美国媒体的最大问题是，它们并不想对世界各地发生的事件进行连贯而全面的报道。在紧张的时间限制下开工，抓拍最佳的镜头，并且高度依赖官方的资料，媒体通过许多小事件向我们“轰炸”过来，却很少把这些故事串成一个完整的过程。提供给我们的新闻报道就像拼图一样凌乱无序。这个问题部分可以归结为媒体的每日出版特性，毕竟报纸和电视在每天的固定时间总是要出东西。这样出来的新闻总是不完全的，有时还是有误导性的。我们只看见人们在射击，却不知道原因在哪里。媒体世界用莎士比亚的话来说就是“充满各种声音和愤怒，却毫无意义”。关键概念 ◇ 新闻框架自从社会学家欧文·戈夫曼（Erving Goffman）发展出“框架”概念后，它就为众多社会科学家所使用，它跟沟通研究有着特殊的关系，意指一个新故事的基本线条。与简化和模式化类似，框架指的是建立一个参考的架构，以便在特定的话题中起暂时的支配作用。新闻人称之为“导线”，即关键的第一段，设定了整个故事的方向。框架并不一定意味着有意的倾向，相反它是一个让记者、编辑和读者理解新闻的必要限定。你不能第一句就写：“哇，金融改革确实太复杂了！”新闻人必须时刻拿出一个框架，例如“没能通过一个金融改革的措施将带来另一个失败”，同时忽略故事的其他方面，诸如不道德的行为或替代性方案。然后，他们可能转向另一个框架，通常是比较一致的。请注意主流媒体故事是怎样具有相同的“导线”的，它们几乎都接受流行的框架。在政治上，框架也发挥着极大的作用。谁都可以用框架去建构问题以引导政治议程。小布什政府用大规模杀伤性武器和恐怖主义建构了伊拉克战争，并且获得媒体的支持，至少刚开始时是这样的。后来，当媒体发现自己被误导后，它们重构了伊拉克的故事——内战和混乱。白宫气得直瞪眼。伊拉克战争是白宫和媒体之间的一场高风险的框架较量。一个重大问题是：谁来建构新故事的框架？白宫归咎于媒体，但通常媒体最先接受的是由白宫或其他精英提供的框架。它们必须如此，它们别无选择。当庞大的美国金融公司濒临倒闭，记者们不得不采访那些获得政府救助的金融家。‘后来，一些记者采用了与那些职业的和智库的经济学家们不同的批判性框架。在2008年，有好几个星期，媒体都没有质疑白宫提供的我们濒临又一个大崩盘的框架。新闻故事齐刷刷地这样引导：“末日将至，如果我们不马上接受保尔森计划的话！”没有人认为保尔森计划可能失灵或者还有更好的选择。质疑的框架没有上过头版，甚至就没有版面。精英们在操弄着框架：媒体是绵羊，政治精英是牧羊犬。那么你如何才能保护自己免受一些框架的误导呢？第一，要拓宽新闻的来源，博客通常最先质疑那些标准的框架。第二，要明白不同方面都想用故事框架达到政治或财政的目的，赢得选举或金钱。第三，要注意新闻故事的出处：它们与这个议题有利害关系吗？如果是的话，期待一个自助的框架吧。第四，用怀疑和耐心对待所有新闻故事，等待一两周以便获得平衡的观点。恐慌是明智判断的大敌。可以做什么？除了精英媒体以外，大众媒体不能提供有意义的东西。一些媒体，比如通讯社，常常回避对新闻事件的分析和解释，认为这是不客观的。几乎没有记者会去解释新闻报道的历史背景和来龙去脉。记者被认为是多面手，能够知道事情的方方面面。你所做的一切只是写下官方是如何说的就可以了。正是因为这个原因，编辑和专栏作者经常采纳可用的“新闻”而不是直接的新闻故事，因为前者使得新闻似乎更有价值，而后者只是一些零碎的堆积。遗憾的是，大多数美国人在决定选举谁、经济问题以及出兵海外时，非常需要考虑这些“零碎的东西”。能做些什么呢？专业的新闻人士通常会承认，公众获取的信息质量不高，他们当中的一些人也希望报道做得范围更广、更有深度，但是制约他们的恰恰是公众本身，大多数人并不希望获得更有价值的信息，特别是对那些复杂和遥远的事情。对受众的调查发现，人们对国外的事情关注得较少，而对地方事务关心得较多。如果推出过多的世界新闻，没准报纸会破产，彩色照片和地方事务才是有价值的。大多数人不是知识分子，不喜欢复杂深刻的分析。他们关心枪击事件，但是不想知道其背后的原因。媒体是否有义务教育公众，使大家更好地理解我们这个复杂的世界呢？一些媒体中的理想主义者确实感觉到这样一种责任，但他们常常被精明的生意人拒绝，而后者才是拍板的人。我们不能期望很快就有大的改变。对学习政治学的学生来说，最好去看精英媒体的报道。一般的大众媒体就看看体育版好了。对手：媒体和政府媒体作为民主政体的批评者，它的作用很早就为人们所公认。托马斯·杰斐逊在1787年写道：“如果只剩下没有报纸的政府和没有政府的报纸两种选择，我毫不犹豫地选择后者。”在俄罗斯、乌克兰和哥伦比亚，揭露腐败和滥用权力行为的记者遭到暗杀，也不会进行什么调查。许多新闻单位进行“自我审查”，以求自保。几个世纪以来，报纸一直在批评政府。20世纪60年代末70年代初，媒体和政府之间出现了一种新的对抗关系，并一直持续到今天。当然，不是所有的媒体都卷入了这场战斗，毕竟大多数报纸和通讯社的新闻还继续依靠官方资源，但是精英媒体和电视常常采取与行政机构敌对的立场和态度。这种敌对关系的起因显而易见：越南战争和水门事件。在这两大事件中，行政机构都陷入了故意欺骗媒体以安抚公众情绪的套路里。许多传媒界的人士十分憎恶被这样利用，他们的反击手段有二：一是在记者招待会上尖锐地提问；二是提供调查性的报道。