从一开始，美国人就为联邦政府的合适角色而进行争辩，担心“分离主义”会损害联邦。这种情况的确出现过。南方各州对“州权”的坚持，在林肯总统废除奴隶制时爆发出来，并导致内战。在20世纪60年代，最高法院有争议的裁决引发了要求限制联邦法院权力的斗争。有些人坚持认为，权力过分集中在华盛顿是对联邦制和个人自由的威胁。但与此同时，地方政府和公众依然依赖着一个强有力的联邦政府来帮助其解决那些复杂——有些是昂贵——的难题。联邦主义并不是一个轻易可以维持的制度，对于那些地域广阔、分离倾向严重的国家也不是一个很好的解决方式。看看下面这些例子吧。原苏联的联邦制 在字面上，原苏联是一个高度分权化的联盟：其15个加盟共和国拥有退出联盟的权力。在实践中，在共产党的严密控制下——尽管有时也高度依靠当地的领导人（如格鲁吉亚、乌兹别克等）——它们服从莫斯科的命令。很少有人能想到，在苏联集权化的外表下面也隐藏着持久的分裂运动。尽管戈尔巴乔夫彻底摧毁了地方民族主义的力量，但当他在20世纪80年代后期推行公开化政策时，许多苏联的共和国开始疾呼独立，特别是立陶宛、拉脱维亚、爱沙尼亚等波罗的海国家，它们是1940年被斯大林强行合并到苏联的。1991年苏联解体后，所有15个共和国都宣布独立，这是莫斯科方面不想看到的。现在俄罗斯从经济方面或者军事方面致力于重建所谓的“近邻国家”，正如在格鲁吉亚的那样。原苏联留下的真空由俄罗斯联邦来填充。它由89个自治共和国、地区甚至城市组成，均与莫斯科签订了联邦条约。有些地区，有超过一百个民族聚居，它们拒绝签订条约并宣称自己是独立的。在北高加索地区，绝大多数穆斯林从来不愿接受莫斯科的统治，现在有些地区正试图分裂出去。莫斯科担心，一旦承认车臣独立，就会激发其他地区的独立浪潮。普京总统为维持中央的控制力，建立了几个特别区，由前安全警察部队的头目来进行管理。三大前共产主义联邦——苏联、南斯拉夫和捷克斯洛伐克——能否建立起真正的联邦体制以避免国家解体？还是从一开始就注定了分裂的命运？这些共产主义国家似乎解决了“民族问题”，但一旦丧失权力后问题又重新暴露出来。原南斯拉夫的联邦制 南斯拉夫成立于1918年，是一个新的而且某种程度上是人为建立的国家，其组成部分很少感到满意。在二战期间它就分裂过一次。当时德国占领军建立了一个独立的克罗地亚并逐步扩大地盘。克罗地亚的纳粹分子屠杀了约30万在当地居住了好几个世纪的塞尔维亚人和其他民族的人。这一后果在20世纪90年代爆发出来。与纳粹作战的共产党游击队认为联邦制是解决问题的好途径。在特立独行的共产党人铁托的领导下，南斯拉夫的联邦制让它的六个共和国真正管理地方事务，并都向议会输送同等数量的代表。南斯拉夫国民会议主席团中，每个共和国都有一名成员。这种超联邦的建构，并没有能够安抚地方民族主义者，反而引发了分离倾向。每个共和国都要求拥有自己的铁路、钢铁厂，并控制自己的经济。在铁托的统治下，共产党和安全部队可以维持南斯拉夫的统一，但1980年铁托死后，共和国就开始走上分裂道路。铁托要为南斯拉夫发生的血腥行为而负责，因为他设计了一种无效的联邦体制并最终走向分裂。南斯拉夫是制度选择失败的一个例证。斯洛文尼亚和克罗地亚于1991年宣布独立。第二年，波斯尼亚宣布独立。塞尔维亚军队大规模地实行“种族清洗”，屠杀了好几千人。1995年，由美国提出、北约执行的和平协议使波斯尼亚的局势平静下来，但是科索沃（一个塞族省份）的阿尔巴尼亚人又在谋求独立。1999年，美国发动的空中打击使科索沃的塞尔维亚人免遭集体屠杀。现在，波斯尼亚和科索沃都处于北约的保护下。此后，即使是微小的黑山也于2006年脱离塞尔维亚，选择独立。加拿大的联邦制 加拿大是一个同样有着强大离心倾向的联邦国家。正如我们将在第7章中提到的，英国允许讲法语的魁北克人保留自己的语言。这些亲法的人变成二等公民，比其他加拿大人更为贫穷并且受到歧视，因为在几乎所有的私人和政府事务中都使用英语。在20世纪 60年代，魁北克人党开始兴起，试图将魁北克从加拿大独立出去。为了安抚他们，渥太华的联邦政府在1969年使加拿大成为双语国家，英语和法语拥有平等的权利。魁北克人党并不满足，他们要法语成为魁北克唯一的官方语言。为了联邦——由于地方政府可以否决中央政府，联邦看起来像是一个邦联——的统一，渥太华和地方政府经过艰难的谈判，通过了两个新的联邦条约（1987年在米奇湖，1992年在夏洛特敦），但随后都被否决了。其障碍在于条约确立了魁北克作为一个“独立社会”的分离地位。魁北克人认为这还不够，但其他加拿大人认为这些已经很过分了。魁北克的分离运动现在减退了，即便加拿大人仍在为联邦制而争吵，加拿大似乎还结合在一起。实行联邦制是很困难的。上面讨论的三个案例提醒我们，联邦制并不能包治百病。如果联邦的组成部分存在太大的差异——文化、经济、语言或历史——那么联邦体系可能无法将它们结合在一起。一种共享的政治文化，就像美国、澳大利亚、巴西、德国那样，会有很大的好处。将其作为基础之后，中央政府和地方政府还必须保持权力的平衡。