布以后；“你将在太空中引爆核装置。”温伯格反问：“但它不是一个炸弹？”迪劳尔很惊讶于温伯格的高度无知，他回答说：“不！它不是一种炸弹，那将会是一场‘核事件’。”温伯格看起来稍许释怀。　　由于其他的高级专家涉入计划时为时己晚，所有反应几乎是一面倒的反对，对于里根的演说及主张，联席会议都觉得震惊。　　梅尔说：“每个人都感到震惊，我宁愿再花6到7个月做详细的内部研究，我们可以更有系统的方式开始这项计划，我们可以勾勒出我们需要的科技及5年及10年计划。”　　维塞稍后告诉我：“我们对这项计划进行得这样快感到惊异，那里还有更多的事情需要研究，但是已来不及阻止演说了，白宫正卯足劲想全力冲刺。”　　联席会议对于里根的无核武器世界感到不安，维塞说：“我们没有建议，也不希望把核武器撤除，无论是核熔解或核分裂，不论是为了制造武器或为了发电。”　　里根的演说同样地在五角大楼引起震撼，当演讲稿在发表前两天电传给温伯格和高级助理普洛和李曼时，他们正在葡萄牙与北约各国进行会议，有些报导说，他们威胁要辞职，因为这个庞大的防卫计划，竟然没有知会他们。　　这份文件在接近午夜时才送达里斯本，转到普洛的手中。普洛大吃一惊，并前去叫醒温伯格。普洛说：“看看他们在这篇讲稿最后所加的附件。”温伯格看完以后同样地吃惊。普洛抗议地说：“这不是提出新政策的方法。”　　一位白宫官员透露，普洛在温伯格的同意之下设法使演说时间延后，他打了越洋电话敦促奇渥斯阻止里根发表演说，普洛要奇渥斯直接吁请里根打断演说念头，一旦里根不听则以泄漏里根计划予新闻界作为威胁，但是奇渥斯拒绝普洛的要求。　　舒尔茨对于只能在48小时前才看到“惟他一人可阅读”的文稿时，简直要气炸了，我听说他因被蒙蔽而感到震怒。有一位官员说，舒尔茨见了里根两次，强烈反对总统发表演说。舒尔茨在白宫一次会议上，就把鼓励总统发表乌托邦演说的奇渥斯数落一番，骂奇渥斯为“疯子”。　　舒尔茨担心美国的战略思想走向守势，会对北约造成分裂的不良效果，因为北约盟邦40多年来都仰赖美国核保护伞，也因为美苏之间核平衡而幸存，现在里根却未先跟北约商量，就要改变西方安全体系的整个架构。　　难得国防部与舒尔茨意见一致，伊克雷和普洛都提出警告说，星球大战计划似乎是美国自成堡垒保卫自己的计划，但却不保护其他盟邦。　　麦克法兰吁请总统在演说之前先和北约诸国领袖会商，但是里根及克拉克却拒绝了。于是麦克法兰在讲稿中加上一段使北约安心的文字说，美国总统保证“在军事技术上的改变，不能也不会转变美国与欧洲间的安全关系”。（国防部高级官员告诉我说，里根发表演说后温伯格不得不在里斯本多耗费时间，打电话给北约各国国防部长，为未能获准事先通知他们有关里根政策的突然转变致歉。）　　里根的高级助理人员承认，由于太过仓卒而未好好检视若干重要议题：譬如星球大战计划是否可在未违反1972年反弹道导弹条约的情况下测试及发展？里根武器是否违反外太空禁核条约？星球大战计划经费多少？研展时间要多久？美国是否全数放弃弹道导弹或要保留一些？美国又要如何处理由核吓阻转为战略防卫上的国防思想大改变？　　一位高级助理人员说：“决策过程出错并非因为防卫战略思想过于艰难，而是因为包括总统在内的主事人员，并不充分了解支持或反对此一战略的理由。”　　海军上将华特肯就说：“总统摇撼了整个决策体系，不幸的是整个处事方式好似狗急跳墙一般，不过这也许是总统所能选择的惟一方式，如果里根按一般程序，则他早就被层层官僚卡死了，因为大家都跟总统一齐研究新政策，在他想动手之前早先被专家官员们分析成这个也不行那个也不对。”　　