尼克松总统使事态变得更糟，他长期以来对新闻界就是恐惧和厌恶的。当他1962年失去加利福尼亚州州长的职位时，垂头丧气地抱怨说“新闻界不要再打压尼克松了”。在新任总统记者招待会召开前，尼克松像以往一样把自己关在一间黑暗的屋子里，以放松自己紧张的神经。他喜欢在相当保密的情况下召开会议，通过电视广播直接公开他的决定，而不需要新闻界人士的介入。反过来，新闻界也非常讨厌尼克松。关键概念 ◇ 媒体和水门事件1972年，一则新闻报道导致了尼克松政府的终结，并且自那时起，部分媒体认定了自己的新形象，即成为公共道德的监护人。与白宫有关的人因盗窃和企图在民主党竞选总部——水门办公室安放电话窃听器而被捕。《华盛顿邮报》两名年轻的记者经过艰难的调查，发现了被总统办公室掩藏的秘密，他们后来出版了《都是总统的人》（All the President’s Men）一书。尼克松越是努力证明自己的清白，他看上去就越是有问题。他没有遭到弹劾。众议院特别委员会提出弹劾的请求，接着尼克松宣布辞职。众议院非常有可能通过弹劾，参议院也会宣告总统有罪。但是如果没有媒体的报道，一切还会是这样的吗？虽然法院和国会最终采取了法律行动，但是是媒体使人们相信，这些部门不应该忽视或拖延履行其职责。是媒体导致了尼克松政府的下台吗？尼克松的人这样认为，不过他们一向就憎恶新闻界。另外也有人认为，即便没有媒体的加入，一切还是照样会发生，只不过要缓慢一些，而且没有这么富有戏剧性。问题在于，政府和媒体彼此纠缠得如此紧密，简直就是同一过程的不同部分，难以分开。水门事件以后，一些媒体，特别是精英媒体和全国电视网，通常都会采取与政府对立的立场和态度。对福特和卡特总统的批评也是很不温和的，甚至有时不讲道理。总统们现在都认为，媒体对自己很不友好，总统的政策很自然地遭到质疑和批评。媒体把华盛顿视作处处充满“丑闻”，于是陷入了一种“日渐强烈的愤怒”中，认为没有未被玷污的名声。在西贡，美国军方举行了一次下午新闻通气会，他们配着“五点钟的轻喜剧”，希望对战争进程的说明尽快过去。结果在座的新闻记者不久就对重复的、错误的和无关紧要的简报感到厌倦，开始转向互相打听情况。他们发现腐败无能的西贡政权无法赢得民心，越共能够随意组织罢工，战术和士气不足以阻止他们。《纽约时报》一位年轻记者对吴庭艳政权非常不满，他的报道降低了美国人对该政权的信心，导致吴庭艳1963年被驱逐并被手下的将军谋杀。这就是精英媒体的影响力。越战被认为是首次被电视展示的战争：年轻士兵的尸体在电视上一览无余。对于电视使美国人反对越战这一观点，我们要谨慎地接受。朝鲜战争（1950—1953年）没有电视报道，但是美国公众以同样的方式来反对它：当美军伤亡数字增加时，公众就开始反对战争。是伤亡数字，而非电视报道，改变了美国人对这两场战争的态度。越南战争也带来了《五角大楼文件》（Pentagon Papers），首先在《纽约时报》登载，然后是《华盛顿邮报》。该报告为多卷本，是前国防部部长罗伯特·麦克纳马拉（Robert McNamara）委托做的最高机密研究，它导致了越南战争的决策。一位前国防部官员丹尼尔·埃尔斯伯格（Daniel Ellsberg）反对这场战争，于是把报告的影印本交给报社。在静电印刷的年代，再也没有全然的秘密了。尽管报告事件最终认定的罪魁祸首是约翰逊政府，但尼克松政府被触怒了，下令停止出版，政府首次对报纸进行审查。最高法院立刻否决了政府的做法，于是新闻界又开始运行。至此，政府与媒体之间公开宣战。关键概念 ◇ 媒体和战争2003年的伊拉克战争受到媒体广泛的支持。“9·11”是一个“重振士气的事件”，使得包括报纸在内的媒体变得激情万分，强烈支持小布什总统。媒体没有怀疑地接受了政府关于伊拉克在制造大规模杀伤性武器的公告。不过在战后，我们发现没有这些武器，再保持舆论的一致就不可能了。哪怕是为了“报复”战前的误导，大多数媒体也开始转向批评性态度，于是政府发现媒体又不受控制了。是媒体的斥责降低了公众对战争的支持吗？政治学家约翰·米勒指出在朝鲜（1950—1953年）、越南（1965—1973年）、伊拉克（始于2003年），2/3的公众都支持战争，但是在三年之内，人数锐减到了1/3甚至更少，并且越南战争公众支持率的降低时间甚至早于电视节目的播出，所以我们不能将这种降低归咎于电视。时间和牺牲人员的增加导致了支持率的降低，不是因为电视节目，美国人只是不喜欢长时间的战争。伊拉克战争的支持率降低得更快，可能是因为没有找到任何大规模杀伤性武器。美国军方依旧在抱怨，电视就像在越战时那样降低了公众的支持率。这一指控从未被证实——偶然因素而不是摄像机的快门似乎更有决定性——但是军方仍然试图把媒体置于严密的控制之下。在2003年，记者只能从战斗的细节中来“零乱”地报道这场战争。报道也向伊拉克人展示了美军前进的速度，这对许多人选择投降而不是战斗起到了劝说作用。不过这都是小角度的报道，是从悍马军车上发出的观点，它没有解释全部的情况。它也没有涉及巴格达陷落后的抢劫和抵抗。当新闻报道显示占领是多么困难时，公众对占领的支持就下降了。很难说哪一个是原因，哪一个是结果。