美国仍然在寻找一种适当的平衡方式。选举制度选举制度是一种非常重要的制度选择。它有助于决定政党的数量、形成稳定的政府以及公民对政治形成兴趣的程度。目前存在着两大类型的选举制度及其诸多变体。单一选区制最简单的选举制度是英美的“单一选区制”（single-member district）。在这种制度下，一个选区的代表只有一人，他获得多数选票（不一定要过半数）便可成为整个选区的代表，这叫作“多数获胜的单一选区制”或“胜者全得”（first past the post, FPTP）。这种制度使利益集团和政治派别组合成两个大的政党。如果有四个政党分别获得25、 25、24、26个百分点的选票，那么最后一个政党将赢得整个选举。在这种情形下，意识形态方面分歧不大的两个失败的政党，会立即认识到结合在一起对于它们赢得下一次选举是很有利的。当这两个政党联合并取胜后，另两个政党也将被迫合并。这就是明确的信号：要么合并，要么失败。威尔逊能赢得1912年大选，就是因为西奥多·罗斯福使共和党走向分裂。实行单一选区制的国家容易形成两党制。在这种制度下，第三党确实而且能够存在，但没有多少获胜的机会。它们只是作为大党的反对群体和压力团体而存在。英国的自由民主党能够获得近1/5的选票，但由于这些选票非常平均地分散在整个国家，所以它们能够获得的席位很少。单一选区制对第三党一点也不仁慈，但加拿大和印度是个例外，这两个国家省一级政党的集中允许大量政党存在。单一选区制的优点 “胜者全得”的政治制度使政党集中于政治谱系的中心，因为这是选民集中的地方。这有助于遏制极端主义的成长。如果政党领袖偏离了主流的观点，该政党就会在选举中失败，选举之后，这位领袖也将被替换。1964年保守的戈德华特（Goldwater）领导的共和党、1972年自由派的麦戈文（McGovern）领导的民主党、 2001年威廉·黑格（William Hague）和2005年迈克尔·霍华德（Michael Howard）领导的英国保守党，都发生过上述情况。正如我们将在第8章中看到的，在大多数民主国家，民意排列成一条“钟形”曲线。离中心太远的政党将会受到惩罚。这种制度也使一个政党在国会里占据多数——它因此而被称为多数主义制度——不太容易出现政党联盟。在单一选区制下，胜利是被放大的。比如在2010年，英国保守党仅拿下36％的选票却取得了国会47％的议席。记住，单一选区制下的议席与选民的支持率是不成比例的。选民当中很小一部分人选择的改变，可以导致很多议席的转移，足以形成议会里新的多数派和新的政府。在宪法明确要求实行权力分立的美国，经常是一个党执掌白宫而另一个党执掌国会，这削弱了该种制度的优越性。单一选区制的缺陷 单一选区制在议会里创造了一个多少有些人为色彩的多数，这使得统治变得更容易，但是因此也无法公正或准确地反映民意。在每个选区里胜者全得。失败的政党，即使获得了49％的选票也得不到代表权。感谢计算机，美国的州现在都经过了精心设计——有些选区的形状非常怪异——这样一来，对一个政党或另一个与之非常接近的政党或其他不可预见的党派来说，435个众议院议席中将近有400个是“安全的”。单一选区制教给政党坚守中间路线的黄金定律。这可以使政治很安全，但很乏味。两大政党经常没有什么区别。这会引发选民的厌烦，也有助于解释美国选举中的低投票率。欧洲的多党制拥有较高的投票率，部分是因为选民可以从一个更为有趣的政党菜单中进行选择。比例代表制比例代表制（proportional representation, PR）建立在多名选区代表的基础上。也就是说，一个选区向国会输送数名代表，而不是只有一名。在荷兰和以色列这样的小国家中，整个国家就是一个大的选区。在瑞典，一个选区是一个郡，西班牙则是一个省。如果该选区有十个议席，每一政党都会提出十名候选人。选民在政党中进行选择，政党所得议席与选票比例是对应的。如果一个政党获得了30％的选票，它就会把前三名候选人派到国会。获得20％选票的政党，可以派出两名候选人。但是很少有选票是如此精确的。一个政党可能在七个议席的竞争中获得42％的支持率。它将得到4.62个席位吗？你如何把半个人送到国会去呢？最普遍的是“东特计算公式”（d’Hondt mathematical formula），它以牺牲小政党的代价使大政党获得更多的议席。瑞典通过全国范围内的统筹来消除数字上的不协调。它在28个选区中只选出 349个席位中的310席，剩下的39个席位通过政党在全国所获支持率的比例来进行分配，以修正误差。为了尽量减少分裂主义、滋扰行为、极端主义政党的问题，比例代表制要求政党必须获得一定百分比的选票方可获得席位，这被称为“门槛条款”（threshold clauses）。德国和波兰要求一个政党必须在全国范围内获得至少5％的选票，瑞典和意大利则要求必须获得4％的选票。比较研究 ◇ 法国和德国的变体法国也实行单一选区制，但是有所不同：它是两轮投票。很少有候选人能在第一轮投票中赢得绝对多数（必须超过50％，这和英美国家的简单多数不一样），所以那些至少获得1/8以上支持率的候选人不得不参加一个星期后的第二轮选举。