里根及克拉克的本能都清楚告诉他们，出其不意而造成既定事实，比慢慢小心准备及可能陷于僵局要好多了，麦克法兰虽有微词，但也是顺着他们的意思。　　以短程眼光而言，里根的确得逞其志，但却也因过于急躁而付出代价。星球大战计划款项虽然拨出，但比里根期望数字低了许多。里根真正冒的政治风险是该计划并未取得国会两党议员的支持，共识层面涵盖愈广愈有可能取得较多支持。长期而言，里根不可能绕道而不经过美国政治上这一立法制衡行政的关卡。　　此外，国家安全委员会模式小群幕僚决策对里根的判断及其所得咨询意见品质都有影响，这种决策方式和里根原本中意且鼓吹的群体合作决策不合。而且把权力交予一小群习于顺遂里根本性的幕僚手中，更把许多异议意见筛检掉而未让总统听到，正因为如此，里根才会搞出更加危险的伊朗军售一事。政府中的政府　　在白宫决定军售伊朗并秘密援助尼加拉瓜反抗军一事上，国安会的幕僚已经成为美国政府中的政府。诺斯中校蓝波式猛干，拿巨款援助国会禁援的尼国反抗军；麦克法兰也秘密飞往伊朗，这都是国安会想出的主意。在整个决策过程中，中立而公正可以评断政策好坏者不见了，里根让国安会成为手握尚方宝剑的单位，像以前的中情局一样随欲而为，秘密执行任务，而且逃避国会监督的责任，连重要部会首长也予以蒙蔽。国安会全顾问波音戴克斯特僭越职权，同意把军售伊朗所得转给尼加拉瓜游击队，让总统竟一无所知。　　伊朗-尼游秘密方案可说是最近儿位总统任内中，小群幕僚人员狡黯囊括大权的惊人实例，国安会在此一行动中可谓权倾一时。尼克松曾用国家安全事务助理基辛格，卡特则用布热津斯基，来制定政策并和中国及苏联进行谈判。在星球大战计划一事上，国安会成为里根的政策制定中心，但是在伊朗一尼游一事上，国安会又给自己加添了三种大权：决策权；执行权；以谨守秘密或欺骗方式排除反对意见之权。　　国会在进行调查时，对波音戴克斯特僭越总统权力而径行决策甚感震惊，波音戴克斯特在答辩时叼着烟斗说，总统已有政策基本原则，他叫诺斯把军售款项挪给尼加拉瓜游击队，不过是该政策原则的“细节”。波音戴克斯特还引用杜鲁门总统为出兵韩战负责所说词句幽默地说：“你晓得，钞票是跟着我走的。”他以令人发毛的自信声调说：“是我作的决定，我认为我有权如此作，这是个好主意，而且我相信总统后来也会同意这个好主意，不过我不要让他被扯进来。……我故意不问总统意见而径行决定，是要让他和决策隔离，而且一旦事件内情外泄时，也可使他不用负起责任。”让总统由必须负责变成不用负责，结果是波音戴克斯特自己仿佛总统一般手握决策大权。　　国安会中负责执行任务的主管是诺斯中校，他建立起一套行动人员网络，诺斯透过秘密行动专家退役空军少将西科德采购军火、挪转巨款及包租飞机船只，运送武器到伊朗并空投军火予尼加拉瓜游击队。他们在执行任务时，还先设立一些空头公司，如在巴拿马的多迷公司等等，作为障眼法。　　到1986年时，诺斯自己画出的图表已显示出，他称之为“民主计划”的大行动方案中，涵盖了28个组织单位的大网络。他告诉波音戴克斯特说，这些组织总值“超过450万美元，希望中情局能全数买下。其中包括67架飞机、仓库、补给品、维修设施、大小船只、租赁的房屋、车辆、军火、通讯器材以及长达6250米的跑道”。　　诺斯执行秘密行动，不可思议地完全在政府的任何控制之外。诺斯自己说，凯西本人就对国会监督深表厌恶，而且还希望在尼加拉瓜之外搞出全球秘密行动，这些行动不在正常政府管制手续之内，而且也许还不告诉总统。　　诚如纽恩参议员所说，国安会幕僚搞的是“白宫内政变”，让总统及各部长大权旁落。波音戴克斯特、麦克法兰及诺斯都在内阁首长背后胡搞，避免正常的行政管道，整个外交决策的正常程序都被中断。