文官非由选举产生，以文凭或考试认定的技术资历为准；文官根据职务等级获得固定薪水；行政工作是文官的职业，也是其唯一的工作；官员与职位分离;官员必须服从管理和纪律；文官的晋升取决于上司的判断。韦伯认为他所研究的是比较新的现象。但是一些特征可以在传统中国找到，但不是全部。和民族国家一样，官僚制在西欧大致开始于16世纪，直到20世纪才获得充分权力——这正是韦伯所担心的。各国官僚机构对比美国在美国，只有不到15％的公务人员属于联邦政府。在2 150万名公务人员中，有 1 500万人受雇于地方政府，400万人受雇于州政府，不到300万人（不包括军队）受雇于联邦政府。请注意，绝大多数公共服务——学校、警察和消防——是由地方政府提供的。美国内阁现有的15个部（乔治·华盛顿总统建国时只有4个部）雇用了85％～90％的联邦公务人员。各部有着共同的结构。每个部的经费都由国会拨款，由一位经过总统任命（同时经过参议院同意）的部长领导。副部长和部长助理也来自政治性的任命，因此，根据韦伯的定义并不属于官僚。这与其他大多数国家副部长以下的官员都是常任文官的情形不同。内阁各部负责法律与行政政策的具体执行，不过这些指令通常是模糊的。大部分法律都是一些泛泛的条款，各部必须制定相应的实施细则，于是也就可以对政策作一些调整。官僚们都拥有丰富的知识，而知识就是力量。里根政府曾计划取消能源部。本书的一位作者曾向一位在能源部工作的朋友询问：“为什么你不担心？”“他们取消不了我们，”这位朋友很有把握地断言，“他们不能。能源部负责原子弹制造，政府需要通过能源部的预算来掩饰庞大的原子弹项目预算。”里根最终没有取消能源部。美国的官僚机构与其他国家相比较为小巧。欧洲和拉丁美洲国家，有着深厚的中央集权传统，官僚制色彩要比美国浓得多。苏联苏联是世界上官僚化最严重的国家之一，这也是它解体的原因之一。党政高度融合，官僚机构中充斥着腐败、低效和僵化。按照马克思主义的理论，无产阶级专政不需要西方式的官僚机构。但在1917年革命之后，苏俄迅速建立起严格的官僚管理体制，并在20世纪30年代斯大林推行的五年计划中得到进一步强化。苏联官僚层级的顶部，其权贵阶层，是一个特权精英阶层，基本都是一些精力充沛、富有效率的人。他们拥有漂亮的住宅、特别商店和乡间别墅。每个部由一个部长领导，他是部长委员会（大致相当于西方的内阁）的成员。这是苏联政府里的最高行政权威，由党的高级官员组成，其中一些人同时也是政治局委员。忠诚的党员被有意识地安置到各个下属职位，以确保党的政策能顺利执行。苏联的官僚机构极为保守，这是其领导人难以克服的障碍。法国在17世纪和18世纪，法国主宰着欧洲，大部分欧洲国家都按照法国模式建立起官僚体制。法国大革命摧毁君主制后，拿破仑恢复了中央对官僚机构的控制，并使其更理性化、更有效率。拿破仑以黎塞留建立的行政体系为蓝本，设立了执行中央政策的行政系统。法国的高级文官，大多是那些“大学校”的毕业生，如巴黎综合工艺学校、工程学院或二战以后成立的专门培养政府官员的国家行政学院。第三共和国（1871—1940年）和第四共和国（1947—1958年）期间，政治的不稳定扩大了官僚机构的权力，因为它们必须在缺乏立法和行政规则的情况下维持政府的日常运转。法国的官僚制仍然很浓厚，经常还存在着极端的中央集权。关键概念 ◇ 官僚决策官僚决策的一个生动例子是关于在烟草包装和广告中标示健康警告的斗争。国会从来不会主动采取措施，因为烟草业对候选人很慷慨。变革来自一个官僚部门——公共健康专家和装备计算机的统计学家。1965年，吸烟与健康顾问委员会和总医官（surgeon general）（国家最高公共卫生官员）发布了确凿的资料，显示吸烟助长了肺癌、缩短了寿命。报告震惊了公众，公众对国会的压力持续增加。自1966年起，烟草制造商不得不在包装上加印警告。1969年，美国联邦通信委员会叫停了广播和电视上的烟草广告。1971年后，烟草广告必须要有健康警告。