如何推进党内民主？党内民主的主体是党内竞争。在这方面，中共十三大做了一些尝试（主要是差额选举），十七大则已经走出了重要的一步，即把党内竞争引入到对未来领导层的选拔中。同时，这些年各级党组织也在加大党内竞争的广度和力度。但为什么党内竞争伴随着党内不团结的现象呢？党内很多人往往是因为“不服气”而走向不团结的。如果说党内竞争不可避免，那么竞争规则的确立是重中之重。竞争的规则必须公正和透明。没有明文的竞争规则，潜规则就会大行其道。当潜规则主导政治竞争时，民主就会被滥用。如果民主被滥用，党内竞争不仅会导致党内的不团结，更会弱化执政党的整体能力，从而增加政治安全的风险。最大的敌人往往是自己在这些方面，有很多的历史经验教训。例如，人们可以从苏联、东欧共产党的解体中学到很多。苏东共产党曾经一度强大，因为缺少党内改革，这些党最后实际上变成了封闭的官僚利益集团，与整个社会相对立。另一方面，当党内的改革派发动改革时，党内又不存在民主机制。当党本身对改革没有共识，或者党内改革阻力过大的时候，改革派的改革势必造成党内的严重分裂。在很大程度上可以说，苏东的共产党是自己打败了自己，自己推翻了自己。实际上，对共产党体制以及其他一党执政或一党独大体制来说，最大的敌人往往是自己。中国本身也有这方面的经验教训。1989年六四事件也具有党内不团结的背景。党内的腐败导致了大规模的社会抗议运动，而党内民主的不健全又造成了党内的不团结甚至分裂。很多年里，中共一直在强调执政党建设，希望借此达到长期执政的目标。同时，执政党也提出了“执政为民”的理念，来解决执政党和社会隔离起来的问题。可以说，党建原则和党建的目标已经确立，无论是执政党自身还是社会对此都有很高的认同，但问题是如何把原则细化为具体的政策和制度建设。中国是个转型社会，转型期本身就充满着很大不确定性。执政党对转型期的确定性负有最主要的责任，而要担负起社会转型的确定性，执政党自身就必须首先具有确定性。政治安全问题无疑是执政党确定性的核心。原刊于《联合早报》2010年1月26日中国的民主化及其限度随着经济社会的快速发展和转型，中国也必须加快民主化进程。一个开放的经济体和一个日益开放的社会，要求一种同样开放的政治体制，这就是中国民主化的动力。从历史经验看，任何一个社会，当其社会经济发展达到一定阶段的时候，必然产生民主化的要求。在民主先发生的欧洲是这样，在后发展中国家也是这样。从这个角度来说，民主具有普世性。民主政治首先发生在西方，然后传播到其他发展中国家，但这并不是说，民主属于西方。民主化必须推进，但民主化是有限度的，泛民主化并不可取。泛民主化是后发展中国家的通病，是这些国家难以发展有效和高质量民主的一个主要根源。在当代世界，民主化往往成为很多发展中国家所追求的政治发展目标。在这些国家，无论是社会精英还是政治人物，一旦遇到问题，首先总想到民主，以为民主是解决所有问题的关键。不难观察到，在后发展中社会，人们往往把西方社会的政治发展史，理解成为一部民主化的历史，同时把一切美好的价值和民主联系起来，以为民主能够帮助实现各种期望的价值。（很长时间以来，西方社会产生了大量的从民主化视角来透视西方历史的文献，这个事实也强化了后发展中国家人们对西方民主的看法。）很多价值并非要通过民主来实现不可否认，民主制度是西方最重要的政治制度安排，民主化也贯穿了近代西方历史。正因为这样，西方民主也为很多发展中国家所学习。但是把所有好的价值和民主联系起来并不符合历史事实。很多在西方民主政治中所体现的价值，例如自治、分权和社会参与，也体现在其他制度安排上了。甚至在西方，这些价值在民主化之前就已经体现在其他制度安排上，或者说这些（其他）制度的存在推动了西方的民主化过程。（在西方民主文献中，这些其他制度被归结为“传统文化”。）中国传统的制度安排，实际上也在很大程度上体现了这些价值，尤其是分权。也就是说，从历史上看，人们所追求的很多价值，通过非民主的制度安排也是可以实现的。当然，不能把“非民主政体”解读成为“专制政体”。把人类政治史简单地归纳为“民主”和“专制”不符合历史事实。很多制度安排是技术性和中性的，并不能用“民主”和“专制”这样具有高度意识形态和道德的概念来解释。无论是民主政体还是非民主政体，都需要这些中性的制度安排，没有这些制度安排，就不能成为（近）现代国家。再者，西方所取得的各方面的成就也并非用民主政治就能解释的。例如，很多西方学者发现，西方民族主权国家的形成和战争分不开，西方的工业、产业和商业组织文明是工业化的产物。即使在政治社会制度方面，近代国家的一些基本制度也已经在民主化之前建立起来了。尽管人们不能低估民主化对这些制度的影响（有积极的影响也有消极的影响），但很多制度的产生，和民主化并没有什么有机的关联。这里最主要的问题就是民主的边界问题。英国自由主义大家洛克著《政府论》，其主题是有限政府，就是说，政府必须有个边界。有限政府一直是西方民主最具有本质性的特征。在很长的历史时间里，西方民主只限于有限的政治领域。从这个角度出发，熊彼特给出了西方政治民主最经典的定义，即民主只是政治精英之间的竞争。西方之所以能够发展出有效的民主，和民主的有限边界有关。在很长的历史时期里，西方民主的范围很有限，即精英民主。在政治领域，只有政治人物才是选举出来的，庞大的官僚体系也即文官不属于民主范畴。非政治化的、中立的官僚体制，是西方政治体系正常运作的制度保证。今天人们所看到的大众民主的历史还非常短，直到最近几十年，西方才开始谈论经济民主、社会参与、工厂民主和社会协商等等。不过，应当注意的是，这些诸多领域的民主和国家层面的政治民主处于不同的领域，不能把它们和政治民主混为一谈。反观一些发展中国家，尽管也实行西方式民主，但民主的品质极其低劣，民主往往是和无秩序与暴力联系在一起。除了民主缺少社会经济发展水平的支持外，泛民主也是其中重要的根源。民主本来只是政治领域的秩序，但这些国家把民主的原则扩散和应用到社会、经济、文化和教育等各个领域。这一方面很容易导致社会的无政府状态，另一方面也使得民主的品质成为问题。中国如果要实现相对高品质的民主，首先就必须给民主划定一个边界。很多现象表明，中国也开始出现泛民主化现象。很多人提倡学习西方民主可以理解，但他们对西方民主的本质并不十分了解。“民主”的词汇充斥媒体、社会话语和官方文件。因为被赋予了至高无上的道德含义，民主简直成了所有事物的形容词。泛民主化已经导致多种多样的形式化的民主，甚至是假民主。尽管中国还没有实现具有实质性意义的民主，但民主在一定程度上已经成为一些官员的政绩工程，用“民主”来欺骗人民。