一个主要的道德观念上的转折——与越战中的迈来（Mylai）大屠杀的影响相比较——发生在媒体揭露美军对伊拉克战俘的虐待行为时。在数字化时代，图片可以在几秒钟内传遍全世界。《纽约时报》和《华盛顿邮报》在2004年不同寻常的道歉中，懊悔过分相信政府的断言导致了2003年的（伊拉克）战争。编辑们说，他们没有充分地质疑，他们本应该追问更多的问题。后来，一些报纸报道了美国的秘密反恐计划，小布什政府威胁说要用1917年的《反间谍法》起诉他们。报纸辩称公众有知情权，政府则说它们危及反恐的努力。媒体和白宫再次纠缠不清。直至2006年，所有的专栏——包括保守的共和党人的报纸——都一致谴责政府。无论是白宫还是五角大楼都无法承受长时期的舆论压力。没有什么好的方法可以“管理”新闻报道，真相不断暴露，经常引起公愤。媒体似乎在遵循一种“反弹”模式：最初，媒体接受政府的公告，然后发现自己被误导后，开始变得愤怒和敌对。新闻界是否走得太远了呢？有人已经对媒体攻击所有权威的专横态度感到厌烦。媒体似乎认为自己总是正确的，而政府总是错误的。共和党指责媒体过于自由化。此外，激进人士则批评媒体只听从总统和大公司的。双方的指责都有些道理，但也应该看到，终究绝大部分机构都在媒体的监督之下。报纸在第一时间揭发了克林顿总统的性丑闻。媒体好像在找所有政治家的碴。研究表明，新闻记者和写手的确更倾向于扮演自由派和民主党人，这在有些报道中可以看出，但是电台和报纸的老板，则倾向于扮演保守派和共和党人，并且会打击雇员的自由化激情。广播的访谈很明显地偏向右翼，纪录片制作者则大多是激进的自由派人士。对媒体偏见的指责很难被确证，因为人们可以发现，媒体错怪了所有的政治家，无论是共和党的还是民主党的。小布什的白宫试图严格控制信息，这引起了媒体的不满。媒体在民主制度下的适当角色是什么？它们可以批评到什么程度呢？它们应该揣测处处都有错误行为和不可告人的秘密吗？记者们应该效仿因水门事件闻名的伍德沃德（Woodward）和伯恩施坦而去深挖丑闻吗？由于有最高法院的沙利文原则（Sullivan rule），媒体在很大程度上可以免遭诽谤诉讼，“公众”人物被认为应该对媒体的监督保持公开。这使得许多公众人物感到自己在万能的新闻界面前无能为力和痛苦不堪，也普遍增加了他们对政治的愤世嫉俗的态度。公众对太过苛刻的新闻界的批评也与日俱增。也许美国应该找到一条令人愉快的中间道路。关键术语面对面 登台演说 舆论领袖 关注自我 寡头垄断 精英媒体 通讯社 博客媒体事件 在任者 浪头 交叉压力 非家长主义 电磁频谱 框架 对抗关系 沙利文原则参考文献Alterman, Eric. What Liberal Media? The Truth About Bias and the News. New York: Basic Books, 2004.Bennett, W. Lance, Regina G. Lawrence, and Steven Livingston. When the Press Fails: Political Power and the News Media from Iraq to Katrina. Chicago: University of Chicago Press, 2008.Boehlert, Eric. Bloggers on the Bus: How the Internet Changes Politics and the Press. New York: Simon & Schuster, 2010.Brader, Ted. Campaigning for Hearts and Minds: How Emotional Appeals in Political Ads Work. Chicago: University of Chicago Press, 2006.Buell, Emmett H. Jr., and Lee Sigelman. Attack Politics: Negativity in Presidential Campaigns since 1960. Lawrence, KS: Uni- versity Press of Kansas, 2008.Campbell, W. Joseph. Getting It Wrong: Ten of the Greatest Misreported Stories in American Journalism. Berkeley, CA: University of California Press, 2010.Cohen, Jeffrey E. The Presidency in the Era of 24-Hour News. Princeton, NJ: Princeton University Press, 2008.Fuller, Jack. What Is Happening to News: The Information Explosion and the Crisis in Journalism. Chicago: University of Chicago Press, 2010.Gant, Scott. We’re All