这一次只要获得简单多数即可赢得选举。根据政党之间事先的协议，有一些候选人会退出选举，并劝说其支持者投票给立场与他们相近的候选人。所以在大部分第二轮选举中，只留下两到三位候选人。法国的第一轮选举有点类似于美国的初选。德国的选举制度基本上是一半实行“胜者全得”，一半实行比例代表制。在一场分开的投票中，德国人既选择单个人来代表其选区，同时又选择一个政党按其得票比例来代表州。联邦议会中的全部权力分配由第二次投票来决定，也就是对政党的那次选择，所以席位总是和选票成比例的。另外一半席位，是给在选区竞争中的328个胜利者保留的。德国分投代表制的影响是产生了准两党体制（在第11章中讨论）和极强的政治稳定性。该制度是对比例代表制的改革，是二战后设计出来的用来防止微弱而不稳定的魏玛体制——将整个国家当作一个大选区的比例代表制——的缺陷。在20世纪90年代，意大利、新西兰和日本都采纳了德国式的混合制，在国会选举中将单一选区制和比例代表制结合起来。比例代表制的优点 比例代表制意味着一国的立法机关能够准确地反映公众的意见和政党的力量。政党不会像在英美体系中那样，为争夺中间选民的需要所控制，因此可以更清晰地表达出自己的意识形态和原则，因为它们不必取悦于所有人。如果人口中的一小部分——在以色列就像2％这样低的比例——确实信奉某些东西，他们也可以组成政党并获得一到两个席位。他们不会被迫联合成强大的政党并淡化自己的观点，就像在胜者全得制度中那样。比例代表制的缺点 比例代表制对于政党分裂没有多少办法，因此经常产生多党制。不过这种趋势正在消减，两大党制已经在比例代表制中出现。瑞典和西班牙有一到两个大一些的政党，再加上一些小党。它们的政治系统并未被严重分裂。另一方面，以色列就为政党的分裂所困扰，大约有15个政党被选进议会。如果比例代表制中的主要政党获得少于半数的席位，它就必须与其他政党结成联盟。这种联盟通常是不稳定的，而且不能在重大问题上形成决策。如果一个政党足够强大并能单独执政，体制就会相当稳定。而英美制度则把权力赋予一个几乎自动产生的绝对多数，从而能够保证稳定。所以在2010年的英国大选中，虽然没有政党夺取多数议席，但也会形成一个政党联盟（保守党和自由民主党）。国家和经济政府如何能够最好地促进百姓的经济和社会福利呢？国家面临着两个问题：（1）应当归国家所有或监管的经济是多少？（2）有多少国家财富应当用于再分配以帮助社会上较贫穷的部分？对问题的回答产生了四种提高普遍福利的方法：自由放任、福利国家、政府统制和社会主义。这就形成了很多政治学家都爱用的四格图（见图4—1）：图4—1 政府统制、社会主义、自由放任和福利国家在自由放任体制中，政府拥有很少或没有产业，以福利计划形式出现的再分配也相当的少。正如我们在第3章研究的那样，这些国家都是亚当·斯密的追随者，也是托马斯·杰斐逊的信奉者，认为任何政府对经济的干预都会降低增长并最终减少繁荣。这种理论认为私有企业和个人进取心造就了国家的自由和繁荣。福利国家也很少或没有自己的产业，但要通过财富的再分配来帮助那些境况较差的人。一些以“社会民主主义”闻名的西北欧福利国家通过健康保险、儿童照料、工作培训、退休基金等形式为国民提供一个“从摇篮到坟墓”的照顾。为了支付这些开支，它们征收世界上最高的税收，例如，瑞典和丹麦的税额超过国内生产总值的一半。尽管如此，它们的产业几乎全都是私有的并按资本家的方式来经营。政府统制是一个早于自由放任的古老体制。在该体制中，国家（指全国性政府）是头号资本家，拥有并经营许多主要产业，却一点也不提供福利救济。政府统制开始于法国国王为了法国的财产和权力建立一个强大的中央集权的国家来监督企业。政府统制，有时用法语称之为国家社会主义（étatisme），包括国家对铁路、钢铁、银行、石油等其他大企业的所有权。中小企业都还留在私人手里。政府统制在很多欧洲和拉丁美洲国家流行一时。法国、巴西、智利和墨西哥都曾是政府统制体制，但现在都在改革。很多发展中国家追随这种模式，因为它们认为只有政府才有资金、办法和能力创建新产业。但经济成效说明国有企业是低效率的，因为它们是由官僚运营的而且缺乏竞争，它们经常亏本经营而不得不依靠国家财政的补贴。社会主义体制是政府拥有绝大部分生产资料，代表全社会来运营经济。在实践中，各国政府倾向于把这四种体制的因素结合起来。就连基本实行自由放任的美国也有福利政策以及被诟病的对金融巨头的援助。问题从来没有得到过解决，国家经常改变它们的组合。在今天，我们看到在东欧、法国和拉丁美洲存在着一股大规模转变国有产业的现象。像瑞典这样的福利国家，已经感觉到过于慷慨的福利和过高的税收造成的困境了。美国人的一个基本看法是政府应当保持小的规模。然而，在世界的其余大部分地方，国家权力被当作自然的和好的东西而接受。例如在法国，一个强大的国家创始于15世纪的路易十一，在17世纪路易十三和黎塞留大主教手里得到扩张，并将它灌输到法国人的意识中，后来扩展到欧洲的大部分地方。