专业主义比选举重要现实地看，很多领域并不适用民主，或者民主的原则不是最有效的。例如大学教授和研究所研究员职称的评审是不需要民主的，公务员的管理和其职绩的评估是不需要民主的，专业主义在法官的任命和管理上比民主更为重要。一些人说，中国除了村级基层民主，其他民主大都处于形式化。但即使是村级民主，也并没有实现当初开始时人们所给予的期望。当时人们以为民主（即选出村民委员会）可以担负起村的治理，但实际上并不是这样。经过那么多年的实践，村级民主已经高度制度化，但光有选举民主看来并不能解决问题。现在人们认识到，民主并不见得能够达到村务的有效治理，有效治理需要具有专业化的人才，来促进地方的发展和提供公共服务。其实，无论在哪个层级和哪个领域，民主如果不能和专业主义相配合，那么只能仅仅是花样文章。应当看到的是，专业主义（professionalism）是所有文明进步最重要的因素之一，在很多领域甚至比选举本身还要重要。例如，如果没有专注于专业主义的文官制度或者官僚制度，就不会有西方民主。西方大学很民主，系主任大家轮流当，这是因为这里民主很不重要，专业主义至高无上。今天的中国，无论是学界还是政界，一个逐渐形成中的共识是：中国需要民主，而民主必须是渐进的。就是说，问题不再是要不要民主，而是如何实现民主的问题。这个共识很重要。目标有了，现在重要的就是途径问题。就民主化的途径来说，一些人提出了增量民主的概念。经济上，中国的增量改革很成功，于是也想把此应用到政治民主化领域。但增量民主的概念同样有问题。需要讨论和界定的是什么领域的民主。增量民主并不是说在所有的社会、经济和政治领域都可以逐渐增加民主的量，最后促使所有这些领域的民主。有效的增量民主首先必须界定增量民主的领域。除了边界问题，民主还有一个体现的形式问题，如选举、协商、参与等。人们还需要考量什么领域应当实行什么形式的民主这个问题。对很多人来说，民主只是选举或者票决，但并没有认真研究选举和票决对总体制度的影响。实际上，在没有建设好现代国家制度之前，过早引入政府票决民主和地方选举民主，会带来意想不到的负面效果。这可从现有的村民选举中总结一些经验出来。村民民主过程中所出现的问题应当好好总结，因为它们反映了选举民主所能出现的变形。例如，在家属势力很大的乡村，民主实际上是有名无实的。民主规模过小，就很容易被操纵。再者，选举出来的机构如何与党的机构共处。因为村民委员会是选举出来的，党支部成员不是选举出来的，前者的合法性远远大于后者。这在其他行政层次也是一样的。如果各级政府是选举出来的，而各个党委不是，那么党政之间的冲突也会变得不可收拾。民主先后顺序兹事体大同样，从纵向看也是如此。如果下级政府或者党委是选举出来的，而上级却不是，那么就会出现合法性下沉的现象，下级政府和党委的合法性远远大于上级，那么上、下级之间的冲突会变得不可避免。也就是说，如果票决民主先从地方进行，就会加速中央权威的衰落。地方选举表明地方权力机关的权力来自选民，而非上级政府。在地方政府是由选举产生的，而上级政府不是的情况下，会发生什么？很清楚，就是上级政府权威的急剧下降甚至丧失。把它放大到整个国家，如果地方民主在先，国家民主在后，那么国家的统一就会变成一个大问题。因此，票决民主先要在党内进行，主要解决党内责任制问题和权力交班问题。票决民主会强化中央对地方的合法性和权威。如果选举民主从中央开始，则有利于制约地方权力，防止地方主义的崛起。同样道理，如果选举民主从党内开始，那么党对政府的权威就可以得到确立。在各级地方层面，可以大力推进参与式和协商式民主。地方可以先行参与式和协商式民主。在这方面，民主具有更为广泛的内容。选举式民主主要是为了产生地方组织或者说地方的接班人问题（或者权力继承问题）。一旦在地方放开选举，就很难产生一个有效的政府；而参与式和协商式民主是为了改善现存地方政权。预算公开、决策过程公开、公民社会建设，等等，都是地方民主的内容。在这方面，地方民主可以大有作为。当然，在民主问题上，要讨论的问题很多。这里举例只是想说明，在很多问题还没有研究得很透彻的情况下，匆匆忙忙地到处引入民主，就会导致泛民主主义。泛民主主义如果不能得到有效阻止，就会导向民主的庸俗化。庸俗化的民主是真正有意义的民主实现的有效阻力。当人们用“民主”作为幌子行不民主之时，真正的民主就难以实现。在泛民主主义已经开始出现的时候，提出这个问题非常重要。对这个问题的思考，有助于更快更有效的民主化。原刊于《联合早报》2011年3月22日中国不是阿拉伯世界阿拉伯世界发生了被称为“茉莉花革命”的一连串事件。西方世界在关切阿拉伯世界的同时，似乎并没有忘记中国。实际上，从媒体聚焦的深度和力度来看，对中国的关切甚至多于对阿拉伯世界的关切。为什么会这样？不同的人对中国的关注出于不同的背景。一些人关注的是这样一种假设：阿拉伯世界所发生的事，已经对外在世界产生了很大的影响，如果中国发生类似的情况，会产生怎样的外在影响呢？无疑，较之阿拉伯世界，中国在世界事务上的影响更大。中国现在已经是世界经济体的内在一部分，甚至已是世界经济发展的一个最大的驱动力。在中国事务上，越来越多的国家和人不再是旁观者，而是利益相关者。出于对自己利益的关怀，他们关心中国的发展。从这个角度来看，这些人并不希望中国发生类似阿拉伯世界的事情。不过，也的确有些人希望中国发生类似的事情，并且要尽力推动这样的事情发生。在上世纪90年代苏联东欧剧变之后，很多人一直期待着中国发生类似的事情。前些年，每当有国家发生“颜色革命”，他们都会把中国带入其思考的空间。一些人甚至总是在预测中国什么时候会发生类似的事情。在这个群体中，不同的人也有不同的动机：一些人希望中国进行政治变革和民主化，一些人对现状极度不满，一些人恐惧于中国的继续崛起。中国有不同的制度背景不过，中国不是阿拉伯世界。虽然光从一些社会现象来看，中国和阿拉伯世界的确有一些相似的地方，如社会不公平问题、收入差异、腐败、大学生失业或就业不足等。（应当说，所有这些现象都值得中国关注。如果不能解决这些问题，中国就会面临不稳定的严峻挑战。）但因为中国和阿拉伯世界具有不同的制度背景，它们所能导向的结果是很不相同的。首先应当指出的是，那些相信中国会步阿拉伯世界后尘的人，大都是从简单的意识形态来看问题的，这个意识形态的核心就是民主，并且是西方式的多党制民主。民主先发生在西方，也早就成为西方意识形态领域的核心。西方社会在很多方面都特别强调“多元”，如经济多元、社会多元、宗教多元和文化多元等，但就是在政治制度问题上只容许“单元”，就是单线的历史发展观，即所有政治制度都必然走向西方式民主。