Journalists Now: The Transformation of the Press and Reshaping of the Law in the Internet Age. New York: Simon & Schuster, 2007.Geer, John G. In Defense of Negativity: Attack Ads in Presidential Campaigns. Chicago: University of Chicago Press, 2006.Graber, Doris A. Mass Media and American Politics, 8th ed. Washington, DC: CQ Press, 2009.Jones, Alex S. Losing the News: The Future of the News That Feeds Democracy. New York: Oxford University Press, 2009.Kumar, Martha Joynt. Managing the President’s Message: The White House Communications Operation. Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press, 2009.Luyendijk, Joris. People Like Us: Misrepresenting the Middle East. Berkeley, CA: Soft Skull, 2009.Mark, David. Going Dirty: The Art of Negative Campaigning. Lanham, MD: Rowman & Littlefield, 2006.Mindich, David T. Z. Tuned Out: Why Ameri- cans Under 40 Don’t Follow the News. New York: Oxford University Press, 2004.Perlmutter, David D. Blogwars. New York: Oxford University Press, 2008.Pfau, Michael, J. Brian Houston, and Shane M. Semmler. Mediating the Vote: The Changing Media Landscape in U.S. Presidential Campaigns. Lanham, MD: Rowman & Littlefield, 2007.Prior, Markus. Post-Broadcast Democracy: How Media Choice Increases Inequality in Politi- cal Involvement and Polarizes Elections. New York: Cambridge, 2007.Seib, Philip. Beyond the Front Lines: How the News Media Cover a World Shaped by War. New York: Palgrave, 2004.Starr, Paul. The Creation of the Media: Political Origins of Modern Communications. New York: Basic Books, 2004.Wasik, Bill. And Then There’s This: How Stories Live and Die in Viral Culture . New York: Penguin, 2010.West, Darrell M. Air Wars: Television Advertising in Election Campaigns, 1952–2008, 5th ed. Washington, DC: CQ Press, 2009.* * *面对面：通过个人接触而进行的沟通。登台演说：为了个人竞选向听众发表演说（原文为stump，意为树桩，相传古代人们是站在树桩上演讲的）。舆论领袖：当地有名望的、能够影响他人观点的人。关注自我：重视自我体验。寡头垄断：市场由几个大公司所主导。精英媒体：拥有广泛影响力的报纸、杂志，为精英们和专注的公众所阅读。通讯社：为所有媒体服务的新闻机构。博客：网络日志的简称；在线免费杂志，通常是有派性的和另类的。媒体事件：为了迎合报道需要而制造出来的新闻。在任者：已经在岗的官员。浪头：领先者获得更多支持的趋势。交叉压力：对立的政治力量之间的争夺选民之战，经常造成政治冷漠。非家长主义：不扮演监管和引导的角色。电磁频谱：传送广播电视信号的电波。框架：一个新闻故事的基本方向和说明。对抗关系：互相批评和反对，相互之间充满敌意。沙利文原则：1964年最高法院保护媒体免遭政府官员的诽谤诉讼的决定。