政治学家弗里奇勒（A. Lee Fritschler）在他的《吸烟与政治》（Smoking and Politics）一书中总结道：烟草论争的发起和持续之所以可能，是缘于政治权力和官僚机构拥有的代理权限的共同推动。如果关于烟草和健康的决定权仅仅交给国会，无疑（烟草）制造商们会取得胜利，不会通过任何健康警告。烟草标签之争显然是（官僚）机构权力影响甚至形成公共政策的典型案例。比较研究 ◇ 日本：命令式的官僚制日本是一个典型的官僚制国家。在19世纪70年代，明治天皇的现代化运动引进了法国的行政管理模式，东京的中央政府非常强大。二战前后，官僚机构负责日本政府的运作，以资本管制而非自由市场的方式实现经济的快速发展。在日本官员的心目中，民选的领导人如同小丑一样不受重视。东京政府的核心是关于财政、国际贸易与工业、农业和建设的部门。由于拥有安排贷款和补贴、分派政府合约的权力，它们是备受尊重的经济类部门。日本的高级官员大多毕业于东京大学，是经过精心挑选的精英群体。许多文官年纪很轻就从政府退休，然后在其以前监管的企业中谋得一份不错的工作。日本的各部自成体系，相互之间没有什么合作，也不必为政府的整体利益负责。有人认为，日本处于“无人负责”的境地。大臣们监控着企业的运作，后者必须听命于他。大臣来自政治任命，通常也是议员；次官是职业文官，负责具体事务，和英国的情形差不多。最为有名的部门是通产省（负责经济、贸易和工业发展），这是日本产品输出狂潮的中心，鼓励发展那些能够赢得世界市场的产品（如照相机）。许多人认为，通产省对于日本在战后创造经济增长的奇迹功不可没，它对于经济的监管方式也形成了自己的模式。20世纪90年代以来，日本经济走向滞胀，政府管制经济的模式因工业过度扩张、投资失败、银行破产、世界上最高的物价而受到指责。新一代的日本领导人正在试图对官僚机构进行改革，把日本带入真正的民主体制。德国普鲁士及其统治阶层——容克，对德国的行政管理体制产生了深刻影响。顺从、高效和勤奋工作，是容克贵族们刻意培养的品质，他们听命于柏林，占据了全部高级文官职位。普鲁士的腓特烈二世于1740年至1786年在位，他强烈偏好高效的行政管理，建立起专门培训文官的学校。1871年德国统一后，普鲁士忠诚于国家和君主的文化渗透到新国家中。短命的魏玛共和国（1919—1933年）失败的原因之一，就是文官阶层轻视民主。第三帝国出现后，他们马上转而效忠于希特勒。当代德国政府是典型的联邦制，大部分行政管理职能都集中在州一级。今天的德国文官致力于民主。比如，内务部的一个机构负责与各州协调，推行旨在反对集权主义的教育项目。一般法律教育——在欧洲各国，法学都属于本科教育——使得文官们继承了罗马法的精神，推崇固定的法典法而不是更具弹性的英美普通法（见下章）。英国英国和法国不同，它具有地方自治和权力分立的悠久传统。这种行政管理模式源于英美国家对代议制政府的强调，在这种体制下行政机构受到立法机构的控制。在19世纪，地方政府的壮大促进了行政权力的分散，直到20世纪，中央政府才开始介入地方事务。在1854年的诺斯科特－屈维廉改革之前，英国官僚体系中充斥着腐败与裙带关系。官僚机构（如国防委员会）中的职位被公开买卖。到1870年，建立在竞争性考试基础上的功绩制文官制度最终确立。英国的大臣对议会负责，不过权力实际掌握在较低层次的“常任秘书”和部门次官、秘书及助理手里。这样一来，尽管英国和美国具有同样的分权传统，但英国对官僚机构的控制较美国更强。英国文官以其非政治化而感到自豪，他们忠诚地执行任何一个政党当权时的政策。官僚制的困境官僚制并不受欢迎。这个词本身包含有轻蔑的色彩。在法国和意大利，对办公桌或柜台另一侧的办事员的憎恶，已成为政治文化的一部分。美国人乐于听到候选人对官僚制的抨击，但是从来没有人能解决这个问题，因为一些基本的规则是必不可少的。即将就职的官僚们，尤其是共和党人，常常发誓要将商业管理的效率带到行政管理中来。结果，却没有人制止华尔街不负责任的借贷和投资。