早就有学者宣称西方式民主是“历史的终结”，尽管历史的现实并非如此。客观地看，现实世界中所存在的众多政治制度，并不是简单的“民主”与“专制”或“非民主”所能概括的。那种把世界简单地划分为“民主”和“专制”，并且进一步简单地认为“专制”必然向“民主”发展的理论，已经远远不能解释现实世界了。西方过度地从西方的观点来看中国，也希望中国朝着西方所期望的方向发展，这导致很多人忽视中国本身到底在怎样发展，以及发展出了什么样的制度。决定中国命运的正是中国本身的发展，和其所发展出来的制度模式，而非外力。要理解中国为什么不是阿拉伯世界，就要看这些方面，而不是从任何西方的概念和理论出发。说到中国和阿拉伯世界的不同，很多人会强调中国在过去三十多年的高速经济发展及其关联的社会发展。这些因素当然很重要，但更为重要的是政治制度因素。阿拉伯世界也曾经有很不错的经济发展成就，一些社会远较中国富裕，但是其政治制度僵化不变，很难适应变化了的社会经济的发展，最终导致今日的局面。一些相信中国会阿拉伯世界化的人，其错误就在于把中国的政治制度和阿拉伯世界的政治制度等同起来。而这其中一个主要的原因就是上面提到的，这些人简单地把世界划分为（西方式）“民主”和“专制”两个阵营。实际上，正是中国的政治制度把中国和阿拉伯世界区分开来，也使得中国不会出现阿拉伯世界所出现的情况。中国政治制度的巨大变化很显然，如果从西方多党民主的角度来看，中国的政治制度确实没有实质性的变化。应当指出的是，正是从这一西方观点出发，很多观察家并不认为中国改革开放以来有过任何有意义的政治改革。事实情况怎样呢？改革开放以来，中国的政治制度发生了巨大的变化，只不过这些变化并不是西方式的。不管人们评价如何，正是这些政治制度上的变化，使得中国有能力适应和消化社会经济变革以及转型所带来的各种变化。那么，中国到底是一种什么样的政治制度呢？官方的意识形态并不能帮助人们获得有关中国政治制度的实质性的知识，一切要从中国政治制度的实际行为出发。因为政党制度是中国政治制度的核心，人们进而要从认识这一政党制度入手。简单地说，中国已经演变成为一种一党主导下的开放型政党制度。第一是开放。开放最重要，任何一个政治制度，如果不开放，就必然表现为排他性和封闭性。只有开放，政治才具有包容性。政治上的开放性，在西方是通过外部多元主义，即多党政治来实现的。理论上说，每一种利益都能够找到代表其利益的政党。在中国，因为没有多党政治，不同利益是依靠内部多元主义来实现的。内部多元主义表明了政党的开放性。社会上产生了不同的利益，执政党就向它们开放，把他们吸纳到政权里面，通过利益的协调来实现利益代表。中共多年来致力于从一个革命性政党转型成为执政党。在革命期间，政党要强调依靠一些特定的阶级和阶层，但作为执政党，它必须依靠所有的阶级和阶层，才能拥有最广泛的社会基础。中共的转型不可说不快。上个世纪90年代，随着民营企业的崛起，中共成功地解决了民营企业家加入执政党、进入政治过程的问题。面临迅速崛起的社会组织和新兴社会力量，执政党现在又开始强调社会管理，致力于通过吸纳更多的社会力量来扩展执政的基础。随着社会基础的扩大，党内民主的需求也日益增长。这就是这些年来执政党在不断强调党内民主重要性，并寻找多种形式的党内民主的原因。这种内部多元主义基础上的政治开放性，其有效性并不比其他任何制度低。阿拉伯世界基本上既无外部多元主义，也无内部多元主义，多数政权表现为封闭性，由一个家族（君主政权）或者少数几个家族长期垄断政权，统治国家。即使在民主国家，如英国、美国和日本，国家政权也经常被几个政治大家族所垄断。从统计学角度来看，从社会底层进入政治领域的人数，中国远远超过民主国家。共产党统治不是家族统治，这使得共产党更具有群众性。第二，同样重要的是中国解决了精英阶层更替问题。在很大程度上说，西方民主的本质是通过定期的选举，解决政治精英的变更。在民主政治产生之前，暴力往往在政权更替过程中扮演着最重要的角色。这种情形在中国传统社会也存在了数千年，所谓的“革命”就是“改朝换代”的意思。改革开放以来，尽管中国拒绝走西方式的民主道路，但已经发展出非常有效的精英更替制度。这要归功于邓小平。邓小平确立了两种相关的制度：一是领导人退出制度，即退休制度；二是人才录用制度，从社会的各个领域录用人才。现在这个制度从基层到最高领导层已经高度制度化。更为重要的是，因为年龄的限制（即任何一个领导人一旦到了规定的年龄，就必须从相应的职位上退下来），各个阶层精英更替的速度，不是其他任何一个制度所能比拟的，包括民主制度。尽管年龄规定的“一刀切”制度在外界看来，甚至已经到了不合情理的程度，但的确产生了诸多积极的政治效果。这个体制的优势是很显然的。首先，它避免了个人专制。可以从两个层面来理解。一是内部多元主义所形成的“党内民主”，或者党内集体领导制度。中共党内高层之间的制衡，远比民主国家厉害。在美国，一旦当选总统，经常拥有“帝王般”的权力；而中国领导层中，在强人政治时代过去之后，再也难以出现这种“帝王般”的权力者了。二是限任制。现在一般情况下，领导层包括总书记、国家主席、总理和其他重要职位，至多是两个任期，即十年，这和西方的总统制并没有什么区别。很显然，限任制是对个人专制的一种有效制度制约。就是说，中国尽管没有西方式民主，但也找到了同样的甚至更有效的方式，来保证不会出现个人专制。但在阿拉伯世界，普遍的现象就是个人专制，无论是君主制国家还是具有现代政党制度的国家。当一个人或者一个家族统治一个国家数十年的时候，就会弊端丛生，令社会不可忍受。中国政治制度具有强大动员能力其次，中国的政治体制使得政治更新异常迅速，政治能够有效反映代际的、因此也是利益的变化。较之其他任何政体，中国政治体系的一个显著现象就是官员流动速度非常之快。每年都有数以万计的官员离开其任职的岗位，也有同样多的官员进入这些岗位。这种快速的流动尽管也出现了一些弊端，但不可否认的是，它能够更加有效地反映时代的变化。第三，中国的政治制度具有强大的政策动员能力，从而促成政策的及时变化。从理论上说，多党制国家政策变化的阻力应当比一党制国家的为少，因为政策可以随着政党的轮替而变化。但事实上不是这样。越来越多的民主国家，无论是西方发达的民主还是发展中国家的民主，反对党不再是传统意义上的“忠诚”的反对党，而是为了反对而反对。在这样的情况下，具有实质性意义的政策变化非常困难。中国则不然。如果西方式民主更多地表现为政权轮替，那么中国则更多地表现为政策“轮替”。