这种法国式的强国家监督经济和教育、征收捐税、修建公路和运河以及建立常备军。经过专门学校培训的知识精英管理着这个国家。这些看法在20世纪流行并一直延续到今天。在1870—1871年被德国打败后，法国精英们把国家当作现代化的工具。巴黎的政府试图建立一个统一的和团结的国民体系，把“农民转变为法国人”。一个集中的学校体系消灭了方言，打破了停滞的农村传统，并把优秀分子吸收到大学中来。国有产业把法国变为一个经济强国。在二战中再次被德国人打败后，法国精英们再次运用国家权力使法国实现现代化。这行得通吗？法国的确在很大程度上实现了现代化，但这是最快或最有效的方式吗？英国和美国在历史上更为先进，而其政府监管却最少，让自由市场的竞争精神来做这件事要快得多、容易得多。（当然，这个比较不公平，英国和美国没有与一个强大的、向外扩张的德国为邻。如果它们有的话，政府的作用可能会更为强大。）另一个国家指导现代化的例子是日本。随着1868年的明治维新，东京将不同的工业分派给武士家族，为其提供资金，并要它们模仿西方最好的东西。经过一代人的努力，日本在“富国强兵”的口号下从竹器时代进入了钢铁时代。第二次世界大战后，财务省和通产省（MITI）通过把银行贷款引向发展中的工业、抵制外国竞争及用日本产品占领世界市场来指导日本经济的腾飞。在我们说政府对经济的指导不起作用之前，我们最好解释一下为什么它在日本还管用。当然，日本人有着完全不同的和更为合作的文化。一个美国的MITI在我们的经济和态度的背景下可能不会起作用。国家真的是或应当是现代化的工具吗？政府应该通过提供计划、建议、广泛的产业合作、保险和贷款来监管经济吗？传统的美国式回答是“不，它只会把事情弄糟”。欧洲人和加拿大人对美国必须经过激烈争论才能通过的医疗改革感到惊讶，因为某些事情是他们几十年前曾做过的。即使在美国，我们注意到联邦政府通过取得大面积的土地、让移民者定居下来、给予铁路优先通行权等措施，一再刺激经济向前发展。20世纪30年代，田纳西河流域管理局为美国的落后地区带来了电力并控制了洪水。2008年，对大型金融机构的援助为保守派所厌恶，但大部分人认为这是必要的。美国也同样把国家当作现代化的工具，并且仍然利用联邦项目来促进产业的发展。现代政治的一大问题是：我们到底需要多少政府的干预？怎么做 ◇ 资料来源资料来源——你获得事实、数据、引文和观点的地方——非常重要，是教师要检查的第一件事情。好的资料来源于专业书籍、学术论文或权威期刊。差的资料来自于普通的或不确定的东西，比如课本（千万不要把你正在用的课本作为资料来源）、百科全书（包括维基百科）、词典和流行报刊。要引用某个东西，在句号之前用圆括号标出，把作者的姓放在前，年代放在后，中间不用括号，如：（Smith 2010）。谷歌和维基的搜索引擎很好用，但很少能给出完整的内容。很多网站只是广告和宣传。大部分都太流行和狭隘而很少提及往年或他国发生的事情，它们还欠缺历史和比较的视角。因此，你仍然需要专著和论文。学者们把资料来源划分为两类：原始资料和第二手资料。原始资料是未经他人大脑过滤的直接材料。它可能引用2008年总统候选人贝拉克·奥巴马的话（琼斯2009）。它可能是某个报告中的统计表（World Bank 2007, 274-275）。它可能是你自己对大学生的调查。第二手资料包括他人的成果、思想或观点。它可能是网站上一篇关于美国占领伊拉克的文章（Berry 2006）。它可能是学者解读世界银行的图表（Adams 2007）。拿足球比赛来作类比，哪一个更好呢——是你自己观看比赛（原始资料）还是听体育解说员的描述（第二手资料）？教师们通常都喜欢原始资料。一篇论文应当包括从官方文件来的原始数据，比如小布什对美国环保署预算的削减（Williams 2005）。另外，Williams对这次削减的评论是第二手资料。同一资料来源被引用两次并不表示是两个资料来源。每一个资料来源应该出自不用的书或文章。如果你有大量好的资料来源，即在五页纸的论文中有十个，老师们会印象深刻。如果你引用了特定的事实或摘录，要注明页码（Thompson 2001, 247）。在图书馆的参考书目部分，有各种办法可以加快开始查找的速度，大部分是在计算机上。纽约时报索引期刊文献读者指南社会科学索引出版信息服务中央情报局世界真相全书存档事实词汇索引理论索引第一搜索要研究行政—立法关系（国会、白宫、新法律、预算），部分好的参考资料包括：每周和每年出版的《国会季刊》，最好的是每一个总统任期一本的《国会与国家》。要研究外国情况，可以查一下《当代史》杂志和国会图书馆出版的《国家研究》系列丛书。