第10章 利益集团反堕胎团体和提倡堕胎合法的团体直接愤怒地互相对抗。（Karen Bleir/Getty）思考题没有利益集团，民主还能存在吗？在组织利益集团方面人人平等吗？政府是如何创造利益集团的？利益集团及其资金是否过于强大？什么是“政治行动委员会”、“527委员会”和“软钱”？为什么法国人反对多元主义？游说国会比起游说政府部门来，哪一个更有效？利益集团可以绕开民主制度行事吗？2010年，美国人民目睹了两场接连发生的激烈的游说战，一场是关于医疗保健的，另一场是关于财政的。单是医疗保健游说集团就有超过3 300名在华盛顿登记注册的游说者——其中大部分是前政府雇员或国会议员，并且它在两党的竞选官员身上花费了数百万元。其目标是：确保在立法中没有任何对私人、制药公司、医生或医院利益的限制。财政游说紧随其后，其目的在于：保证没有任何伤害银行和投资公司赚取更多钱财能力的规制改革。评论家谴责这种政治中“大钱”的影响，但在民主制中，却没有什么办法可以阻止它。控制这种影响需要限制利益集团对政治过程的介入。谁又能决定哪一个利益集团应该有多大的影响呢？利益集团的理论是：即使身处最完善的民主体制，个人的能力也是微乎其微的，解决的办法就是由志趣相近的人组成一个团体，经过艰难的组织筹备、寻求资金、院外游说的过程后，个人才能获得影响力。由此看来——这是一个多元主义的视角（见第6章）——政治生活的关键之处在于各类组织。这是一种多少有点天真的观点，因为它没有注意到不同的集团拥有极不平等的资源。联邦游说团体目前每年要耗费大约35亿美元的开支。富有的实业公司有更大的影响力，普通百姓力量微弱甚至几乎没有影响。利益集团在多元化的美国尤其强大，但它也是随处可见的，即便是在专制政体下，也有利益集团默默寻求着专政者的支持。什么是利益集团？“利益集团”一词指的是任何试图影响政府的人的集合。有些利益集团昙花一现，有些则长期存在。有些仅对影响特定政策感兴趣，有些则关注广泛的话题。有些影响行政机构，有些影响司法或立法部门，有些仍然只是影响民意。但是所有这些都是试图通过影响政策来促进小团体的利益却不必对公众负责的组织。谁属于利益集团？所有发达的社会都是由许多不同的产业、文化、经济、教育、种族和宗教团体组成的多元化社会。相异的利益导致了不同团体的自动形成。在一个多元化的民主制度中，多种多样的利益集团推动它们自己的主张和观点，创造了一种对立利益的平衡，这在理论上阻止了任何一个团体统治政治系统。这种乐观主义的观点认为，政府政策是多个代表不同人利益的利益集团竞争的产物。关键概念 ◇ 利益集团与政党有何不同？利益集团有些像政党。两者都试图影响公共政策，但利益集团在选举之外施加影响，对公众也不必负责任。政党必须赢得选举。利益集团或许试图影响那些对其主张表示同情的候选人，但候选人总是在政党的大旗下而不是在利益集团的旗帜下进行活动。目标政党的目标是通过选举获得权力。利益集团通常与特殊的项目和事件相关，很少由政府的正式机构来代表。它们试图影响立法者和行政机构。利益集团通常希望获得所有政党的青睐。工业领域的集团就希望同时得到民主党和共和党两方的支持。当然有的利益集团支持某一政党，如全美步枪协会（NRA）就强烈支持共和党候选人。成员性质政党为了赢得选举的胜利，寻求最大可能的支持，会把利益不同的人们都拉入自己的队伍。它们的成员来源自然比利益集团更为广泛。即便是保守的共和党，其成员也囊括美国各个收入群体和职业阶层，它的某些成员甚至比许多民主党人更为自由化。另一方面，自认为是代表所有普通民众的民主党，也欢迎来自社会各个阶层的支持者，包括一些富有的人。利益集团的成员来源就狭窄得多。工会的成员，可能享有共同的生活和工作条件，相等的教育和文化背景。理想主义的利益集团，如环保组织和性别平等团体，可能会从更广范围吸收成员。有些利益集团吸收的成员来自不同区域，如罗马天主教组织和反对堕胎的新教原教旨主义者组织。出于多种原因（包括选票的长度），一个国家很少有超过10个或12个的政党。但是利益集团是没有数量限制的。有些国家，如美国，还鼓励它们的增长。正如托克维尔在19世纪30年代就说过的，“世界上没有一个国家赶得上美国，其社会中的协作原则被如此成功地应用，以至于形成了数量庞大的多元组织体系”。托克维尔仍然是正确的。你只要翻开华盛顿的任何一个电话薄，查询以“国家”开头的名字，就会发现成百上千的协会、机构、组织和委员会。在很大程度上，华盛顿的繁荣归功于它作为首都吸引了大约两万个利益集团。不过利益集团更多地代表中产阶级、下层民众和企业的利益。由于一些利益集团比另外一些利益集团更为富有、联系更为紧密，因此不同利益集团在民主体制中能够发挥的作用并未处于同一水平线上。精英理论认为，如果集团理论真的成立的话，穷人将会组织成团体来从经济中获得更大的好处，但是这些缺少教育的穷人，在建立利益集团促进他们自身利益的过程中行动缓慢。富裕的人和受过较好教育的人则更有可能参与政治，包括组织和运作利益团体。处于社会底层的公众，没有多少组织来代表他们的利益，因此他们可能在政治体制中采取爆发性行为。他们的怨恨情绪爆发出来，可以像1789年法国大革命攻占巴士底狱的风暴那样突然发生。在20世纪60年代，美国市中心平民区的暴乱反映出与种族相关的贫穷在非裔美国人中所引发的愤怒情绪。