尽管中国社会经常抱怨执政党政策变化缓慢，但较之其他政体，中国的政策变革速度还是相当快的。只不过，在民主国家，人们可以互相推卸责任，而在中国，执政党具有不可推卸的责任。从20世纪80年代到90年代再到本世纪，中国实现了数次重大的政策转型。看不到执政党的政策动员能力，就很难理解中国这些年来的巨大变化。当然，这并不是说，中国的制度不存在问题；相反，中国的制度面临着很多非常严峻的挑战。想说明的一点是，包括西方式民主制度在内，所有制度都在面临挑战。任何一种制度，如果不能随着社会经济的变化而变化，就会发生危机。没有一种制度是终极的，可以终结世界历史。所有制度都要在变化中求生存和发展。尽管中国的政治制度已经发生了很大的变化，但在很多方面仍然有巨大的改进和改善空间。但是要认识中国，并不能用任何西方的或者其他别的概念和理论来理解中国，用西方或者其他的价值来评判中国。如果这样，既无助于理解已经发生的变化，更无助于看到所存在问题的本质，要谈解决问题更不可能了。这一最简单不过的道理，却往往被人们有意或无意地漠视。原刊于《联合早报》2011年3月19日第八部分 政治改革的基本议程政治改革，改革什么？人们期待新的领导层产生，往往并不是想看到几张新的面孔，而是希望新人新政策，给国家带来新的气象，给人民带来新的希望。很多人对十六大新领导层就是这样希望的。笔者曾经多次提到，十六大确定的基本上只是经济路线，即全面建设小康社会。政治改革尽管也有所涉及，但只处于一种从属的地位，即政治要为经济建设服务。但无论党的高层是否意愿，政治改革还是中共十分需要的，如果中共要与时俱进，就要随时在政治层面改革制度，否则就会出现生存危机。那么，什么样的政治改革是有可能的呢？或者说，政治改革能够改革一些什么呢？不能说中国的政治改革从来就没有进行过。从80年代到现在，尽管政治制度的总体形式并没有什么实质性的变革，但很多方面已经发生了很大的改变。谁也不会否认，今天的政治制度和80年代的相比，至少从量上发生了很大的变化。在政治改革上，党的领导层一直在打外围战。80年代中期，高层曾经想打一仗改革政治制度的核心战，即党政分开，但以失败告终。从那以后，高层在政治改革方面变得极其保守，从来不敢触及政治改革的核心问题。但同时，改革又不得不进行，于是打外围战成了高层的一贯做法。外围战侧重于几个大的方面。首先就是国务院系统的机构改革，它是以国家机构的理性化和提高政府运作效率为目标的。几乎每一任新总理都会拿国务院系统开刀，经过几轮的“手术”，这方面的改革已经走到了尽头。特别是经过朱镕基1998年的改革之后，无论在精简机构和人员还是在官僚组织合理化方面，今后再也难有这样大幅度的改革了。第二方面就是所谓的技术官僚运动，就是把年轻的、受过高等教育并且有良好政绩的官员录用进中共领导层。这个运动是相当成功的，十六大产生的中央委员差不多都具有大专以上的学历。但是，这个运动的局限性也是很明显的。年轻和高学历等因素并不能保证国家政治的进步，尤其不能保证执政党本身的长治久安。这些新官员比没有文化的人对党更忠诚吗？不见得。他们就会自我克制腐败或者少腐败吗？更不见得。即使所有的政府官员全部具有博士学位，没有制度上的保障，他们也还是要表现人性恶的一面的。第三方面就是法制或者法治建设。这方面较之前面两方面更接近政治制度的本质。法治建设是中共十五大所定下的目标。但是，这个目标有没有实现呢？答案是很显然的。当然，人们不可能希望在一代或者两代人的时间内把中国建设成一个法治社会。问题在于，在缺乏党本身的改革的前提下，建成法治社会有没有可能性？中国的法律条文越来越多，法律体系也越来越复杂，但国家是否已经成了法治社会？法治的建设有没有遏制腐败？官员腐败的情况为什么越来越严重？毫无疑问，在党没有改革自身的情况下，法治最多也就是领导人用法律手段来治理国家。除非法律能够管制党本身（不仅是党员而且是党的所有领导人），否则法治社会永远会是一句空话。第四方面就是政府之外的民主化，即农村的村民自治运动。这个运动从1987年开始发展迅速，起初人们给以非常高的期望，认为这可以成为国家民主化的起点，但现在可能很少有人会这样想了。村民自治本身是个很好的民主试验，但已经走到了尽头，原因也在于没有党本身的改革。尽管说是村民自治，但党从来就没有放弃对农村的管制。既想让农民自治，又想对农民进行政治控制，这两者不见得是一对矛盾，问题在于党本身没有改革，不知道要和村民自治组织建立一种什么样的制度关系。这样，不仅村民自治本身有问题，更不能希望村民民主能够一级又一级地往上提升。现在，该打的外围战都已经打了，这些外围战的优劣之处也已经显然。一句话，没有下一步党本身的改革，这些外围战不仅不能深入到问题的核心，而且还有可能前功尽弃。各方面的迹象都在呼吁党本身的改革了。“三个代表”等新概念的提出，至少预示着领导层有改革党本身的意愿。但是有这些意愿并不意味着党本身改革的可能性。人们并没有期望共产党能够开始国家的民主化，但是也并不希望党只是在意识形态说教方面改头换面。如同国务院系统的机构改革，党至少可以着手进行党的机构改革，党的机构理性化了以后，才会有可能调整党和政府（全国人大和国务院）的关系，才可以调整党和社会的关系。但是目前看来，即使是这些最基本层面的改革，对党来说似乎也存在着不可逾越的困难。原刊于《信报》2002年12月31日党的改革是政治改革的核心最近一段时间，有关中共将在十六大来临之际加快政治改革的消息不绝于耳。每次党代会之前，人们都会产生类似的期望。对如何进行政治改革，人们的观点不尽一致，有强调全国人民代表大会制度改革的，有强调国务院机构改革的，有强调实行自下而上的民主化的（特别是在乡镇一级的直接民主），也有强调把依法治国作为政治改革核心的。所有这些方法都不无其合理性，但都没有涉及政治改革的核心，即党的改革。党的改革是政改的核心，这一观点可以说始于邓小平。邓小平1982年那篇著名的论述政治改革的讲话的题目就是《党和国家领导体制的改革》。应该说，邓小平看到了中国政治改革的核心问题，即党的领导体制和国家领导体制以及这两者关系的改革。邓小平也努力这样去做。在中共总书记赵紫阳的主导下，1987年的十三大将政治改革提到议事日程，强调党本身的改革和党政分开。但由于众所周知的原因，这场政治改革很快就流产了。受六四事件和苏联、东欧共产主义垮台的影响，邓小平本人把注意力集中到了经济改革上。在此之后，整个江泽民时代中共的核心任务就是经济改革。其间，高层也经常提到政治改革和民主化等字眼，但不可否认的是，所有可以称之为政治改革的举措都是侧重于国家领导体制的改革，而非党的领导体制的改革。