他们下达秘密指令给驻外大使；传递情报给中情局在各地活动的站长；他们征用公家飞机；并发出假新闻给政府中其它部门以掩饰秘密行动。他们把美国外交政策“民间私家化”了，替他们工作者，都比美国总统及各部长更清楚美国政策在搞些什么。在国会中止援助尼加拉瓜游击队之后，里根亲信一伙人从私人机构募捐了170万美元，并且透过一个免税基金会把这一项款由诺斯转交再送给尼加拉瓜游击队。曾和捐款者共同摄影留念的里根总统说，他以为这笔钱是用来支持尼加拉瓜游击队打电视广告用的，他不知道是用来买军火。麦克法兰和沙特阿拉伯法赫德国王说项之后，法赫德另外捐了3200万美元，里根还亲自向法赫德致谢。所有上述行动都未让国会知晓。　　国安会也垄断决策信息不让他人与国内知情，他们玩的是官僚圈中常见的把戏——严守秘密而把他人蒙在鼓里。波音戴克斯特及诺斯在国会听证时，认为他们垄断信息并欺瞒他人有其必要，否则无法保障美国人质生命安全，也不能保有和伊朗联络管道，更无法掩护秘密工作人员及整个行动。　　更过分的是，国安会幕僚人员向总统、国会、各部会首长、各行政部门及外国政府都撒谎。国会情报委员会在1985年知道诺斯提供尼加拉瓜游击队何种援助时，国安会给国会的答复就是睁眼说瞎话，诺斯后来在听证时也承认这一点。诺斯在1985年3月前已拟定好援助尼加拉瓜游击队方案，而且不久即开始筹款、采买军火并给予尼加拉瓜游击队战术指导。但是国会询及此事时，诺斯却和其国安会上司在一封载明为1985年9月12日的答复函中，向众议院外交小组矢口否认有这些行动，而诺斯却在8天之后即下令中情局在萨尔瓦多的一位情报员，进入尼加拉瓜上空对游击队进行空投任务。诺斯在一年后告诉波音戴克斯特说他如何在众院情报委员会前说谎，结果波音戴克斯特给予诺斯的是“干得好”这种鼓励。　　无可避免的，对外说谎也一定有对内欺瞒，几个主谋人物都误导对方，彼此骗来骗去。波音戴克斯特并未让里根知道许多事情，但是他却让诺斯以为总统都知道而且都同意。　　为达目的可以不择手段可谓许多人的想法，凯西认为保密重于一切，他向国会谎称他对一切行动毫不知情，波音戴克斯特把总统签发以军火换人质的指令撕毁，其目的在保护总统以免受到政治上的伤害。凯西、诺斯及波音戴克斯特3人当着一些内情人士之前会面，想串合编造一篇故事为整个行动善后。诺斯和其秘书芳霍儿销毁了18英寸厚载明伊朗-尼游案情内幕的文件。诺斯有一天从晚上处理到第二天清晨四点，而且第二天早上在司法部调查人员在场的情况下，竟还继续销毁文件。当芳霍儿在白宫发现若干可使一伙人入罪的文件时，她将之藏于马靴及上衣背部的方式夹带出来予以销毁。当国会听证进行时被问到为何冒犯法之危险时，芳霍儿回答说：“我认为有时候必须在法律之上行事。”　　总之，伊朗-尼游案可谓幕后外交游戏的缩影。国安会幕僚人员成为片面自订决策者，规避了政府单位以及国会依宪法规定的制衡。麦克法兰解释说：“会搞出秘密行动的原因是大家不认为国会可能支持政府所提出的公开行动方案。”　　政府大搞秘密行动的冲动其实是源自于里根本人。军售伊朗、向民间筹款并转移给尼加拉瓜游击队，这两项个别事情并非因诺斯一人突发奇想而并合在一起。这根本就是一位未能取得国会支持、权力核心意见分歧，但又决心完成目标的一位总统，所能采取的外交政策游戏的类似戏法。　　里根和其一些官员有几个月之久一直宣称政府未向私人募款给予尼加拉瓜游击队援助，但是里根在1987年5月中旬却改口了：“我确实涉及决定向民间募款秘密援助尼加拉瓜游击队一事，这个主意是我先提起的。”里根为了替幕后行动辩护，宣称国安会行动合法，他认为国会禁止政府援助尼加拉瓜游击队的决定，“不适用于我”，也“不对国安会幕僚人员构成限制”。