黑人区的暴乱，并没有对商业、工会或者其他组织的权威产生挑战，它们照旧行事。并不是社会的所有方面都可以有效地形成和利用利益集团。利益集团和政府利益集团试图影响政府决策。但是，如果是在那些政府比较虚弱的地方呢？阿富汗基本处于无政府状态，政府的法令几乎很难延伸到首都喀布尔以外的地方。在这里有很多的团体：部落、宗族、军阀、鸦片种植者和塔利班组织。在墨西哥，与毒品相关的犯罪活动是主要的经济活动，并且导致了武装的利益集团产生。那些我们在第4章中曾提到过的比较脆弱的州以犯罪和政治互相渗透为特点。并不是所有的利益集团的活动都是好的且和平的，这取决于利益集团在法律体系内运作的意愿，就像那些所谓的强势的州那样。利益集团假定有一个值得去影响的政府存在。实际上，往往是政府制造了许多利益集团，因为它们与政府的项目密切相关。政府有农业项目，所以产生了农场主游说团体；政府有教育项目，所以形成了教育方面的利益集团；政府曾进行过战争，所以有了退伍军人联合会。关键概念 ◇ 政府如何制造利益集团1938年，作为罗斯福总统走出大萧条计划的一部分，国会创造了联邦国民抵押贷款协会——也就是被人熟知的房利美——来包销家庭贷款并且鼓励房屋购买和建造。1968年，国会使得房利美私有化，把它转化成了一个正规公司并通过购买银行抵押物和变卖证券来营利。为了确保这个重要的“间接抵押市场”的竞争，国会在1970年又创造了联邦住宅抵押贷款公司（房地美），同样是一个私有化的并且和房利美有着同样作用的组织。成群的房地美和房利美的说客确保国会能持续支持这两个抵押巨头。“斗智斗勇”这个词描绘了房利美和房地美在抵押生意中的游说过程。在2008年房地产市场的发酵中，国会迅速将无限制纳税人的钱授权给房地美和房利美，这也被认为是“大到不能倒”的行为。许多人批评这种紧急行为将风险转嫁给纳税人而房利美和房地美照样保持盈利私有化。这样的环流是普遍的：国会创造了一个项目，这个项目创造一个利益集团，这个利益集团为了保持国会的支持而运转。美国农业补贴是大萧条时代帮助困境中的农民的，现在每年要花费数十亿美元，大部分被用于和农业综合企业合作，但是很少有人想去削减它。由于利益集团的影响，这些项目一旦开始就很难终止。一旦政府开始资助某件事情，受益的利益集团在强烈的金钱利益驱动下会要求该资助项目持续下去。正是由于政府变得越来越庞大并且资助了更多的项目，利益集团数量才激增。现在，几乎每一个美国政府部门都有一个或更多的利益集团在旁边监督着，希望得到更多的利益，或是修改规则，使自身变成一个正式机构。教育和能源部门便是在这种环境下产生的，里根总统曾誓言要废除它们。但是他也未能做到，因为利益集团和政府紧密结合在一起，并且有些是政府创造出来的，它们的权力太大了。有时，利益集团还参与政府的立法和执行过程。在英国，国会的“利益成员”们就是那些公开代表某些产业和工会利益的人。这种状况并没有引发不满，并且被认为是极其正常的（相反，私下里给政府施加压力的行为，被认为是“庸俗的”，甚至是一件丑闻）。在瑞典，利益集团的势力相当大并且很有权威，负责制定大部分法案的皇家委员会，就是由政府官员、立法者和利益集团的代表组成的。当一项计划草拟好后，会交给各个相关的利益集团进行评议，瑞典政府中负责农民和工人福利的机构，由各自的农民组织和工会来管理。一些学者把这叫作法团主义（corporatism），意思是利益集团具有政府的功能。在瑞典，商会、工会的代表和内阁成员经常会面，讨论决定某些重大的公共政策。批评家们认为，这种过于亲密的关系已经完全超越了国会的民主制度。关键概念 ◇ 对抗性力量多元主义的一种理论认为，没有哪一个利益集团能够垄断权力，因为总是有一个或数个集团与之竞争。商会受到工会的牵制，犹太人团体受到穆斯林团体的牵制，反对进口的企业集团受到支持进口的企业集团的牵制，制药公司受到退休者联合会的牵制。多元主义者认为，正是这种平衡使我们的政体更为自由、民主。但平衡总是存在吗？正如其他国家一样，美国的工会成员数量锐减，比商会的力量要小得多。电力和石油企业组成强大的院外游说集团，面对的是3亿消费者，后者却没有这样的集团来为之代言。由大保险公司、医院、医生组织、医院雇员和医药公司参与的医疗改革斗争每天要花费140万美元来游说。2010年的法案只针对私人而没有对公共医疗加以规定，因为保险行业的阻止。而在消费者群体中，为他们代言而从事健康、医疗管理的团体的力量却小得多。理论上存在的相互制衡的力量并不意味着现实中一定存在。取消抵押品赎回权的风波席卷美国房地产市场，美国人对国会施加压力，促使其找出错误主体。抵押、银行业和金融产业的影响受到攻击。（Mark Avery/Corbis）作为利益集团的官僚机构政府和利益集团的关联还有另外一个非常重要的途径，只不过经常为人们所忽视：官僚机构成为最大的和最有力量的利益集团之一。公务人员并不仅仅是被动的法律执行者，他们在制定和执行法规的过程中也有自己的意愿在其中。许多法案源于特殊的官僚机构。摆在立法委员面前的数据和材料，许多都来自行政部门及其机构。在日本，大权在握的经济产业省（METI）官僚常常告诉日本国会（Diet）立法的内容。官僚体系发展出了自己的利益。