实际上，在80年代党的领导体制改革失败之后，党的改革已经从中共政治议程中消失了。事情已经变得显而易见，党的领导体制不改革，不仅国家领导体制所取得的成果得不到保障，而且还会阻碍中国整体的政治进步。这种阻碍作用表现在国家政治经济生活中的各个方面。第一是全国人大制度的改革。自80年代以来，无论是人大制度本身还是其立法权都得到了长足的发展，但因为没有党的改革，全国人大系统的进一步发展已经受到阻碍。首先是全国人大和党中央两个权力机构之间的关系。全国人大不能独立于党中央，没有自治性。只要人大是党中央的附属品，人大的制度建设就很难有实质性的进展。其次，党还是凌居于法律之上。全国人大在完善国家的法制体系上不遗余力，高层本身也在1997年的十五大上把法治作为中国政治发展的核心，但只要党高居法律之上，法治国家只能是空谈。第二是国务院的机构改革。国务院的机构改革对国家制度的改革极其重要，这方面的改革从赵紫阳开始一直没有停止过。特别是在朱镕基当总理以后，机构改革（或者说机构合理化）可以说已经走到了一个新的顶点。国务院机构改革的再进步显然也取决于党的改革。和全国人大一样，国务院的权力也高度受制于党中央。国务院和党中央的很多机构是重叠的，国务院所有重要的政策都要经过党中央机构的制约。在国务院权力高度从属于党中央的情况下，其行政权的效率就得不到保障，所谓的机构有效性也是空谈。第三是自下而上的民主问题。中国的地方（村一级）直接选举从1987年开始，至今已经走过了十几年，其进步已经引起了全世界的注意。从前几年开始，外界就希望这样的直接选举能够从村一级提升到乡一级。但是期望还只是期望，原因在于党的制度没有改革。缺少党的改革，中共就担心地方选举会削弱党的领导权，甚至使党失去对地方事务的领导权。当然，地方民主得不到提升和中共高层没有总体的民主化改革的计划也有关系。没有理由相信在党的体制改革取得成功之前，地方民主会得到实质性的发展。第四，党的改革甚至已经影响到国家的经济改革。这一点鲜为人知。人们总以为经济改革只和政府改革有关，即所谓的政府和企业的关系问题。但是实际上，中国的经济改革问题已经成了党和企业的关系问题，特别是在国有企业问题上，尤其如此。国务院机构改革后，政企分开方面已经取得了很大的成就，但党却牢牢控制着企业。要知道，数千家大中型国有企业的老板是中共中央组织部任命的，几百家最大的国企老板甚至是由政治局任命的。只要这种局面得不到改变，国有企业的改革如何深化？最后，党的不改革更是成为政治腐败的最终根源。江泽民在1997年的时候曾经表示要花五年时间解决政治腐败问题。这五年来高层的确在反腐败方面有诸多的努力，但是党内腐败却越来越甚。究其原因，也是党本身缺乏改革。党高踞于法律之上、党和经济的关系、党不受其他机构的任何制约，等等，都是政治腐败的根源。中共高层一直强调腐败会亡党亡国，实际上党如果不改革，将会是亡党亡国的最终根源。高层已经提出了“三个代表”的理论，希望以这个理论为起点来改革党，外界也是这样认为的。但是不仅有关党的改革的设想还远没有达到80年代的程度，“三个代表”理论本身也还停留在意识形态的层面。党的改革面临着越来越大的客观上的压力，但党如何改革还是一个未知数，甚至连党的改革能否成为中共十六大的主议程也是一个未知数。原刊于《信报》2001年1月8日党政不分就不会有利益代表今天，几乎所有老牌政党都处于全面的危机之中，无论是民主国家还是非民主国家都是这样。全球化、非政府组织和市民社会的兴起等，都对传统政党所扮演的角色提出了挑战。当非政党的政治社会组织能够履行传统上政党所履行的功能的时候，政党的衰落就不可避免了。中国共产党也面临着深刻的危机，要不然，党的高层也不会面临巨大的党内反对力量来容许资本家入党了。不过，共产党和民主国家的政党危机显然不可同日而语。中国没有正式的党外政治反对力量，非政府组织和其他形式的市民社会力量并不很强大，就是说，中共并不面临政治反对派和其他社会组织的挑战。如果说民主国家政党的危机与政党之间、政党和其他社会组织之间竞争利益代表相关，那么中共面临的则是能否以及如何代表社会经济利益的问题。中国发展到今天，社会经济利益急剧分化，中共不可能像从前那样光靠组织的武器来统治国家，而不用考量利益代表问题。尽管因为一党执政，没有其他任何替代政治力量，中共没有像民主国家那样的利益代表竞争者，但仍然存在着利益代表的问题。很简单，如果不能代表社会经济的利益，党就会失去和社会经济力量的相关性，从而产生更为严重的统治合法性问题。近年来，“三个代表”理论和容许私营企业家入党都是在这个政治背景下提出来的。尽管中共高层已经意识到这个问题的重要性，并且正式提出了要代表绝大多数人的利益，但这是远远不够的，更重要的是要具体落实代表的问题。这不仅仅是一种提法的变化、一种意识形态的变化，更重要的是一种代表机制的变化、一种制度的变迁。在这方面，中共还面临着几乎是不可逾越的困难。但只有克服这个困难，中共面临的代表危机才能解除。在很多种类的困难当中，最重要的是中共本身的定位问题。定位问题不是指中共是否会容许其他政党的出现（提这样一个问题现在还为时过早），而是指中共是把自己当做政党还是政府来使用的问题。尽管是一个政党，并且是唯一的政党，但中共在很大程度上并没在履行一个政党应当履行的功能，而是在履行政府的功能。这就是通常所说的党政不分、以党代政的现象。一个政党最重要的功能就是代表社会的利益，无论代表谁的利益，“代表”是党的立命之本。一个政党如果能够代表大多数人的利益，那么它就有权利组成政府，把党的意志转化成为政府的政策来影响社会的利益分配。这就是利益代表的实现。从这个角度来说，共产党应当是政府和社会之间的中介。党的一面应当是人民，而另一面则应当是政府。人民—政党—政府应当是个有机体。一方面，党是人民的一部分，时刻把握社会的需要，与时俱变，与时俱进；另一方面，党又代表人民在政府中运作，不断调整政府政策，来满足人民的需要。只有这样，党才会立于不败之地。但现在共产党的定位是：党—政府—人民。党和政府在人民之上，党又在政府之上。党甚至把自己当成一级政府来使用，而把政府当做二级政府。这样就产生了一些致命的后果。第一，中国只有行政，而没有政治，无论是党还是政府都在行使行政。很多年来高层都在讨论“讲政治”，但目的是为了服从党中央，为了反腐败。最大的政治则没有人讲，即如何代表人民的利益。第二，政府抓行政，党也抓行政，互相制衡，使得真正的政府行政没有效率，很难面对众多的社会问题。第三，更为严重的是，党和人民没有有机的联系。