关键术语民族 国家 政治制度 制度化 虚弱国家 失败国家 君主制 共和制 单一制联邦制 第一级行政单位 中央—外围紧张关系 地方主义 权力下放 准 省 省长地方化分权 自治体 县 邦联 中心 州 加盟共和国 公开化 离心倾向 单一选区制 多数主义制度 比例代表制 绝对多数 简单多数 混合制 自由放任 福利国家 政府统制 社会主义 强国家参考文献Burgess, Michael. Comparative Federalism: Theory and Practice. New York: Routledge, 2006.Dahl, Robert A., and Bruce Stinebrickner. Modern Political Analysis, 6th ed. Upper Saddle River, NJ: Prentice Hall, 2003.Doran, Charles. Why Canadian Unity Matters and Why Americans Care: Democratic Pluralism at Risk. Toronto: University of Toronto Press, 2001.Farrell, David M. Electoral Systems: A Comparative Introduction. New York: Palgrave, 2001.Gallagher, Michael, and Paul Mitchell, eds. The Politics of Electoral Systems. New York: Oxford University Press, 2006.Hueglin, Thomas O., and Alan Fenna. Comparative Federalism: A Systematic Inquiry. Decorah, IA: Broadview, 2006.LaCroix, Alison L. The Ideological Origins of American Federalism. Cambridge, MA: Harvard University Press, 2010.Lijphart, Arend. Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. New Haven, CT: Yale University Press, 1999.Lindblom, Charles E. The Market System: What It Is, How It Works, and What to Make of It. New Haven, CT: Yale University Press, 2001.McCabe, Neil Colman, ed. Comparative Federalism in the Devolution Era. Lanham, MD: Lexington, 2002.Moreno, Luis. The Federalization of Spain. Portland, OR: F. Cass, 2001.Stephens, G. Ross, and Nelson Wikstrom. American Intergovernmental Relations: A Fragmented Federal Polity. New York: Oxford University Press, 2006.Van Creveld, Martin. The Rise and Decline of the State. New York: Cambridge University Press, 1999.Zijderveld, Anton C. The Waning of the Welfare State: The End of Comprehensive State Succor. Piscataway, NJ: Transaction, 1999.* * *民族：拥有自我历史意识的人口。国家：民族的政府结构。政治制度：建立和维持权威的模式。制度化：使某一政治关系持久化。虚弱国家：一个无法有效统治的、腐败的和罪恶弥漫的国家。失败国家：一个连最小限度的治理都无法实现的国家，根本就没有全国性的政府。君主制：国家统治权力由个人继承下去。共和制：没有君主的政治体系。单一制：国家的权力集中于中央，地方自主权很小。联邦制：中央和地方权力均衡，比如美国。第一级行政单位：一个国家主要的地区行政划分，如美国的州或西班牙的省。中央—外围紧张关系：地方对于受首都控制的怨恨情绪。地方主义：强调区域的不同并且有时有分裂倾向。权力下放：从中央政府转移部分权力给地方政府。准：几乎或接近于。省：法国第一级行政单位。省长：法国第一级行政单位长官。地方化分权：把行政管理的职能从中央政府转移到地方层级，比权力下放的程度要弱一些。自治体：西班牙拥有自治权力的地方政府形态。县：日本的第一级地方行政单位。邦联：地区权力超过中央政府的政治体系。中心：国家的首都和权力中心。州：德国的第一级行政单位。加盟共和国：原苏联和原南斯拉夫的第一级地方行政单位。公开化：戈尔巴乔夫关于媒体公开化的政策。离心倾向：分裂主义的倾向。单一选区制：每一地区选举一人，美国和英国实行这一制度。