虽然里根曾力促国安会搞情报工作，不过他却说依法律文字而言国安会并非一个情报单位，因而就不受法律文字束缚。　　里根自己的高级官员中就有人不同意他的看法。1984年9月时，诺斯想为尼加拉瓜游击队筹款买直升机，麦克法兰就批驳其构想说：“这是不合法的。”麦克法兰在1987年说，他不知道诺斯到底提供了尼加拉瓜游击队多少募集款项援助及战术性作战指导，不过这些明显是违法的。司法部长米西在事后许久，也作了类似的词说，他看不出国安会有任何可免受法律辖制的地方。　　在幕后催促军售伊朗的也是里根，他曾公开为此辩护，说此举乃是为了和伊朗“温和派”维持联系，以发挥战略上的影响。但是温伯格却嘲笑此一想法，他说：“我想可以和我们打交道的伊朗人，没有一个不是强烈反美的，我以前就不认为，现在仍不认为伊朗还存在着温和派。”　　此外，种种记录记载显示，里根急于救回美国人质，才使得整个秘密行动一直推动下去。在伊朗的美国人质是卡特时期政府关注的事，而里根则希望拉拢伊朗，使在黎巴嫩绑架美国人质的亲伊朗回教派系早日放人。波音戴克斯特向总统作每日国家安全简报时，里根总会说：“有没有和人质有关的新消息？”麦克法兰从里根关切之情就判断得知：“总统关心的是人质安全回来。”诺斯在作证时也说，每次他向里根就和伊朗打交道一事作简报时，总统注意的焦点就是人质。　　里根在1987年11月中旬曾告诉全国：“我们没有拿武器或任何东西交换人质。”但是他早在1985年12月5日就签署过一道命令，批准以军火交换人质的交易。诺斯在12月4日交予波音戴克斯特的备忘录上，就把军火交换人质的概要内容及时间表，用代码公式写得很清楚。　　1985年12月，当其他顾问赞成取消这项计划时，里根还争辩着要继续进行。里根担心，如果断绝伊朗这个管道，人质会遭到报复。同时，就如黎根告诉调查人员，里根还担心，只要人质继续被挟持，他就会显得软弱无能。1985年12月7日，里根和亲信会谈时，对舒尔茨和温伯格反对与伊朗进行武器交易置之不理。里根表示：“如果我不能超越法律问题救出人质，美国人民将永不原谅我。”目光如豆　　总统以压倒性胜利赢得连任，给白宫带来特殊政治化学作用，姑且称之为“胜必骄”。历来获得压倒性胜利且在第二任内惹麻烦上身的总统之间，具有共通的模式。　　迷上白宫权力的瘾并认为主子所向无敌的热诚忠实的僚属，更助长了总统的自满。里根的僚属试着迎合他的心意。他的顾虑和念头成为他们的教义和指令。里根的国安会僚属可能最容易受这样病毒的感染，因为他们多半是习于听命行事的军人出身。　　艾森豪威尔时代著名的外交鹰派参议员杰克逊，就曾担忧当总统被与他对政策观点相同的人包围时，就会出现很多对秘密行动过度热衷的陷阱。他认为：“即使在最好的情况下，强有力的主管也难逃‘唯唯诺诺的陷阱’。”杰克逊说：“眼光清楚的主管知道，自己应该警觉，即使用意良善，也可能因为不够练达、判断失误或掩饰真相以求保护个人声望，而导致权力的滥用。”　　总而言之，目光如豆是白宫的职业病。1985年，里根以压倒性胜利获选连任，以及他对人质问题和尼加拉瓜游击队战事的极度关切，使国安会僚属激进和目光如豆的情况益发严重。此外，恐怖分子爆破行动和劫机事件层出不穷，再加上阿奇劳若邮轮被掳，白宫弥漫草木皆兵的气氛，使国安会僚属的职业病更加恶化，行动更加激进、欠周密。　　目光如豆导致里根人员处理伊朗一尼加拉瓜游击队军售案失当。除了后来开始诺斯和波音戴克斯特辞职等为时已晚的动作之外，并未曾拟定任何控制政治伤害以保护总统的计划。但诺斯和波音戴克斯特下台并不能使里根避开公愤。