党的干部和政府的官员本来应当是分工不同的。党的干部应当是社会的政治精英，应当是人民的一部分，而政府官员则应当是专业技术精英，专长于政策的执行。而在现在的中国，干部和官员之间没有任何的区别，两者的录用方式没有什么两样。所以，从表面上看，党什么都在朝好的方向发展：党员干部的教育水平有了很大的提高，专业水平有了提高，并且越来越年轻了。这种趋势不仅能迷惑外国的研究者，而且也会迷惑中共高层本身。这几年有关中共人事制度的改革也在继续朝这个方向前进。但同时，党在面临许许多多新的问题。教育程度、年轻化和专业化并没有能从制度化方面解决中共面临的转型危机。明显的例子就是腐败。腐败并没有因为所有这些变化而有所好转，相反，情况越来越严重。要知道，所有这些所谓的积极的变革都是挽救不了党的衰退的。台湾的国民党就是一例。“三个代表”已经提出，但要挽救振兴党，就要有制度的转型。最大的转型就是党要把自己从政府转型成为真正的政党，而这个转型就是要使党真正成为人民的一部分。原刊于《信报》2002年5月14日高官问责与中共新政治文化总理温家宝最近主持召开国务院常务会议，对中石油川东钻探公司去年12月井喷事故、北京密云县今年元宵灯会人员伤亡事故和吉林省吉林市中百商业大厦特大火灾事故作出处理决定，同意中石油公司总经理引咎辞职。随后，密云县县长和吉林市市长也先后辞去职务。这些举动已经受到海内外的注意，可说是一片叫好声，认为这是高官问责制的开端。无疑，这些举动和胡锦涛、温家宝新领导层所要树立的“亲民”形象是一致的。高官问责的做法是从“非典”事件中北京市市长孟学农和卫生部部长张文康辞职开始的。当时很多人认为这样做可能是出于来自国内外的政治压力，只是一种权宜之计。不过对上述事件的处理方式表明，高官问责不仅延续了下来，而且开始体现在制度层面。随着这些事件的发生，中共中央的《党政领导干部辞职暂行规定》也随之开始实施。高官责任制可以说是国务院机构改革的延续。中国政治改革的重点一直是机构改革。从70年代末期到现在，国务院机构改革已经经历了二十多年，其中，以前总理朱镕基1998年的改革最为激进。尽管朱镕基的机构改革并没有像当时所设想的那样得以完成，但经过那次改革，中国大体上确立了一个合理的官僚体系，来适应全球化和市场经济的需要。就是说，大体的构架已经定型，除了进行一些逐步的调整以外，机构不可能无限度地精简下去了。但这不是说，国务院系统的改革就已经完成了。温家宝新政府形成以来，机构上的调整并不大。如何深化改革？温家宝显然已经找到了新的改革动力。机构改革的目标是建立一个合理和理性的构架，是“硬件”。有了这个硬件之后，还需要“软件”，即新的行政文化或者官僚文化。没有这样一种文化，无论有怎样的“硬件”，行政体制的有效运作还是不可能的。从这个方面来说，培养一种新文化和机构改革一样重要，但比机构改革更困难。不过，在中国的政治体制内，人们对能否建立一种真正行之有效的高官问责制不可以抱太高的希望，因为新领导层在这样做的时候，面临着很大的制度性制约。从世界各国经验来看，我们可以把高官问责分为三个互相关联但又较为独立的方面，即行政责任、政治责任和法律责任。目前，温家宝政府所能做到的也就是行政责任。大多辞职的都是政府官员，即部长、市长和县长，他们不是党委书记。党委书记是实际上的一把手。当事故发生后，各级党委书记又是如何呢？至今还没有党委书记负责的例子。中国尽管有些选举，但所有重要的干部都是上级任命的。下级政府官员应当负责，那么党的上级官员要不要负责？从更深一层意义来说，要不要实行政党责任制？中国是一党执政，没有反对党来监督和制约，但这并不是说，执政党不用负任何责任了。党的官员以及党所任命的官员有责任，那么执政党有没有责任呢？答案是显然的。只有当各级党委对事故负责的时候，只有当执政党也成为责任的一部分以后，政治责任制才可以开始。很明显，政治责任制还远远不能提到议事日程上。法律责任也还很遥远。党政官员如果触犯法律如腐败、渎职等，当然要负法律责任。但如果是责任事故呢？有没有因为重大责任事故而辞职的高官进入法律程序的？至今在高官中间还没有出现。一些事故造成很多人的死亡，可是这些事故从来就没有进入法律程序。没有法律作为最后的制度根据，高官问责制就不牢靠，因为只有法律才是各种制度的最后依托。要培养一种高官问责的新文化，必须从所有这些制度面入手。行政责任制可能是个出发点，因为从目前的情况看，要和其他两个方面一起来做没有现实性。这里有两个现实的原因。第一，中国尽管已经从计划经济体制转型到国家规制型（regulatory）体制，但是这个体制还远非完善。从很大程度上说，这个转型只是在观念层面上已经完成，从体制上还有很长的路要走。例如很多事故的发生，常常是因为厂房设备不够标准，这既包括某一“产品”的质量，也包括管理该“产品”的条规。这实际上和行政责任并不相关，光凭行政责任制是解决不了这些问题的，需要更为基本的规制建设，而中国的规制建设还很落后。从政治方面来说，名副其实的责任制需要民主政治来配合。现在所实行的体制基本上还是一种只向上而不向下负责的体制。这些官员的辞职或者是因为上级领导的决定，或者是受上级领导的压力。有多少辞职案例来自官员的“自觉”？来自上级的压力是因人而异的，一些领导这样做，另一些领导也有可能不这样做。来自上级的压力也经常受其他因素的制约，如关系网络的影响。如果和上层关系好，那么就不用履行责任。这种案例在中国屡见不鲜。一种新政治文化的形成需要自下而上的压力。没有一种能够保证官员向人民负责的机制，各级官员就不会有有效的动力机制向人民负责。这种机制的出现只有靠政治改革才能达成。原刊于《信报》2004年4月25日四中全会与党、政、军关系的变化十六届四中全会的主题尽管是如何提高执政党的执政能力，但外界最关心的乃是江泽民辞去了他的最后一个职务，即中共中央军委主席。胡锦涛因此集党（总书记）、政（国家主席）、军（军委主席）最高权力于一身。集三权于一身并非新鲜事，因为之前的江泽民也是这样做的，但是，这次完成三权一身的权力交接的意义却是非凡的，这不仅在于其深化了权力交接班的制度化，而且还促进了党军关系或者军政关系的变化及其制度化。简单地说，中国的军政关系正逐渐向美国模式靠近。在党政军三权一体中，人们往往只强调党军关系而大大忽视了军政关系。在大多数观察家看来，这种关系的核心就是中共的传统，即党指挥枪，党对军队的绝对控制。这一点当然并没有错，只要中共是唯一的执政党，这一点不太可能会改变。但是如果考量到这三权一体中的军政关系，那么就可以看出其中所包含着的制度合理性了。