多数主义制度：把议会半数以上席位给予某一获胜政党的选举制度。比例代表制：通过政党所得票数来分配席位。绝对多数：必须超过半数。简单多数：得票最多的获胜，即便是没有超过半数。混合制：把单一选区制和比例代表制结合在一起的选举制度。自由放任：法语的意思是“任其自然”，最小政府干预和监管的经济体制，资本主义。福利国家：主要通过政府再分配给较穷的国民的经济体制。政府统制：主要产业归国家所有以提高国家的权力和威望的经济体制，前资本主义体制。社会主义：声称为了全社会的利益而使产业归政府所有的经济体制，与资本主义相对。强国家：现代政府的组织形式，能够在全国范围内进行管理和征税。第5章 权利2008年在新奥尔良，投票人进行初选投票。（Mario Tama/Getty）思考题什么是宪法？什么是宪政？“权利”从何而来？宪法应该明确社会和经济权利吗？简短的美国宪法如何能够继续发挥作用？大多数宪法都存在“制约和平衡”的情况吗？美国宪法是如何随着时间而变化的？为了取缔仇恨言论可以限制言论自由吗？恐怖嫌疑人享有权利吗？“9·11”事件对美国人的权利观产生了怎样的影响？这种情况以前有过吗？美国已经遭受了严重的创伤，而敌人们试图让局面变得更糟糕。人民既需要安全感也需要复仇。基本的宪法权利和保障遭到限制在多少人看来是一件非常紧急的事情？恐怖主义利用自由对抗我们的国家，我们能够毫无防备吗？这些都是“9·11”事件及之后迅速——有人认为是仓促——通过《爱国者法案》之后美国所面临的问题。《爱国者法案》能加强政府对可疑人物的监控。正如许多人所指出的那样，“宪法不是一个自杀式的协议”。尤其令人不安的是布什政府授权的强化审讯技术，这其中包括“水刑”，即西班牙宗教裁判所使用的“模拟溺水”。权力是否可以以国家安全之名被剥夺？这在美国历史上不是一个新出现的问题，因为对自由的类似限制在其他的紧张情况下也曾出现过。建立和限制权力的问题存在于各个政治系统，尤其是在特殊时期。要在政府权力和公民自由之间、多数人的福祉和少数人的权利之间保持平衡并非易事。例如，各州可以禁止同性结婚，或是拒绝给予同性恋者平等权利吗？如果一州允许这样的婚姻，其他州必须承认它合法吗？联邦机构应该通过调查电话、电子邮件和资金的转移——非认股权证——来尝试发现恐怖分子吗？这些问题涉及权利和政治权力的问题。大多数人可能会同意最高法院的决定是法律，即使国会并不喜欢它。但我们可能不会同意，通过穆斯林是否在机场祈祷来判断他们炸毁飞机的可能性。我们是不是应该特别注意那些有着中东长相的人，因为他们可能，仅仅是可能，是恐怖分子呢？而如果他们不是恐怖分子，那么他们是否有权利起诉他们的原告呢？我们该如何确定对政治权力的限制以及在多数人的需要和个人及少数派的权利之间进行平衡呢？传统、法令以及最重要的国家宪法提供的一些指导原则，为政府治理奠定了基本准则。现代世界的宪法按照惯例，宪法是描绘政治系统结构的书面文件。政治科学家将“宪法”界定为一套规则和习惯，无论是成文的还是不成文的、依法设立的还是未经法律制定的，政府要据此处理事务。几乎每个国家都有宪法，因为每个国家都根据某一套规则来行事。在混乱、腐败或独裁的政治体系中，宪法可能无关紧要。阿富汗被武装部落和军阀割据，根本无法实施它的新宪法。在刚果（以前叫扎伊尔），蒙博托不允许任何对他窃取国家财富的限制。斯大林在1936年制定了苏联宪法，也正是从这一年开始血腥的大清洗，宪法从字面上看很完美，实际却是愚弄百姓的伎俩。少数国家，像英国和以色列，没有单一的成文宪法，但仍然存在宪法。英国的习惯、法令、先例、传统等是如此强大以至于英国政府认为它自己受到经过几个世纪发展出来的实践的制约。因此，英国是有宪法的。现在大多数宪法也明确列出了个人权利和自由。除美国宪法以外，这是个新近的事情。加拿大直到1982年才有了《权利和自由宪章》。英国直到2000年采用了欧盟的人权公约，才有类似的东西。此前，英国的权利和自由没有这么明确。宪法规定了政府的形式、机构和限度，并且平衡少数派和多数派的利益。宪法的功能还不止于此。政治科学家不仅研究宪法写些什么，更要研究它实际做些什么。例如，美国宪法非常简短，很多东西都没有写出来。它的7条正文主要界定的是政府各部门的权力，第二十七条修正案规定了广泛的公民权利，但也为解释留下了开放的空间。相反，许多二战后独立的新兴国家采用了相当详尽的宪法。战后的日本宪法是1946年由美国占领军政府在5天内起草的，包括40条国民的权利和义务，比如生产就业的权利、适宜的生活水平、社会福利救济等，与美国宪法序言中的一般性价值“正义……国内安宁……共同防务……公共福利……自由”形成鲜明的对比。德国宪法（基本法）的第一条也列举了一长串权利，不仅有基本权利和政治自由，还有社会和经济保障，包括对教育系统的国家监督和对经济的公共控制。1988年的巴西宪法列举了很多权利——每周工作40小时、医疗和退休计划、最低工资、最高利率、环境保护，以及其他你能说得出来的——却是在困境中挣扎的巴西经济无力承担的。这些权利会阻碍必要的经济改革。