他们认为自己的任务非常重要，每年都在要求更多的预算和更多的雇员。一位职业文官怎么可能会建议取消自己的部门呢？曾有人认为，利益集团是社会和经济的分支。这种论断仅仅部分正确，因为它还是政府的分支。用霍布斯的话来说，政府和利益集团是一对双胞胎。政府部门越多，利益集团就越多。认为所有的政治体系中都有利益集团的存在，这只是说出了一部分事实。因为不同政治体系中的利益集团以完全不同的方式运作。制约利益集团的一个核心要素是政府。这里我们可以对第6章中关于多元主义的讨论进一步细化。多元主义并不仅仅取决于既存的利益集团（它们试图来影响政府），还取决于政府在多大程度上允许或鼓励利益集团发挥作用。有效的利益集团政治文化利益集团在具有本地自治和建立协会传统的多元化社会中兴旺繁荣。利益集团在那种多元化薄弱的社会中生存往往很艰难（详见下栏中法国的案例）。美国人、英国人和瑞典人比法国人、意大利人和墨西哥人更倾向于参与自愿组成的团体。受教育程度高的人更有可能归属于某个利益集团。并不是所有的团体都是和政治相关的，但是即便是非政治团体，通过成员之间的讨论也会具备一定的政治影响力。对自行车俱乐部的成员来说，当他们支持公路自行车赛时，就与政治发生了关系。在有着诸多联合团体的社会中，人们拥有程度更高的政治潜力和能力。有些人担心，美国人结社的倾向开始下降（见第7章）。法国的反多元主义美国和英国高度多元化。在这两个国家，利益集团的行为是可接受和可取的，院外游说也被认为是健康的民主政治中的正常行为。而在法国恰恰相反，尽管存在利益集团的行为，但人们仍然不赞成它的存在，甚至认为它有一点肮脏。法国继承了几百年来的中央集权、父权主义的政府。它过去习惯于由巴黎的各部设定国家的目标，指导国家的经济。从更深层次看，哲学家卢梭在法国人的思想领域中仍然占有重要位置。他认为，让“部分人的意志”来玷污或扭曲“公共意志”的行为不能存在，而“公共意志”就是全民族想要的东西。卢梭这里假定存在的“公共意志”，多元主义者拒绝承认这一点。相应地，利益集团被视为企图滥用或歪曲国家利益。法国官僚机构的精英很少关注利益集团，认为那是“不客观”的组织。与英国和美国相比，法国的利益集团是在一种不自然的、很艰难的环境中运行的。“大钱”的增多金钱或许是利益集团获得成功的最重要因素。如果有足够的金钱，利益的实现几乎不需要集团行为。对于通过选举来使支持它们观点的候选人当选的利益集团来说，金钱具有特殊的重要性。大多数的民主国家都意识到，金钱与候选人之间过于密切的关系存在着危险，我们可能会拥有一个“金钱买来的最好的国会”，但2009年美国最高法院取消了对企业直接捐赠的限制。这是从影响力购买到腐败的很小的一步。支持政府补贴政策的候选人当选后，美国的花生、糖业、谷物、棉花种植者获利良多。医疗保健和金融产业对两党来说都是最大的竞选贡献者，并且也受到了足够的重视。用加利福尼亚州政治教父耶西·昂鲁（Jesse Unrnh）的话来说，“金钱是滋养政治的母乳”。很多国家尝试过不少改革。日本的改革者们试图打破“金钱政治”，那是极端依赖利益集团的政治——大企业、银行、农场主，甚至是黑社会——但是直到目前也没有成功。德国和瑞典对参加大选的政党提供了几乎所有的公共财政支持。到1977年才建立民主制度的西班牙，根据选举之后选民投票的数量和赢得的议席来给政党相应的补贴。有些国家——英国、法国和德国等——试图限制竞选的费用。美国不愿意用公共财政支持竞选，理由如下：首先，美国高度强调自由。根据最高法院对宪法第一条修正案所作的解释，使用金钱是言论自由的一种形式。如果一个人愿意把自己的钱给某个候选人，那是一种政治表态。其次，美国的竞选比其他民主国家更耗时、更费钱，这是虚弱的分权制政党和特殊的提名制的结果。在西欧，选举过程更短、更便宜，因为他们的政党已经安排好了候选人及纲领。最后，在前两个条件的基础上，美国的立法者无法找到一种以公共财政来支持竞选的模式，以使其可以按照人们的意图真正地发挥作用。一些改革的努力反而产生了负面的“不可预知的后果”。某些个人和政治行动委员会对政党或利益集团的捐赠，并不直接用于候选人的竞选活动。这类不受控制和无限制的软钱（soft money），使得政党和利益集团在竞选中可以利用“议题广告”（issue ads）来打击对手，而且不用提自己支持的候选人的名字，从而有效地回避联邦法律中的“故意”条款。“软钱”导致了政治竞选中负面广告的增多。例如，在2004年，一个明显属于共和党的特别成立的“快艇委员会”（Swift-boat committee）做了一个电视广告指控约翰·克里夸大了他的战争英雄主义。 2008年，一个名为“前进组织”（MoveOn.org）的委员会（所谓的“527委员会”之一），很明显是倾向民主党的，无限制地制作攻击共和党的广告。2002年，经过艰苦的斗争后，麦凯恩—菲因奥德改革法案终于获得通过。2003年，最高法院把它列入了宪法。这样做有许多人欢呼，但是到了2004年，它就变得不切题了，问题在于三个方面：第一，该法案并不具有真正的限制意义。个人可以直接给总统候选人捐赠2 000美元，给国家级的政党捐赠25 000美元，给州一级或地方的政党候选人可以捐赠的数额更多。