首先一点就是三权一体体制的制度化。江泽民曾这样做，现在胡锦涛也这样做，相信胡锦涛之后的继承人也会继续这个惯例。当然最理想的就是军委主席这个职位和国家主席有机地联系在一起，而不是像现在这样过了一段时间才合在一起。这里的逻辑在于：执政党的总书记是当然的国家主席，而国家主席就是当然的军事首脑（现在的名称是国家军委主席）。尽管这个逻辑还没有完全制度化，但已经包含在江泽民以来的中国政治实践中了。在先进国家，军队是国家的军队。党不是直接掌管军队的，而是通过掌握政权，组成政府来掌握军队的。中国由于特殊的历史原因，形成了特殊的党军关系，即军队属于党。但是，随着国家政治制度的现代化，军队必然最终要成为国家军队。但党又要控制军队，怎么办？这要求党寻求制度途径，通过政府来控制军队。由国家主席（政府首脑）来控制军队就是最好的制度途径。如果这种转型能够完成，中国的军政关系就可以和世界先进国家接轨了。从现在的发展来看，这种转型似乎已经开始。现在是国家的军事委员会和党的军事委员会并存，一套人马，两块牌子。制度形式已经存在，取决于强调的是哪一个方面了。随着改革的深化，如果能够把重心从党的军事委员会转移到国家的军事委员会，而国家主席又是当然的国家军委主席，那么制度的理性化就不成问题，党、政、军之间的关系也就可以理顺了。其次，四中全会后的中央军委组成明确体现了专业和职业精神。除了胡锦涛主席是文人外，其他的都是职业军人。专业化一直是从邓小平到江泽民的中共领导层所追求的目标，在各个方面已经有了很大的进步。军务由职业军人来管理，但军人和政务相对分离开来，军人不干预政务，这些原则在近年来开始体现在制度上。在1997年中共十五大上，随着刘华清将军从政治局常委退出，中共高层不再有军人代表。十六大也是这样，可以期望这个实践以后会继续下去，直至最后变成制度性的规定。这次调整后的中央军委，委员的人数有很大的增加。人数不是最重要的，它是可以变化的，重要的是这些委员来自各军兵种。这个变化一方面反映了当前中国所面临的实际问题，主要是台海局势紧张，军队必须随时准备好突发事件；但更为重要的是它反映了有关军事决策模式的变化。以往，各军兵种直接听从中央军委的领导，不能直接参与最高层的军事决策。这样做强调的是党对军事的直接控制，但也会出现问题。一是协调不够，各军兵种的利益不能反映在高层的决策中，一些决策也就难以协调各军种之间的事务。这也是海外学者担心中国军队中流行地方主义和部门主义的原因。同时，因为没有参与，高层决策也难以反映军方职业军人的专业观点。四中全会的这种变化应当说为军人的专业观点影响高层军事决策提供了一个制度化的途径。无论是国家主席统领军队，还是军事的职业化和专业化，中国的军事体制似乎在向美国模式靠拢。人们最为担心的是，这些变化会不会影响政府乃至党对军队的控制呢？在美国，总统能够控制军队，因为总统是由人民选举出来的，民意给予了总统极大的政治合法性，这也是其统摄军队的基础。这个条件显然在现在的中国并不存在。不过，当人们讨论党对军队或者政府对军队的控制的时候，经常忘记了很重要的一点，那就是老一辈军人和新一代军人之间具有本质性的区别。为什么中国的军队在中国政治中扮演了一个如此重要的角色？主要是因为革命和战争。政权是从枪杆子里面出来的，军队在政治中的作用自然就大。同时，对老一辈来说，军人和文人没有区分。由于他们的革命和军事背景，他们都有一定的政治理想。军人想干预政治，政治人物想干预军事，这是习以为常的。但现在则大不一样了，军人和文人有明显的分工，军人专司军务。实际上，军人的职业化和专业化有利于正常的军政关系的建立。另外一方面也要看到，军人的职业化和专业化的确对文人政府的合法性构成了压力。如果文人政府要有效地掌控军队，就必须寻求更大的合法性资源。那么怎么来获取？这实际上是中国政治改革的一大任务。原刊于《信报》2007年9月29日中国人大改革新动向早些前，全国人大法律委员会委员张春生就县、乡两级人大代表换届选举问题回答记者提问时表示，在人大代表构成中，老板数量不能多，官员代表数量也不能多。这番话尽管没有引起媒体多大的关注，但值得仔细考量，它既反映出中国人大代表制度中存在的问题，也透露出了胡锦涛、温家宝领导层关于人大制度改革甚至是政治改革的一个方向。就问题方面来说，近年来，在各级人民代表大会中，企业家和政府官员已经占了太重的比例。这种现象不仅存在于基层的县、乡级人大，也存在于省级人大甚至全国人大。这种现象的存在表明，人大制度的社会代表性已经出现了很大的问题，需要加以纠正。就人大改革的方向乃至政治改革的方向来说，在今后一段时间，来自工人、农民和其他社会阶层的人大代表的比例应增加。利益代表平衡成问题尽管中国没有西方议会民主那样的代议制度，但利益表达机制在一定程度上也是存在的。人民代表大会制度就是中国政治体制中最重要的利益表达或政治参与机制。从理论上说，各主要社会群体都应有自己的人大代表来表达自己的利益，影响政府的决策。的确，从表象上看，人大的确由各社会阶层的人士组成，但一旦落实到操作层面，利益代表往往是有问题的。人大代表制度建立以来，一直就没有解决好人大的“社会代表性”这一问题。在毛泽东时代，人大过重地体现出其阶级特性。在各级人大代表中，工人、农民是主体，因为从理论上说，工人、农民是中国的领导阶级。但是这种代表构成并不意味着工人、农民拥有真正的政治权力。在很长一段时间里，尤其在“文化大革命”期间，人大制度基本上处于停止运作的状态。改革开放后，知识分子变成了工人阶级的一部分，人大代表中的知识分子代表遽然增多。知识分子代表的增多表明这个社会群体更能把自己的利益反映在政府的政策中。再者，这种变化也表明立法的需要。立法需要专门的知识，知识分子当然就成为重要一员。还有一个变化就是干部数量的增多。在80年代，人大经常成为安置离退休干部的重要场所。90年代以后，越来越多的在职干部也在人大系统任职。随着市场经济的发展和非国有部门的兴起，企业家阶层尤其是私营企业家阶层开始在中国社会扮演越来越重要的角色。因为政府的各种经济政策影响他们的利益，这个阶层自然有参与政治的强烈要求，人大系统成为他们参政议政的一个重要渠道。为了回应这种需求，执政党提出了“三个代表”的理论，把企业家参政加以合法化。“三个代表”理论提出后，企业家阶层参政几乎成为一个潮流。有主动参政的，也有被邀请参政的。结果，从中央到地方，人民代表大会（以及政协系统）中，企业家代表的比重越来越大。当然，在“三个代表”理论下，也有越来越多的社会名人，例如演艺人员，变成了人大代表或者政协委员。