很多人现在相信详尽的社会和经济权利不应该被写入宪法，它们应当从属于政令或市场的运作。权利无法实现成了新宪法的一个普遍现象，尽管宪法的起草者认为他们能够处理社会和经济问题。英国可以用不成文的宪法来治理，尽管英国政府正在考虑起草一个成文的。美国实现了高度概括的宪法的功能。在这两个国家，宪法的详细内容是在长时间的使用过程中不断被充实的。但大多数新近成立的国家都致力于冗长的成文宪法，试图清楚地写下每一个细节。比较研究 ◇ 变更宪法的危险请注意不断变更宪法的国家，它是不稳定的标志并且意味着没有什么宪法扎根于人民的心灵。法国从大革命以来已经有过15部宪法，并非所有都付诸实践。巴西自1822年独立以来也有了7部宪法。铁托时代的南斯拉夫，每10年出台一部新宪法，每一部比上一部都更有问题。1963年南斯拉夫宪法规定立法机关实行五院制。对一国的最高法律进行如此连续不断的试验意味着没有一部宪法是确定的和合法的，这也是南斯拉夫在1991年流血分裂的原因之一。宪法太重要了，不能轻易试验。本国的最高法律民族国家采用宪法与古代美索不达米亚的立法者汉谟拉比编纂巴比伦法典是出于同样的原因的：在这个国度里设立最高的法律。宪法是社会的基本法律，是不能轻易改动的。它是衡量政府或人民行动的准绳。立法机关可以今年通过一项法律而在来年推翻它，但宪法条文的修改要困难得多。在瑞典，宪法修正案必须得到连续两届普选的议会的通过。美国宪法的修改更为困难。最普遍的程序是参众两院以2/3的多数通过，然后得到 3/4州议会的批准。美国宪法自1791年采用《权利法案》以来至今只修改了17次，这反映了修改程序的难度。（最近一次是1992年的第二十七条修正案，规定在两次换届选举期间国会议员不得加薪。）1983年平等权利修正案未获得通过，因为投票赞成它的州议会不到3/4。宪法条文的概括性 由于不论多么详尽的宪法都无法预见可能出现的每一个法律或行政问题，因此很多内容需要宪法法院在特定案例中对最高法律予以解释。这种宪法的司法解释概念在世界范围还是一个相当新的事物，它由美国人开创并且只是在最近几十年才流行开来。因此，我们的多数例子用的是美国的。美国宪法在《权利法案》的第一条修正案中写道，“国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止信教自由”。这是一个非常概括的表述。在特定事件（诸如学校的祈祷问题，或者信仰动物祭祀或非法毒品的邪教）中的解释方式必须依赖于事情发生时当权的决策者。公立学校的祷告行为是否意味着打破了政教分离？还是说学校里的祷告活动是信教自由的一部分？或者学校里的祷告活动是可允许的，如果那是特定学校行政区内多数人们的愿望？宪法条文必须经过解释以适用于特定的事件。谁被赋予巨大权威来决定宪法概括性词句的含义呢？最早始于美国，现在有30多个国家把这个责任交给国家最高法院。法院裁决政府行为是否符合宪法、宣布其无效以及避免那些它认为是违宪的行为的过程被称为司法审查。司法审查的权力是有争议的。许多批评者指责最高法院——最有名的是1953—1969年厄尔·沃伦（Earl Warren）担任首席大法官期间——强行把个人哲学当作国家的法律。在很大程度上，宪法确实就像阐释者所说的那样，但过于主观的解释看起来是司法审查概念必然要冒的一个风险。法院并不总是以一种一贯不变的方式解释宪法。在美国，沃伦法院代表了司法能动主义，这并不必然意味着“自由”。它依赖法官的意愿废除某一法律或实践来保护公民的权利。与之相反的是司法克制，最高法院不是把它的工作看作制定法律，而是接受国会的领导。法官奥利弗·温德尔·霍姆斯（Oliver Wendell Holmes）和费利克斯·弗兰克福特（Felix Frankfurter）曾就司法克制问题向最高法院提出建议，因而被许多人看作伟大的自由主义者。与之相反的是，罗伯茨法院推翻了许多法律但却被认为是保守的。与此相同，德国联邦宪法法院具有争议也不足为奇。参照美国的最高法院——除了它有16名法官外——德国法院被授权确保所有的法律都遵守基本法。1975年，联邦德国法院发现有一条允许堕胎的法律与基本法——为防止纳粹恐怖的重现而订立的——中的强烈的生命权条款存在冲突，因而宣布堕胎违宪。在德国于1990年统一之后，法院允许一部分堕胎在民主德国地区的存在，因为那里曾经确立并执行过相应的法律。1979年，法院裁定“劳工应参加大企业经营”的主张——雇员在决定企业的长远计划时拥有与所有者和管理者几乎一样的权利——没有什么违宪的地方。不是所有的国家都给予它们的最高法院裁决法律是否合宪的权力。在没有明确建立司法审查程序的国家，这个责任常常落到立法机关的头上。英国议会自己决定什么是合宪的。宪法和立宪政府 一部宪法在很大程度上依赖于它被解释的方式。两个不同的国家可能采用相似的宪法，但它们的运作却可能大相径庭。瑞典和意大利有着类似的结构，但它们的政治文化（见第7章）差异甚大，因此它们的成文法的功能也不一样。宪法有可能是虚构的。