效率、利润和效益这些概念很难引入公共事务之中，社会安全或医疗等项目根本不可能达成这些目标。在最坏情况下，官僚制会出现“艾希曼现象”（Eichmannism）。这位纳粹官员组织过对犹太人的屠杀行动，但后来却冷静地向以色列法官陈述，说只是在完成自己的工作。纳粹官僚制将人和物等同起来，这并不仅仅限于德国。用一种幽默的说法，官僚制类似于帕金森定律：工作会扩张到占据所有可能的时间。帕金森从来都不认为自己是幽默家，而那些在环境舒适、工作毫无意义、推诿公文的机关中工作过的人，认为他的说法是正确的。官僚制总是与腐败交织在一起。无论在哪里，只要由官僚负责执行规则，他就会采取有利于朋友或恩人的行动。管制越多，官僚越多，腐败行为也就越多。只有少数具有强烈公共服务精神的国家——比如芬兰、新加坡——能够在行政管理中保持廉洁。绝大多数国家都存在腐败现象，只是程度或轻或重而已。智利是拉美国家中最廉洁的，它的做法是削减公共部门和官僚的数量。由于私营领域的专家只会管理工商业，商业机构有时也就“控制”或者是“同化”了公共机构。金融领域的巨头们操控着美国证券交易委员会。他们的操纵是引发2008年金融危机的直接原因。值得注意的是，作出这些危险决策的是政治任命的官员而不是常任职业文官。早期官僚理论认为，职业官僚并不负责公共政策的制定，只负责政策的执行。行政官员的政治中立是其忠诚于服务公众的原始保障，但在大多数国家，负责制定公共政策的行政机构却不对公众负责。日本是最典型的代表。让官僚制更具弹性、创造性和责任性是21世纪的伟大使命。关键概念 ◇ 官僚政治一些政治学者认为，官僚机构之间或内部发生的争斗，直接决定着政策的制定过程。官僚们提供的信息是高层官员在决策时所必需的。掌握信息的人控制决策，也就是这个道理。美国的官僚机构以种种方式来收集、分析和传播信息，经常争吵不休。哈佛学者艾利森（Graham Allison）发现，对1962年古巴导弹危机的处理有可能被延误，因为当时空军和中情局一直在为谁有权派出U2侦察飞机而争执不下，白宫差一点就不能得到准确的航拍照片。不同部门之间的竞争和“标准化的危机处理程序”，是肯尼迪及其顾问作出决策时必须面对的。在1969年的文章中，艾利森提出官僚政治的模型，得到了政治学者的广泛认同。对于信息的控制成为关键问题，在“9·11”事件和2003年的伊拉克战争中都是如此。“9·11”事件之前，联邦调查局和中央情报局没有分享情报，这在一定程度上是由于法律的约束。新成立的国土安全部并没有解决这一难题，联邦调查局和中央情报局与它没有隶属关系。在伊拉克战争中，国防部宣称掌握了伊拉克拥有大规模杀伤性武器的证据，这些武器还被用于恐怖袭击。国务院和中情局的官员对此表示怀疑，觉得这些证据还不够确凿。国防部坚持自己的观点，并发动了战争。结果，战后并没有发现什么大规模杀伤性武器。国防部对国务院及其计划反应冷淡。结果就是，占领区一片混乱，而国务院对这种局面深感愤怒。官僚政治模型还不够完善，因为还要充分考虑到总统的作用。他经常拥有强烈的个人偏好，还可以决定由哪一个部门来执行决策。小布什总统一直仇视伊拉克，正好国防部告诉他伊拉克是有罪的。后者还为此成立了一个专门机构，确保对伊拉克发起攻击。它把证据扭曲了，走向了事情的反面。白宫创造了一个带有自身偏好的信息系统。华盛顿的官僚机构因“9·11”事件和伊拉克战争而备受指责，好几位中情局高官被迫辞职，但如何发挥好这些机构的作用仍然是一个难题。大部分时候，官僚们只知道服从。关键概念国家 民主的僵局 大臣 总理（chancellor） 解散议会 总理（premier） 议会（knesset） 托利党 弹劾 克格勃 拨款 部（ministry） Y轴 X轴 线状图柱状图 官僚制 职业文官 五年计划 权贵阶层 次官 通产省 容克 功绩制 非政治化 官僚政治参考文献Ackerman, Bruce. 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