企业界人士的增多，加上本来比例就很高的官员，给外界一个非常特别的印象：一年一度的人大和政协“两会”成了官、商的大聚会。中国政治也给人一种“官商一体”的感觉。社会群体须有公平比例其他社会阶层比例增多，工人、农民的比例自然减少。这种情况如果持续下去，就会出现很多问题。在工人、农民还是占中国人口绝大多数的情况下，如果他们的利益得不到正常渠道的代表，无论社会正义还是政治社会稳定，都会失去社会基础，执政党的执政能力更会成为问题。近年来，在“以人为本”的政策导向下，政府各方面的政策开始向包括工人、农民在内的社会弱势群体倾斜。不过，因为这些社会群体缺乏有效的渠道参与政治或者政府决策，较之其他社会群体，其利益仍很难得到制度性的保障。增加工人、农民等社会弱势群体的代表在人大系统中的比例相当重要，这可为他们提供一个利益表达并影响政府政策形成和实施的制度机制。这也应当是中国政治改革的一个方向。但是，也应当看到，工人或者农民的利益不见得一定要工人和农民的代表才能表达。在人大代表构成中，达到或者保持各个社会群体的公平比例固然很重要，但如果没有其他方面的制度建设，这很可能只成为一个表象。人大系统要成为名副其实的利益代表机构，让各个人大代表能够代表其所代表的社会成员的利益才是关键。很多问题有待解决：人大代表如何产生？他们是否有产生他们的选民？他们和选民之间的关系如何？选民如何向他们的代表表达自己的利益要求？人大代表如何把选民的利益传达给政府，又如何保障政府能够解决选民要求解决的问题？所有这些问题都必须放在制度的构架内得到解决。更为重要的是，各社会群体在人大构成中的比例不应当成为政策的随机产物。政策是随着社会经济的变化而变化的，但如果政策一变，社会群体在人大构成中的比例也就跟着变，这并不是一种积极的信号。这种变化只表明人大代表制度还不成熟，或者还没有制度化。成熟的人大代表制度不会随着政策的变化而变化。如何构造一种能够保障社会政治公平的人大代表制度，仍然是中国所面临的一项政治挑战。原刊于《联合早报》2006年8月15日政协改革与政治机构的协调中共中央政治局1月25日召开会议，研究加强政协工作，胡锦涛总书记主持了会议。敏感的中国政治观察家已经对中国高层的这个举动产生了浓厚兴趣。政治局专门讨论政协工作的会议并不多见，在3月“两会”来临之前召开这样一次会议，更引起了外界对中国政治变迁的一些遐想。在中国政治系统中，人民政协的作用很独特。说其重要，因为它是统一战线的组织，是各民主党派、人民团体和各民族各界人士等参与政治的最为重要的机制，是中国协商式民主的载体。说其不重要，是因为政协只有议论和讨论政治的权利，而没有投票权，即平常所说的“有口无手”，也就是说政协没有影响国家大政方针的决策权。改革开放以来，政协的角色已经发生了很大的变化。在80年代，胡耀邦提倡要和民主党派“肝胆相照、荣辱与共”，政协的作用开始得到重视。90年代初以来，政协主席都由一名政治局常委来担任。政协也已经从从前的退休名人场所转变成为一个有效的议政论坛。近年来，政协提出了诸多相当好的政策建议，并为相关权力机构所认可和接受。现在政协一年一度会议，数千政协委员有机会团聚一次。即使在这一两个星期里政协委员能够畅所欲言，也很难说政协具有实质性的政治意义。如何进一步发展政协，提升其在中国政治系统中的地位和作用，这越来越成为中国领导层所面临的一个问题。实际上，在80年代提倡政治改革的时候，类似的问题已经被提了出来。当时问题提得很直截了当：政协能否改造（或者提升）成为中国的上议院？问题既然提了出来，提出者总有其合理的考量。但当时因为邓小平反对中国搞西方式的“三权分立”类型的政治制度，这个问题没有下文。此后因为80年代后期围绕政治改革而产生的种种风波，任何有关政治改革的理性讨论皆成为不可能。但是政协转型这个问题直到今天依然存在，并且随着政协作用的越来越大，如何重新界定其制度角色的问题变得越来越重要。笔者认为，应当对政协能否改革成为上议院这个问题进行理性的讨论，可以从如下几个方面来考量。首先，把政协改造成为上议院和中国是否实行西方式的“三权分立”政治制度毫不相关。没有任何案例和政治理由可以把两院制和“三权分立”等同起来。“三权分立”指的是立法、行政和司法权力之间的分立，以达到权力之间的互相制衡，防止专制的出现。而“一院制”或者“两院制”涉及的只是立法机构本身，根本不涉及政体问题。第二，把政协改造成为上议院可以说是中国政治机构理性化的关键一步。笔者一直认为，中国的政治发展必须先进行现代国家制度建设，后再进行民主化。如果民主化在先，很多现代国家制度就很难再建立。建设现代国家制度，一方面要有新制度的产生，另一方面要对现有的机构进行调整，使之合理化。相信机构的合理化会是今后相当长一段时间内中国政治改革的重要内容。很多年来，中国的机构改革一直注重的是几大机构内部的改革和调整，如国务院系统、全国人大系统或者全国政协系统。这样的内部机构改革无疑是相当重要的，但这样的改革对整个政治体系的合理化来说远远不够。在几大机构内部改革以后，现在更要注重于这几大机构之间的关系的调整。全国人大和国务院之间关系的调整或者理顺在近年来已经提到议事日程，唯独政协还流离于调整之外。因此，“两会”（全国人大和全国政协）之间的关系的调整应当说是最为迫切的。第三，立法机构内部有一定的权力制约机制是有积极意义的。从各国的政治发展经验来看，议会政治最可怕的就是演变成多数人的暴政。无论是民主国家还是非民主国家，这个担心都是存在的。一个好的政体应当是既能代表绝大多数人民的利益，但又能保护少数人的权益。一部能够体现多数人利益的法律并不见得是好法律。好的法律应当能够平衡多方面的利益，这样才能有政治妥协和稳定。“两院制”既能够造成立法机构的内部制衡，也可以平衡多数人和少数人之间的利益。第四，把政协改造成为上议院能够把中国政治发展向民主化方向推进。在和平建设时代，执政党必须注重代表各方面的利益。这些年来党一直在讲“利益代表”，说明已经认识到利益代表的重要性了。但要做到这一点，就必须为各方利益主体提供制度化的机制，容许他们把利益表达出来、聚集起来。而人民政协应当履行这个职能，因为人民政协是执政党联系各民主党派、社会团体和各民族的最重要的桥梁。这次政治局会议强调人民政协履行职能的制度化、规范化和程序化，这应当说是个很好的方向。但这“三化”不应只就政协内部改革而言，更应当包含政协和人大的关系。只要政协流离于中国政治的权力体系之外，不管有怎样有效的内部改革，也不能改变政协现在所具有的“论坛”性质。原刊于《信报》2006年2月14日