原苏联宪法设立了一个政府框架——一个包括两院制的立法机关和被授予行政权的类似内阁的部长联席会议的联邦体系——还规定了一长串公民的民主权利，但实际上，共产党高层几乎控制了一切，包括个人权利。立宪主义指的是政府权力受限制的程度。它最早出现在1215年英国贵族迫使约翰王（King John）签署的《大宪章》中。《大宪章》并没有提及民主，它只是限制国王的权力，保障贵族的权利。然而，几个世纪以来，它却在现代英国、美国、加拿大被用来推进民主和个人自由。在一个实行立宪制的国家，法律和制度制约着政府以确保公民的基本权利不被侵犯。相反，一个极权主义或权威主义政府（见第6章）并没有受到宪法的限制，个人和少数团体的确无法保护自己免于政府不顾宪法所言而做出的武断行为。20世纪70年代，阿根廷和智利的军政府使数以千计的可疑的左翼分子“消失不见了”（意味着受折磨和被杀害），尽管它们的成文宪法保证人权的实现。美国对少数派权利的侵犯事件并不罕见。最大的一次发生在1942年，根据臭名昭著的第9066号行政命令，大约有12万居住在西海岸的日裔美国人受到拘禁，人们错误地认为他们是敌对的外侨（大部分是在美国出生的）。在没有经过任何法律程序的情况下，他们被剥夺了住房、生计和自由，并被送进了又脏又破、围着铁丝网和看守塔的拘留营——有点像纳粹的集中营。没有一个证据可以证明任何一个日裔美国人有背叛行为，他们都是激进主义和战时歇斯底里症的受害者。就连签署这项命令的国防部长亨利·斯廷森也害怕这“将在宪法上造成一个可怕的漏洞”。的确如此，直到1983年联邦法院才推翻拘禁的合法性。这个事件表明即使是建立了良好的民主制度的国家也会在夸大其词、毫无根据的大恐慌时候将其公民的言论和行动自由抛到九霄云外（类似的反应在“9·11”事件后突然爆发，对象是穆斯林）。自日裔美国人中招募来的第422战斗团是第二次世界大战中最值得夸耀的美国部队。比较研究 ◇ 加拿大的新宪法加拿大曾处于一个奇怪的状态。1867年英国议会通过的《英国北美法案》使加拿大获得独立，但在英国统治加拿大期间，它只能获得伦敦的英国下院的同意才能修改宪法。渐渐地，这激怒了加拿大人，他们要求收回宪法的“修改权”，也就是把它收归加拿大。他们直到1982年才如愿以偿，伴随而来的是他们从未有过的东西，一部模仿美国《权利法案》的《权利和自由宪章》。宪法的目的如果有些国家根本不注意它们的宪法所写的东西，为什么它们仍不厌其烦地制定宪法呢？宪法扮演着多种角色：它们把国家的理想目标写入条文从而提供一种象征功能，它们规定了政府的结构形式，并试图为政府统治的权利进行辩护。国家目标的表述 根据美国宪法序言，美国致力于六个目标：建立更完善的联邦、树立正义、保障国内安宁、提供共同防务、促进公共福利、确保自由的幸福。1977年的苏联宪法宣称自己是“发达的社会主义社会”，致力于建立共产主义。联邦德国宪法寻求使国家摆脱任何纳粹统治的痕迹，因而把自己的努力方向定位为“服务于世界和平”并明确宣布没有哪个群体会被剥夺他们的德国公民权——与希特勒的纽伦堡法典正相反，该法典宣布成千上万的德国人为非公民。序言和权利清单是象征性的表述：它们表明了宪法起草者的价值观、理想和目标。但序言生来就是非常概括的，而且其法律约束力也是不确定的。怎样来解释它们呢？美国宪法中“更完善的联邦”、“树立正义”或者“促进公共福利”是什么意思？宪法规定了国家的理想，但对这些目标和价值的解释还需要一些决策。形成政府结构 宪法还是个蓝图，它书面描绘了谁在政府里做什么、规定了每个部门的职权及其限制，还提供解决冲突的正规渠道。美国宪法的第一条到第三条概述了国会、总统和司法机关的权责。国会可以征收直接税和进口税，但不得对输出的货物课税。总统是三军总司令，但必须经参议院“咨询及同意”才能缔结条约。在权力分立的系统中，宪法对政府的各个部门的权力和责任进行了区分，同时也限制了各部门的权力。没有其他哪部宪法像美国这样使用“制约和平衡”，实际上绝大多数宪法载明的都是统一的权力，这一点我们将在第13章讨论。没有什么国家厌恶美国国父们集中权力的方式。以我们的眼光来看，1993年的俄罗斯宪法给予总统过多的权力而给议会即国家杜马的权力太少，这种不平衡只让少数俄罗斯人感到困扰，大多数人倾向于让高层采取强有力的行动防止无政府状态并保持经济的稳定。政治文化再一次显示了它在宪法实施中的分量。正如我们在前面章节提到的，宪法也划分了中央与地方政府的权力。在联邦制国家中，权责在一个全国政府和若干个省或州政府之间进行划分。美国宪法的这种分权是概括性的，没有给予中央政府的权力都属于各州和人民。这种权力的划分已经变得越来越不明确，特别是近年来，联邦政府在教育、卫生、福利、住房和其他服务的财政开支中占有很大的比重。很多国家是单一制的，也就是说，它们不用按地域划分权力而是把权力集中于首都。单一制国家并不寻求“平衡”中央和地方的权力，但它们可能会给郡（瑞典和爱尔兰）或县（日本）一点自主权。它们也可能重新设立甚至取消现存的地方政府，这在联邦制下是做不到的，国家不能轻易取消或改变各组成州，每个州都是一个合法的实体。