第二，许多有希望获胜的总统候选人往往不再愿意从公共财政中获得资助——那样必须在政府规定的最大限度内行事——而是倾向于成立属于自己的基金会（现在很多通过网络途径实现），这样就没有什么限制了。第三，财力雄厚的竞选组织与候选人没有正式的联系——在税收编码后出现的所谓的“527委员会”——在具体问题上可以花费大量的金钱，并且明显地倾向于某一方。“527委员会”在运作时比政治行动委员会受到的限制要少得多。很明显，当改革者或法律试图限制政治中的金钱时，政党和候选人总会联合起来予以反对。1907年，作为对其前任总统麦金莱时期“金钱政治”的回应，西奥多·罗斯福支持了第一次改革尝试——《蒂尔曼法案》，它禁止大公司提供政治献金。这一法案看上去很好，但其实毫无作用。有些批评者担心，金钱政治已经超出了人们的控制。拥护者说，这仅仅是多元主义民主在正常运转，并且这些钱与整个美国的财富相比算不了什么。对于利益集团以及金钱政治能做些什么呢？有的人建议，应该走欧洲模式，那里政党组织得很好，竞选时间不长，花钱相对较少。但美国的提名和选举系统与之相差甚远，并且欧洲的利益集团也同样给自己中意的候选人以大量的金钱（有些还是私下的）。从公共财政中对所有候选人进行资助——总统提名人选至少能够得到5％，这是在联邦财政中获得认可的——费用将会非常昂贵。许多美国纳税人并不愿意把自己所纳的税款用于支持总统的竞选运动，即使这并不会给他们造成什么损失。在可以预期的将来，美国政治中利益集团和候选人之间的联系还无法打破。单一问题利益集团的出现在利益集团的影响力中，也许仅次于金钱的重要因素就是它关注问题的强烈程度。恰当的问题，可以动员上百万的人，赋予利益集团以凝聚力和责任感，并增加捐赠的数量。美国的利益集团一直有追求这个或那个理想目标的传统，但是20世纪70年代出现的单一问题利益集团（single-issue groups）改变了美国政治。一般来说，利益集团对有关问题总是会关注于好几个侧面，因为它们的利益是围绕几个项目或几个政府部门。工会组织试图在社会保障、医疗保险、教育、进口和关税以及统计失业率的方法等一系列问题上说服政府。劳联—产联（the AFL-CIO）在华盛顿有长远的、广泛的利益要维护。对其他的一些商业利益集团（如美国企业联合会）来说，情况也是一样。但是单一问题利益集团仅仅关注一个问题，而且程度非常深。一般而言，它们的问题都是道德方面而非利益方面的，因此很难折中妥协。最著名的单一问题利益集团是反堕胎或生命权运动。1973年，最高法院判决，州不能武断地限制妇女堕胎的权利。许多罗马天主教教徒和新教原教旨主义者极为震惊，因为他们笃信生命开始于怀孕的那一刻，而流产无异于谋杀一个生命。“赞成生命”运动的成员，反对联邦或州的医疗资金用于堕胎，他们还希望修正宪法，宣布堕胎为违宪。反对他们的是“赞成选择”运动的成员，许多与妇女运动是相关联的。女权主义者认为，是否堕胎是妇女个人的私事而无关他人，这种选择的权利成为妇女掌握自己命运的一个组成部分，从而也是妇女从第二等级地位解放出来的一个重要部分。反堕胎者使得许多参议员和众议员的日子非常难过。他们对议员们在税收、工作、国防等方面的立场并不关心，唯一关注的仅仅是他们在堕胎问题上的态度。他们要知道，该议员是赞成还是反对堕胎，而那种模棱两可的中立态度——议员们面对容易引起争议的问题所惯常采取的权宜之计——是不存在的。试想，你怎能在堕胎问题上保持“中立”呢？许多选举的结果取决于堕胎问题。同时，“赞成选择”运动的力量也组织起来，甚至发展成暴力，去抵消“赞成生命”运动的力量。2005年特丽·夏沃的案件中，对于是否中断这个昏迷中的女人生命，也引起了“赞成生命”运动支持者的关注。其他的单一问题利益集团也出现了，比如在公立学校中设立祈祷仪式的问题、同性恋者的权利问题。这和上面提到的堕胎问题都可以归结为“道德问题”。此外，在约翰·肯尼迪、罗伯特·肯尼迪和马丁·路德·金被暗杀的影响下，枪械控制也成为一个主要的关注领域。强大的全美步枪协会反对支持枪械控制的组织。上面的所有议题都使竞选者很难受，他们希望选民就自己更广泛的立场来进行判断，而不是局限在一两个难以折中的议题上。规模和成员显然，组织规模和成员支持的程度可以给利益集团带来政治影响力。美国最大的、发展最迅速的利益集团是美国退休人员协会（the American Association of Retired Persons, AARP），其拥有4 000万成员（占美国人口1/8），其中大多数人都受过教育、富有影响力并积极致力于维持和增进社会保障和医疗保健。两大政党都宣称要保留这两个庞大的项目。这个协会跺个脚，国会山也要抖三抖。不过规模并不是使利益集团拥有影响力的最重要因素。金钱以及集团活动的强度常常超过规模的力量。拥有充足资金的美国—以色列公共事务委员会（American-Israel Public Affairs Committee, AIPAC）得到许多福音派教会成员的支持，以保证国会支持以色列。全美步枪协会非常成功地与枪支管控法律作斗争。美国退休人员协会、美国—以色列公共事务委员会和全美步枪协会这三个利益集团被认为是华盛顿最有影响力的团体。如果所有因素都是等量的，一个大的利益集团当然会比小的利益集团有更大的政治影响力，可惜这些因素并不是等量的。