由于伊朗-尼加拉瓜游击队计划不是由中央情报局指挥作业，而是在总统令下由白宫直接管理，因此这个丑闻案有如当头浇冷水般令人民大为震惊。　　总统的回避使伤害更大。在黎巴嫩一报纸揭露麦克法兰的德黑兰任务后3天，里根告诉记者：“这是无稽之谈。”——虽然他亲自同意这项任务。次日，里根对记者说，舒尔茨和温伯格都支持他的政策（“是的，我们并肩工作。”）虽然，事实上，里根明知舒尔茨、温伯格均强烈反对与伊朗交易。后来，他又声称：“几次为数不多的运送，加起来总共可以毫不费力地装进一架货机。”然而，事实上，总共好几吨的武器装备至少动员8架飞机运送。11月19日，里根在记者会中否认以色列参与，僚属只得随即更正他。舒尔茨、麦克法兰、波音戴克斯特和里根的证词显示，里根在误导全国之前就已经知道真相。　　最令人震惊的是，为了全然掩饰参与伊朗行动而瞒天过海的手法。里根曾在1980年严厉抨击卡特任由伊朗劫持美国外交官15个月之久，但日后却破坏了自己的信用。他曾誓言永不“向恐怖分子让步”并谴责伊朗是“新型态国际谋杀集团”的一部分。他立法禁止军售伊朗，却出尔反尔，还使敦促禁运武器给其他国家的舒尔茨和温伯格形同被耍。　　整个行动暴露出秘密政策游戏固有的陷阱。国会联席会议和由前参议员陶华为首的总统特别调查委员会，在调查伊朗一尼加拉瓜游击队案的报告中，举证了一连串愚蠢的事迹，情节是：单纯的美国人士在海外屡被狡猾、贪得无厌的伊朗人耍得团团转。陶华委员会观察指出，美国人“显然始终抱着期望，以为再下一次武器运送就可以换回全部人质，克竟全功，不料却越陷越深。”黎根警告里根，美国被“地毯商人”“扳倒”。　　最初，以色列政府告诉白宫，只要100枚美制拖式反战车导弹，则所有在黎巴嫩的6名美国人质均可获释。这批武器在1985年8月30日运抵德黑兰，但并无人质获释。另一批400枚拖式导弹由以色列于9月14日送交，结果只有魏尔牧师获释。11月以色列又运交一批武器，又没有人获释。麦克法兰受够了，试图停止这项行动，并于1985年，12月11日辞职。然而波音戴克斯特和诺斯仍继续进行。　　里根不愿就此罢休，他决定在他的波斯轮盘赌中增加更多筹码。1986年1月17日，里根在一道正式命令中，授权提供4000枚拖式导弹给伊朗——相当于最初交易数量的40倍。当晚，里根在日记下写下：“我同意出售拖式导弹给伊朗。”　　伊朗掮客是在1984年被中情局冠上“高明的杜撰者”名称的武器商人葛巴奈法。中情局警告干员不要再和葛巴奈法打交道，但是国安会僚属继续利用他。1986年1月，凯西认为葛巴奈法是以色列间谍，对他深起疑心，中情局因此给他做测谎试验。凯西告诉里根，葛巴奈法有8项未能通过测验，但那个时候，美国人已陷入太深，诺斯又支持葛巴奈法，而奇怪的是，凯西也就不再追究了。　　直到整个案情被贝鲁特一份周刊揭发时美国和以色列总计运给伊朗：2000枚拖式导弹、18枚鹰式防空导弹，以及数百万美元的零件。而美国得到的回报是：赎回3名人质，但是又有3名美国人质被劫，中情局在贝鲁特的负责人巴克来则被杀。国会联合调查委员会估计，伊朗政府以至少4800万美元的代价换得这些武器。诺斯的干员西科德作证时指出，其中有350万美元的利益转交给尼加拉瓜游击队。300万美元留在西科德伙伴哈钦的瑞士银行帐户。　　这种秘密行动显示白宫蔑视国会、政府多数部门的行事规矩，以及可能对里根等的计划造成妨碍的法律。陶华委员会肯定，1985年伊朗计划的“法律基础”“极其可疑”。国会报告指控白宫在大部分情况下“目无法律”。报告中还指控，秘密军援尼加拉瓜游击队，规避宪法对总统权限的最重要牵制：唯有在说服国会同意拨款时，才能将该笔款项运用在某计划上。